普法活动系统化回溯与法治化对策

■黄丽云(福建省司法厅)

普法活动系统化回溯与法治化对策

■黄丽云(福建省司法厅)

作为一项有目的、有计划，以法制为宣传内容的社会事业，普法活动有其特殊的背景、对象和路径。目前，“六五”普法已进入中期阶段，有必要对其系统化回溯，提炼普法活动的社会、法律意义，探寻其深入推进之可行路径。

一、普法活动概览

从“一五”至“六五”普法，每五年为一个周期的全民普法活动已经走过近30年历程，其形成发展过程具体表现为内容的系统化、对象的分层化、手段的多样化。

(一)内容的系统化

近30年，普法工作与时俱进，不断深入、不断调整。“一五”普法规划的全称是《关于向全体公民基本普及法律常识的五年规划》，而“二五”则为《关于在公民开展法制宣传教育的第二个五年规划》。将“基本普及法律常识”变更为“法制宣传教育”，虽然只是简单的替换，但却体现出我国在第一次五年普法之后对整个普法活动更全面、科学的理解。比如，“一五”普法规划重点普及《宪法》以及《刑法》、《刑事诉讼法》、《民法通则》、《民事诉讼法》等基本法律。“二五”普法重点突出了以社会主义市场经济法律法规为主要内容的200多部法律法规的普及。“三五”普法把领导干部、司法人员、行政执法人员、企业经营管理人员、青少年作为普法的重点对象。“四五”普法强调实现由注重依靠行政手段管理向注重依靠运用法律手段管理的转变，不断提高全社会法治化管理水平。“五五”普法提出要开展法律进机关、进乡村、进社区、进学校、进企业、进单位的“法律六进”活动，丰富了普法内容，拓展了普法途径和方式。“六五”普法坚持普法与社会主义核心价值体系教育相结合、与社会主义法治理念教育相结合、与社会主义公民意识教育相结合、与法治实践相结合。如果说，早期普法的主要任务是普及法律常识，当前普法的关键是让公民正确理解法律，不断增强规范意识和责任意识;早期普法教育侧重于提高公民个体的法律意识和法律素质，当前普法重点放在依法规范公共机构和组织的行为，尤其是领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力等方面;早期的普法突出表现为自上而下的单向推动，而今随着“谁主管谁普法、谁执法谁普法”工作责任制的推行，实现了上下、纵横的双向互动。

(二)对象的分层化

审视六个五年普法规划，每个规划在要求对全体公民进行法制宣传教育的同时，都确定了重点对象:“一五”普法是各级干部和青少年;“二五”普法是各级领导干部、执法干部、宣传教育工作者和青少年;“三五”普法是县、处级以上领导干部、司法人员、行政执法人员、企业经营管理人员和青少年;“四五”普法是各级领导干部、司法人员、行政执法人员、青少年和企业经营管理人员。“五五”普法是领导干部、公务员、青少年、企业经营管理农民和农民。“六五”普法则将领导干部和公务员作为重中之重。

另外，为做好领导干部的学法守法用法工作，中央还创立了邀请我国一些法学家为中共中央政治局常委讲授法制课的社会普法形式。从2006年起，中央政法委员会、司法部等部门共同发起举办全国性的“百名法学家百场法治讲座” (简称“双百讲座”)。从2009年起，组委会要求将这一讲座常态化。从2010年起“双百讲座”向基层延伸，面向社会基层的广大公民进行。

(三)形式的多样化

“六五”普法在继承以往普法形式的基础上有了长足的发展和创新。一是用好用足“法律六进”这一重要载体。“法律六进”由于其本身覆盖面广，通过法律进机关、进乡村、进社区、进学校、进企业、进单位，可以全方位传播法治精神，扩大普法的覆盖面，提高普法活动的实际效果，发挥一般的法制传播载体所不能起到的特殊作用。二是运用形式丰富的普法媒介。除了继续使用法制报刊、法制教材、法制电影、法制电视、法制频道等传统物质载体以外，法治网站、法治短信、卫星远程教育、普法微博、普法微信平台、微电影等新的传播物质媒介也被应用于普法活动中。三是建设普法公共设施。在原有的法治物质文化建设基础上 (如法制宣传栏、法制宣传站、法制一条街等)，不断拓展法治文化广场、法治文化公园、法治雕塑、法治文化漫画墙等新的法治文化物质载体。目前法制文化公园、法治文化长廊、普法大逢车等已成为普法活动的新阵地。四是开展形式多样的法治创建活动。广泛开展法治城市、法治县 (市)区创建活动。深入推进基层依法治理工作，“民主法治示范社区”、“诚信守法企业”、“依法行政示范单位”“依法行政示范窗口”等创建活动持续开展。这些提高了全社会法治化管理水平，提升了普法活动的实效。

二、普法活动的效果与评价

近30年的普法活动伴随着中国法治发展而发展，同社会主义法律体系的不断完善而完善。据中国法学会《中国法治建设年度报告 (2012)》，2012年共举办领导干部法制培训或讲座82.3万多场次，组织公务员法律知识培训373.5万人次，组织开展专项法制宣传活动56.2万多场次，组织开展“深化‘法律六进’服务科学发展”法制宣传教育主题活动地市以上专场推进活动520多场次，开展专场法制宣传66.9万多场(次)，发放各种宣传材料2160多万份①中国法学会:《中国法治建设年度报告 (2012)》，《法制日报》，2013年6月26日。。通过普法活动较长时期的宣传动员，在社会上基本确立了法律的大写真理和话语上的强势地位，增强了人们对法律的了解和亲近感;同时普法所依托的群众路线、送法下乡等策略，亦使得现代法律知识和法律观念进入社会基层，进入农村②孙育玮等:《都市法治文化与市民法律素质研究》，法律出版社2007年版:143～144页。。但普法活动仍存在一些亟待完善的问题。笔者在基层开展普法调查研究，近一年的时间里发放调查问卷5000多份，组织召开座谈会20余场。收集整理各地党员干部、普法干部、人民群众的意见建议，大致归纳如下:

