关于人民调解工作情况的调研报告
——以石家庄市为例

■司法部司法研究所调研组

关于人民调解工作情况的调研报告
——以石家庄市为例

■司法部司法研究所调研组

2013年9月2日至4日，司法部研究室调研组赴河北省就人民调解工作开展调研。在河北省司法厅、石家庄市司法局相关同志的引领下，调研组先后在石家庄市医疗纠纷调解委员会、石家庄市交通事故民事损害赔偿调解委员会、鹿泉市获鹿镇获鹿司法所、宜安镇宜安司法所、栾城县楼底镇司法所、栾城镇司法所等单位进行了调查研究;参加了由河北省司法厅组织、石家庄市 (市、区、县)司法行政系统相关同志参加的关于人民调解工作的座谈会。

一、关于人民调解工作的开展情况

石家庄市司法行政机关不断探索人民调解工作的新机制和新办法，在如下方面进行了积极的创新和尝试。

第一，丰富人民调解新模式。河北省石家庄市司法行政机关着力推进矛盾化解的社会化，引导社会资源共同参与人民调解，积极探索把行业调解和人民调解相整合，组建医疗、交通、保险、煤炭、广电、工会、物业、旅游、消费、装饰、婚庆庆典、劳动人事争议、环境保护、土地流转等14家行业性、专业性调委会，为百姓打造公正、便利的纠纷解决渠道。这些行业调解委员会依托人民调整成熟的运作机制和社会影响力，吸收专业人士加入调解委员会，采用相对独立的机构和场所，以专业的技能、中立的立场，依法确保矛盾纠纷客观、公正有效化解。

其中，医疗纠纷调解委员会在组建上，为解决医患双方专业知识不对等的问题，在人员的构成上选聘由医务工作者、法律专业毕业生、“金牌调解员”以及市司法局从事人民调解的业务精湛的老同志等共9名同志组成，发挥年龄结构合理、专业知识互补、调解能力强、政治素质高的优势。为解决医患纠纷的可信度问题，医调委采用经费独立、办公场所独立、机构独立的运作机制，避免因医疗纠纷解决机构挂靠医院而可能带来的患方对调解机构中立性的质疑，增强了调解中和患方的有效沟通，使纠纷可以更顺利解决。同时，坚持公平公正、依法依规调解。虽然调解过程中会利用情理沟通技巧，但主要还是依法依规调解，依据医学知识和法律规定，在责任认定的基础上，客观中立而又公正地解决纠纷。这种机制，相比其他地方 (如保定模式)效果要好，几乎没有反悔的。

交通事故民事损害赔偿人民调解委员会主要依托同顺法律服务所的律师资源设立，同时援入仲裁调解，并建立司法调解和人民调解的对接机制。这样的机制设立，一方面拓宽了纠纷的解决渠道，使道路交通事故纠纷，在公安交通部门行政调解和人民法院诉讼解决渠道之外，又多了一个更中立客观又简便高效的纠纷解决平台。另外，通过把交调委和仲裁委的交通事故仲裁中心相对接，使调解不成的纠纷可以简便快速转入仲裁程序，比诉讼解决更有效率，且兼具执行力强的优势。同时，通过诉前调解实现人民调解和司法调解的对接，既可以增加交调委的工作量，以参与司法调解的案件收费来弥补经费紧张的问题，还可以在短时间内有效解决纠纷，避免诉讼解决因案件中保险公司一方必然上诉导致的当事方诉讼负累。交通事故纠纷通过调解，及时化解了矛盾，降低了道路交通事故纠纷的诉讼率，方便了事故双方当事人，提升了人民调解工作的公信力。交调委的工作人员也对这一工作模式满怀信心。

广电调委会由石家庄市司法局与市广播电视局联合成立，通过开办电视类纠纷调解栏目“调和”等调解纠纷，由市“金牌调解员大赛”获胜者担任调解员。由于调解员调解技巧好，亲和力强，调解所取得的社会效果非常好。电视媒体广泛的传播力也有效扩大了人民调解的影响力和公信力，很好地宣传了人民调解这一纠纷解决形式。

