政府购买律师服务探究

■金万新 张正朝 (江苏省常州市司法局)

政府购买律师服务探究

■金万新 张正朝 (江苏省常州市司法局)

政府购买律师服务，是政府按照法定程序和采购目录，利用财政资金，采取市场化、契约化方式，面向具有专业资质的律师事务所购买律师法律服务的一项重要制度安排。作为政府购买公共服务内容之一，政府购买律师服务在我国才刚刚起步，还处于探索阶段，本文试就政府购买律师服务的价值、难点以及途径方面作些理论和实践上的探讨。

一、政府购买律师服务的价值分析

(一)法治政府建设的内在要求。随着社会主义法治建设进程的加快，法治政府建设越来越受到政府和社会各界的关注。政府购买律师服务为推进依法行政提供了新思路。律师熟悉依法行政的知识和实务，参与政府公共管理与公共政策活动，能够帮助政府更多地运用法治思维和法治方式行使权力，依法处理诸如政府重大政策和决策的制定、政府重大项目的投资及谈判、重大复杂疑难社会问题的解决、应对突发公共事件、行政复议、行政诉讼等许多问题，能有效防范行政管理和行政决策风险、减轻政府工作面临的大量社会管理难题所带来的压力，增强政府公信力。

(二)服务政府建设的内在要求。服务型政府要求政府职能是有限的，政府要还权于社会、还权于市场，政府主要是做市场和个人不能做、不愿做或做不好的事情，即主要是提供维护性的公共服务和社会性的公共服务。党的十八大提出要加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系。今年7月31日召开的国务院常务会议首次提出要推进政府向社会力量购买公共服务。政府机关在实施对社会、经济、文化等方面的事务管理职能时，不仅要涉及其职权范围、职责、工作程序等方面的法律规范，还包括其从事其他类活动所涉及的法律规范，容易出现行为违法或未将法律赋予的权力用足的法律风险。通过政府购买律师法律服务，充分发挥律师“思想库、智囊团”的作用，可以从法律规律层面认识和把握问题实质，提出有价值、符合法律规定、具有操作性的意见和建议，从理论和实践相结合的层面寻求解决经济社会发展、运行和管理中出现的各种问题的正确方法，帮助政府管理社会事务，保障社会有序发展。

(三)责任政府建设的内在要求。通过政府购买法律服务，更多利用法律手段来处理和化解社会矛盾显得极为必要和迫切。律师参与社会矛盾化解具有专业优势和职业优势。律师职业的特殊性使其不仅熟知法律和政策，而且使其能够广泛深入接触社会各阶层，倾听各个社会群体的呼声，了解法律实施中的缺陷和不足，并在此基础上保持客观中立立场，与社会各阶层进行有效沟通并解决矛盾。基于律师群体的职业特征，律师可以在严重刑事案件、重大公共安全事故、重大群体性事件等重大事件中扮演不同主体的代表，运用熟练的法律操作技巧化解矛盾、处理善后事宜。而且，随着政府职能的不断转变和社会管理模式的逐步创新，政府对律师服务的需求必然不断深化，律师服务的重要性也将日益增加。

二、政府购买律师服务的难点剖析

(一)思想认识不够到位。少数政府官员法律意识不强，法治观念欠缺，往往认为行政管理活动主要是依靠行政权力进行管理，服务职能观念的转换不到位，甚至当行政相对人就行政行为聘请律师提起行政复议和行政诉讼时，还认为律师在与政府捣蛋，帮刁民说话。同时，一些官员往往对行政管理中关于法律适用的复杂性认识不足，对自身法律知识的掌握和运用过于自信，或者认为律师应当无偿为政府提供服务，可以招之即来，缺乏购买法律服务的意识，对律师服务价值的认识不足。

(二)政策规定不够完善。《国家基本公共服务体系“十二五”规划》没有将法律服务纳入政府采购范围。《政府采购法》虽将律师服务纳入政府采购范围，但只是作了一些原则性规定。国家层面尚未出台统一的正式规定，将政府采购方式作为政府购买律师服务的主要乃至首要的方式，虽然像广东、上海、浙江等省市对政府购买法律服务作出一些规定，但对购买律师服务的范围、方式等缺乏系统的规定和具体的操作办法。

(三)服务领域不够统一。理论上，政府向律师购买法律服务的范围十分广泛，基本上可以大体涵盖到政府日常行为的各个方面。但是在实际的法律服务中，律师的参与程度是参差不齐的，大多只能参与到零星的、琐碎的法律事务之中，很难在重大决策形成等政府早期工作中提供充分的法律服务。

