公共治理对地方立法的启示

□ 黎堂斌

胡锦涛总书记在7.23重要讲话中强调要“更加注重发挥法治在国家和社会治理中的作用”，首次使用了“国家和社会治理”这一提法，赋予了“治理”一词更加丰富的理论意涵和实践色彩。值得我们注意的是，以党和国家领导人的身份明确提出“国家和社会治理”这一概念，契合了世界范围内公共领域管理实践变迁的趋势和理论创新的潮流，必将对我们国家公共领域管理实践产生广泛而深刻的影响。本文试以结合公共领域管理理论流变，谈谈公共治理理论对地方立法的启示。

一、公共治理理论的兴起

公共治理理论是20世纪中后期以来世界范围内公共领域发生深刻变革和公共行政学科发展的产物。从世界范围看，将近半个世纪以来，公共领域的管理行为大体上经历了从国家管理模式向公共管理模式、再到公共治理模式的转型。前两者主要强调的是一个或多个管理主体单向度地“管治”，难以适应社会发展所引发的包括个体、组织等多元主体参与管理的需要，这就为公共治理理论的兴起提供了基础。自世界银行在1989年世界发展报告中首次使用了“治理危机”（c r i s i s i n g o v e r n a n c e）一词，此后政治学、管理学等学科纷入概念，并逐渐强化、进而固化它在这些学科中的含义。到20世纪90年代，公共治理理论基本成型并奠定了广泛的影响地位。

公共治理理论的兴起，是由社会发展实践客观需要和社会科学理论演变主观需要双重作用的结果。具体体现在四个方面：一是20世纪70年代以来各国普遍面临管理危机。……