第二，探索三调联动新机制。为进一步发挥人民调解化解矛盾纠纷的职能作用，积极探索与司法调解相衔接机制。一是石家庄市裕华区司法局与区法院联合建立民事案件诉前人民调解工作室，由区法院引导进行立案预登记的当事人选择诉前调解方式解决纠纷，也即在征得当事人同意前提下，将案件先交付驻法院调解室进行调解，调解成功则可以便捷化解纠纷;调解不成的，调解记录也可以为后续的诉讼程序提供有效依据，减少审判人员的重复调解。这种模式可以有效减轻当事人的诉讼成本，缓解审判压力，较受肯定。二是积极运用人民调解协议的司法确认程序，从源头上切断因随意反悔或随意毁约引发的重复上访、信访、诉讼现象的发生，有效解决矛盾纠纷，实现案结事了、息事宁人的目的，也提高了人民调解的权威性和公信力，使人民调解切实成为维护社会和谐稳定的“第一道防线”。三是探索人民调解和行政调解衔接机制，实施“民调进所”模式。比如，裕华区司法局出台实施办法，实行选派人民调解员入驻公安派出所进行联合调解的制度。要求街道镇人民调解委员会选聘2名人民调解员入驻公安派出所成立联合调解室，对群众报警派出所民警不能当场化解的民事纠纷，交由联合调解室进行调处。同时，在社区警务室成立由人民调解员、社区民警、村 (居)委会干部组成的“社区联合调解室”，对社区矛盾纠纷进行调处。“民调进所”的做法形成了人民调解和公安行政调解的合力，将矛盾纠纷隐患化解在基层，提升了服务民生的效能。

第三，探索调解队伍的工作模式和激励机制。一是创新“四纵”调解工作模式，由县 (区)、街道(镇)、村居、楼 (院)长组成“四纵”人民调解组织，既可及时解决纠纷，维护基层社会的和谐稳定，又可拓宽基层群众参与社会管理的渠道。对社区调解员给予参公身份，参照公务员标准发放工资，极大调动了他们的工作积极性。二是举办“金牌调解员选拔大赛”，通过电视媒体选出沟通能力强、亲和力强、法律素质好的“帮大哥”、“帮大姐”，既能使愿意从事调解工作的人加入调解员队伍，又扩大了人民调解事业的影响力，提升调解工作的效果。三是实行“以案定补”，激励调解员工作干劲。石家庄市于2010年开始在全市推行“以案定补”的办法，改变原来对调解员一天支付一块钱误工补贴的报酬支付办法，而是根据案件调解的数量、复杂程度以及档案完整程度等实际情况给予数额不等的补贴。现大体实行一般纠纷也即口头调解的，每案补贴5～10元;复杂纠纷每案补贴30～50元，疑难纠纷每案补贴则根据各区市经济发展情况不同，每案补贴50～200元或50～1000元不等。目前全市23个县 (市)、区全部实行了“以案定补”，年发放补贴达到100余万元。以案定补以来，人民调解员的工作积极性明显提高，档案文书制作也更加规范，并吸引更多的人加入专职调解员队伍，提高了调解员队伍的素质和职业化水平。四是采取措施增强人民调解员的荣誉感和归属感。石家庄市每年对调解能手、优秀人民调解员以及年度考试状元进行表彰鼓励。逢年过节，还由司法局领导带队，走村入户，对受到省级以上表彰的人民调解员进行看望慰问，让他们感受到身为司法行政队伍一分子的身份归属感。栾城县司法局还通过给人民调解员定杂志刊物等，增强其属于司法行政队伍一员的认同感、归属感和荣誉感。

二、关于人民调解工作中的问题与建议

调研中，河北省司法厅和基层司法局的领导和同志结合人民调解工作实际和具体的实践经验，提出了如下一些问题和建议。

第一，重视不够，应加大投入和宣传。河北省厅和基层司法局的领导多次提到，党政领导层面对调解工作重视不够，支持不够，达不到孟建柱同志提出的把调解工作作为巩固党的执政基础的必然要求的高度。人民调解员做了很多工作，但是宣传不够，重视不够。政府部门重信访多于调解。宁可派人看守信访人，花钱接访，也想不到在人民调解上多投入。其实，信访途径解决问题治不了问题的根本。而人民调解不仅能从根本上化解矛盾，而且把问题解决在矛盾初发阶段，省时省钱省力，社会效果更好。他们提出，调解工作应该被更加重视，应增加财政投入，增加人员，也应加大对人民调解的宣传。但与此同时，他们也认为，人民调解自身工作更应加强，要从自身做起，不断提高调解员业务能力和工作待遇，促进纠纷更加公平公正的解决，矛盾更加彻底有效的化解，以更好的工作效果来赢得社会和群众认可。