(四)经费保障不够有力。政府购买律师服务应当建立政府统一采购的方式，编进政府集中采购目录，进行财政专门立项，纳入财政科目，编制专门预算，为政府购买律师服务提供经费保障。

三、政府购买律师服务的途径解析

(一)政府购买律师服务的范围

现代法治政府的要求和社会服务职能的转换不断拓宽了政府购买法律服务的领域，从政府决策咨询论证、法律规章和规范性文件制定、重大项目投资、国企重组兼并、社区农村法律服务、重大突发事务处置以及行政复议、行政诉讼等，除依法涉及国家机密事项以外，购买律师服务领域并无法律上的限制。具体包括:

1、参与法律法规和政策的制定和评估。在法律法规和行政规章的起草论证、规范性文件的制定和修改过程中，受聘律师广泛深入调研，通过咨询会、座谈会、听证会等多种形式，听取律师的法律意见和建议。立法机关聘请律师团队起草政策和法律法规规章草案，开展立法成本效益分析、社会风险评估和立法后评估工作;对规范性文件、法规规章草案进行合法性审查，提出修改意见和建议，保障法律法规规章制定的科学性、民主性和可操作性。律师参与政府重大方针、政策和重要制度的法律论证，开展风险评估，为重大决策提供法律咨询意见。

2、办理重大投资项目法律事务。政府在重大投资项目建设的立项审批、项目招投标、项目实施和项目验收全过程中，将律师的尽职调查、审查评价、法律意见作为审批或核准的重要依据，认真加以研究，及时采纳正确意见。政府在风险分析和评估的各个环节，多渠道听取律师建议，以更加准确地鉴别、评估和防范社会稳定风险。政府建立由相关专业律师参与的重大项目风险分析和评估队伍，律师参加以政府名义洽谈、签约的重大项目的谈判、招投标，协助政府起草、审查、修改重大合同、项目法律文书。

3、担任政府法律顾问。政府根据实际需要，通过聘请律师担任法律顾问，与律师事务所签订专项法律服务协议，组织律师参与政府依法行政的有关工作，特别是在政府重大工程决策、重大项目安排、重大民生工作和大额度资金使用的合法性和可行性论证过程中，积极组织律师参与，重视律师和律师协会反映的社会倾向性问题，及时掌握社会动态。政府邀请律师积极参与国际事务，包括参与在反倾销反补贴、国际贸易争端解决、国际知识产权保护等方面的国际谈判。代理政府涉诉的民事诉讼和仲裁案件以及涉外法律事务等方面，就涉及政府的行政诉讼，或政府作出的行政复议、行政赔偿、行政许可、行政强制等事项所涉及的重大法律问题提供法律咨询意见。

4、参与重大事件的处理、协调和善后工作。律师积极协助政府处理重大涉法事件和重大案件，参与调查、调解，提供法律咨询，提出处理方案，起草有关法律文书。政府将律师纳入突发事件应急处置工作的预备队伍，建立突发事件协调、处理和善后工作律师专家库。政府建立多方共同评估制度，组织包括律师在内的专业技术人员以及专家学者共同会商评估，制订处理、救助、补偿、抚恤、安置等善后工作方案并组织实施，妥善处置突发事件引发的矛盾纠纷。政府积极聘请律师参与制定改进措施和预防机制，重视从法律层面剖析突发事件的发生原因和经过。

5、参与涉法涉诉信访工作。政府聘请律师参与信访接待，在信访接待服务窗口协助信访部门接待来访群众，参与党委、政府领导接待日信访接待。组织律师参与涉法涉诉、重大疑难信访积案的核查，通过对核查结果出具法律意见书的形式，推动信访事项终结。

6、参与村 (社区)调解服务。政府通过招投标的方式，向有资质的律师事务所购买法律服务，引进法律专业人员担任人民调解员，与村 (社区)开展结对共建活动，全天候为基层提供法律服务、调解矛盾纠纷，同时为村 (社区)自治管理当好法律参谋和助手。

(二)政府购买律师服务的方式

我国理论界一般认为，公共服务的购买模式可以依据公共服务购买主体间的独立性和购买流程中竞争性两个维度，把政府购买公共服务的模式分为竞争性购买、指定性购买和形式性购买三种模式。从实际操作上看，我国政府购买律师法律服务的方式主要有两种，一种是普通的购买方式，没有特别的程序规定;另一种是通过政府采购的方式。