1、普法层次不尽健全。我国普法工作机制是“党委领导、政府实施、人大监督、全社会参与”，政府负有普法责任，是普法活动的实施者、推动者。现实中，普法成为司法行政部门的一项职能，无法体现普法工作应有的综合协调性质。具体体现在:一是普法活动与立法、执法、司法部门工作缺乏统一性、系统性、协调性。二是侧重于普法层次，忽略了法治实践层次。三是普法层面着力点不够精确。侧重于公众的法律意识培育忽视了引导公众树立正确的权利义务观。侧重于加强领导干部和公务员的法律素养忽视了强化其法律底线意识。

2、普法机制相对薄弱。一些地方普法活动存在运动化、简单化、机械化现象，缺乏必要的连贯性和长效机制。一些普法工作方法，如发放教育资料、举办法制讲座、组织法律咨询、法律知识考试等不是没有实际效果，而是在实际操作过程中由于没有科学设计和长效机制保障，效果不佳或流于形式。另外，整合资源、拓宽途径、形成普法合力的社会化工作制度落实不够。事业化发展模式探索有限，工作专业化科学化水平有待提高，存在着公众获取信息途径日趋多样化与社会协同不够、宣传手段滞后的矛盾，普法活动继承与创新、造势与务实的矛盾等问题。

3、缺乏有效的考核评价体系。普法工作未能纳入各级党委、政府目标管理考核中。尤其是基层普法工作实效缺乏评价标准。一些地方在领导干部述法考评、公务员学法考试考核、人大任命干部任前法律考试工作等方面推进力度不大。特别是随着全民普法时间的延续，有的基层普法活动“想起来重要、讲起来必要、做起来次要、忙起来不要”，逐步走上实际效果的自我消解之路。

三、普法活动法治化对策探寻

党的十八大关于法治中国建设的宏伟目标和对这一目标的追求，是普法的社会、法律意义最直接的体现。习近平总书记提出:要深入开展法制宣传教育，在全社会弘扬社会主义法治精神，引导全体人民遵守法律、有问题依靠法律来解决，形成守法光荣的良好氛围。要坚持法制教育与法治实践相结合，广泛开展依法治理活动，提高社会管理法治化水平。要求我们要努力探寻普法活动的法治化对策，实现普法活动由“软任务”到“硬指标”的转变。

(一)以法治实践促进普法活动

把立法、执法、司法工作与普法工作相结合，普治并举，以法治实践促进普法活动。一是将立法公开纳入普法工作。当前，立法公开已经成为常态。法律法规规章草案向社会公开征求意见，公开立法说明，有利于引导公民树立正确的权利义务观。二是强化执法部门对公民的普法职责。严格贯彻“谁主管谁普法、谁执法谁普法”原则，促进执法与普法工作的有机结合，使每一个严格执法的过程都成为生动直观的普法活动。三是把司法活动纳入普法范围。公安、检察机关对容易产生争议的减刑假释或是不起诉决定等公开向公民说明理由。法院除了规定不公开审理的案件外都应公开审理，创造条件让公民参与。如可以网络同步审理，在当地媒体上设立专栏定期公布将要审理的案件，使公平正义以人民群众看得见的形式实现，真正体会到法治的优势，树立法治的信仰。

(二)落实普法工作“四大机制”

坚持“党委领导、人大监督、政府实施、部门配合、社会参与”的工作原则，完善责任落实、资源整合、创新创优、考核评估等工作机制，增强普法活动指导和执行力度。

1、构建监测评估体系。联合高等院校、科研机构建立普法活动从目标设计—运行监测分析—发展水平评价的宏观监测评估体系，通过监测评估推动普法活动科学化、社会化。

2、构建整体联动机制。以联席会议、工作例会、述职报告等形式进一步完善法宣办各成员单位联动机制。以“对上加大协调力度，对下加大指导力度”工作思路主动向党政领导和上级主管部门汇报情况、征求意见，加强司法行政系统内部的上下联动，注重与市、县 (区)党政部门的整体联动，力求推出共建成果。进一步强化与媒体、社会组织、人民团体等的联系，以项目化方式加大对“两新”组织、特殊人群、流动人口、问题青少年等的普法力度。

3、构建创新创优机制。建立调查研究制度。先“沉”下去，再“浮”起来，在人民群众、基层生动实践中发现问题，总结提升。向基层、社会征集普法活动建议或提案。注重加强普法队伍建设，对在工作中涌现的先进典型进行总结表彰，提升普法部门公信度。

4、构建考核评估机制。加强监督管理、量化管理和动态管理。关口前移，争取人大、政协等部门主动监督，对普法活动提出提案建议。将普法活动纳入同级党政综合目标考核内容和各部门目标管理责任制，纳入综治、文明建设和绩效考核等内容。完善动态管理，以定期和不定期检查、电话督查和会议督促相结合的方式对普法活动进度、质量和阶段性效果进行考核评估。

(责任编辑 赵海鸥)