第二，三调联动机制理顺难度大。石家庄市裕华区司法局基层科负责人提到，构建人民调解、行政调解、司法调解社会矛盾纠纷大调解工作体系难度较大。实践中经过试行发现存在诉调对接、公调对接不协调，调解资源不能合理配置，司法调解、行政调解和人民调解未能真正形成合力等问题。比如，民调进所、民调进院的办法，试行中存在调解员与公安、法院系统工作人员待遇相差大，大量调解成功的案件又计入法院的调解数据，长此以往，调解员身份归属感、工作认同感和积极性都受到影响，造成这种三调对接尝试难以形成长效机制的问题。对此，建议一是要加强党委、政法委对调解工作的领导，协调整合一切调解力量，协同调解矛盾纠纷，形成调解合力;二是建立健全我们司法行政自己的“大调解”，使纠纷调解领域适当扩张，形成专门的调解委员会。总体上，她认为，应该在司法行政系统原有的以县 (市)区、街道 (乡镇)、村(居)、楼(院)长组成的“四纵”人民调解组织的基础上，积极推广由个人、行政、行业、专业等调解组织组成的“四横”调解组织网络，再利用调解工作自身的工作成效和有效的工作激励机制，从人民调解工作自身着手，扩大调解工作的影响力和社会贡献力。另外，河北省司法厅也在尝试建立县级综合法律服务中心，为人民提供法律需求的综合选择渠道。

第三，加强队伍建设。调研中，能普遍听到反映的问题就是，人民调解员的工作待遇偏低。一是政府个别领导同志不重视调解工作，使得财政在调解投入上也不够积极。调解员以案定补的经费一个县哪怕只有10～20万元，与解决信访问题一年要花几十万、上百万相比，也支付得不太情愿。二是在编制落实上也不够，政法专项编即便空编，也以不愿意增加财政开支或编制已满等理由而拒绝配给司法行政部门调解员。三是薪资和编制上保障不力，导致调解员工作热情不够，也难以吸收到更加优秀的专职人才加入调解员队伍。这都使调解工作的队伍建设远不如公、检、法机关，存在人员老化、法律专业干部配备少等问题。河北省司法厅对此也采取以案定补、调解员参照公务员标准发放工资、解决司法所长副科级待遇等措施，解决人民调解员的工作待遇问题;并采用绩效财政、倾斜分配的方式来激励基层司法局、司法所提高工作业绩。河北省司法厅为此也在思考利用政府购买法律服务的形式来解决人力短缺、激励不足的问题。

三、本次学习调研的启示

通过这次调研，在了解人民调解工作实际状况、吸收经验、发现问题、听取建议的同时，也有如下一些感受和启示，留待后续学习、研究和思考。

第一，直观立体了解了人民调解工作的具体开展情况，收获了宝贵的实践经验和研究素材。“纸上得来终觉浅，绝知此事要躬行”。理论研究若不接触实践，仅掌握书面材料，容易片面，失于对事实客观、真实和具体的把握，陷入由概念到概念、由逻辑到逻辑的观念游戏，这不仅有失研究的社会意义，也影响研究成果的真理性和实践价值。调查研究虽然并非完全的亲身实践，但通过接触实践，观察基层工作人员的状态和面貌，调查基层工作的具体机制和模式，了解基层工作中遇到的问题，倾听基层的呼声，学习基层的经验，还是可以对制度运行全过程有更为立体、全面而又具体的认识和了解。同时，这种调查研究的实践方式也有利于研究者以旁观者姿态介入对实践中问题的观察和思考，冷静客观理性辨析制度现实场景背后的个中原委，为进一步的制度改进和整合工作提出建设性的理论分析和对策研究。

第二，机制建设需要细微考虑人在社会生活中的乡土需求，职业成就感之外，还需要满足其一定的身份需求。司法所工作人员也普遍提到公务员身份的需求问题。石家庄市栾城县司法局用发放印有司法局宣传标识的物品，来增加基层调解员的身份认同感，增加其在群众中的威望。这让我们注意到，基层生活中人们对荣誉的看重，对身份的在意。制度转型时期，对基层工作开展必需的身份认同感，权威依附感，予以妥善的调适，还是有其必要性。至于对这种乡土需求如何有效纳入新制度理念之下，还有待我们深入研究。

第三，基层制度执行中具有的活跃创造力，非常值得我们认真虚心学习。比如，石家庄市在医疗纠纷调解独立性上的建设、交通事故损坏赔偿调解依托律师事务所并承带转接仲裁调解的机制探索、广电调委会充分利用电视媒体宣传调解并增加调解公信力的有益做法，都体现了石家庄市在人民调解事业发展模式和运转机制上的积极探索，体现了他们基于群众需求和事业发展需要而展现的活跃创造力。还有河北省司法行政机关为解决基层司法所经费、编制不足，人员短缺的问题，在政府购买法律服务方面所做的积极呼吁和探索;把基层调解委员会从县区、街道镇扩展到村居、楼 (院)长的“四纵”调解组织模式创新;以及在调解机制对接方面所做的尝试和努力，等等，都展现了基层司法行政工作蓬勃的创新意识和探索精神。这些来源于实践并在实践中不断加以检验和修正的机制创新，不仅是人民调解工作发展的宝贵经验，也是我们理论研究工作需要学习吸收的重要成果。

调研组成员:郑先红 曲广娣 杨文龙 郑丽娟 陶永新

(责任编辑 张文静)