1、普通购买方式。自1989年司法部颁布《关于律师担任政府法律顾问的若干规定》以来，由于当时政府的法律需求是零散的、不成规模体系的，有了具体的法律服务需求后，政府机关才会向律师购买服务，而很少聘请常年法律顾问。加之实践中可供借鉴的经验不多，相关规范欠缺，政府购买法律服务的方式也没有特别的规定可循，即使是重大的法律服务项目也没有对应的购买程序予以约束。近年来，随着政府法律服务需求的增加，政府购买法律服务的意识逐渐强化，政府聘请律师担任法律顾问在我国已成常态。因而，政府基本上是采用普通购买的方式向律师购买法律服务，由需要的部门自主决定购买方式，而不需要特定部门集中采购，购买支出并入一般性财政支出，无需专项列支。

2、政府采购方式。随着法治社会和法治政府建设的推进，政府机关越来越重视“借用外脑”促进依法行政这一方式，政府购买律师法律服务的财政支出也随之增加，法律服务项目也逐渐在政府的集中采购目录中出现。2002年我国《政府采购法》已将律师服务纳入政府采购的范围。国务院会议提出“政府可通过委托、承包、采购等方式购买公共服务”。政府采购网公布的部分省级政府集中采购目录显示，广东、上海、浙江、湖南、重庆等省市已经明确将法律服务列入政府集中采购目录。说明律师法律服务已经成为政府日常工作的重大需求之一，政府也将有专门的财政预算为此提供经费保障。

实践中，部分地区的政府机关已经开始对法律服务采取集中采购方式进行探索。如，2005年，成都市金牛区采用竞争性谈判方式采购法律诉讼服务;2009年，深圳市政府采用公开招标方式向律师购买法律服务，深圳市33家律师事务所成为首批获准为深圳市政府提供专业法律服务的机构。同时，深圳市福田区政府按照“以事定费，购买服务”的供给模式，通过招投标方式采购律师调解服务，被称作为“福田模式”。2009年，上海市政府为营造世博会良好环境，用政府购买律师服务的方式化解拆迁信访积案。2009年，广州市出台了《广州市政府部门聘请常年法律顾问试行办法》，在全国率先建立了通过政府统一采购的方式，为政府部门聘请常年法律顾问的制度。这些具体实践，政府以采购的方式对律师服务的范围内容和运作模式进行了有益的探索，积累了经验。

(三)政府采购律师服务的设想

政府用采购的方式购买律师服务尚未成为通行全国的普遍性做法，普通购买方式仍然是最主要的方式。为了符合财政公开透明的要求，促进依法行政，同时使政府购买律师服务获得稳定的财政支出保障，促进购买方式向政府集中统一采购方式转变具有重大意义。从政府财政经费、法律服务需求以及实际操作性等综合考虑，当前，政府用采购方式购买律师服务可以在涉法涉诉案件化解以及村 (社区)律师调解服务两个方面进行试点推行。

1、完善政策保障。明确政府购买律师服务范围，将法律服务列入政府集中采购目录，制定政府采购律师服务指导性目录，明确政府采购律师服务的种类、性质和内容。建立政府采购律师服务资金管理制度，将所需经费列入各级政府财政预算，由委托单位 (涉法涉诉案件化解和村、社区调解服务分别由信访和民政部门作为委托单位)直接与作为受托方的律师事务所结算。具体收费方式根据办案情况确定，可参考各地有关律师收费的管理办法和指导价标准，合理确定政府采购律师服务费用的收费标准和收费方式。

2、规范运作机制。建立一整套政府采购律师服务的有效机制，规范政府采购律师服务需求评估、成本核算、招投标管理、质量控制、绩效考核、监督管理等机制。完善政府采购律师服务的程序，按照公开、公平、公正的原则，主要通过公开招标方式，竞争择优，确定承接律师事务所，并严禁转包。承接律师事务所应与政府签订购买服务合同。建立律师指派、培训、督查等相关制度以及工作指南、服务流程和律师意见书、评估表等格式文书。

3、加强评估考核。建立严格的监督管理制度，全面公开政府采购律师服务的信息，建立由购买主体、服务对象及第三方组成的评审机制，及时组织对已完成律师服务项目的结项验收和综合考评，评价结果向社会公布，并作为后续政府采购律师服务的重要依据。建立律师服务质量反馈和评价制度，将律师开展政府法律服务的工作情况纳入律师年度考核内容。建立律师政府法律服务征信管理制度，加强律师诚信体系建设。

(责任编辑 张文静)