社区矫正工作中存在的问题与对策

■杨 震 路保中 (山东省聊城市东昌府区人民检察院)

社区矫正工作中存在的问题与对策

■杨 震 路保中 (山东省聊城市东昌府区人民检察院)

《刑法修正案 (八)》明确规定对被判处管制、宣告缓刑和裁定假释的罪犯依法实行社区矫正，修改后的《刑事诉讼法》又将社区矫正纳入了法制轨道。《社区矫正实施办法》实施以后，各地公安机关和司法行政机关针对本辖区内的社区矫正人员进行了交接，针对五种不同的社区矫正对象，采取了分类管理、区别对待的矫正措施，社区矫正工作快速平稳发展。但是，我们通过办理社区矫正人员又犯罪案件及对本辖区内社区矫正工作的监督检察与调查分析，发现社区矫正工作中仍存在一些问题，严重影响了社区矫正的实施效果。

一、社区矫正工作中存在的问题

截至2013年9月，东昌府区共有监外执行罪犯359人，其中缓刑罪犯298人，假释罪犯27人，暂予监外执行罪犯11人，管制罪犯2人，剥夺政治权利罪犯21人。自2012年《社区矫正实施办法》施行以来，东昌府区人民检察院共办理各类社区矫正人员又犯罪案件46人，其中本辖区内社区矫正人员9人，外来社区矫正人员37人。通过对东昌府区社区矫正工作的检察监督及该类犯罪案件的分析，发现社区矫正工作主要存在以下问题。

(一)司法行政机关人员配备不足制约社区矫正工作的有效开展。司法行政机关是社区矫正工作指导管理和组织实施机关，司法所承担着社区矫正的具体实施工作，但由于各地司法所人员配备普遍不足，缺乏有效监控手段，制约了社区矫正工作有效开展。以东昌府区为例，社区矫正人员分别分布在16个乡镇办事处和2个工业园区，这16个乡镇办事处均设有司法所，共有专 (兼)职司法人员共44人，平均每个所拥有工作人员不足3人，最少的仅有1人。而2个工业园区没有设立司法所，其辖区内的社区矫正人员目前仍由派出所代管。人力上的缺乏，工作头绪繁多，使得司法所人员用于社区矫正的工作时间难以保证，日常监督、教育谈话等管理措施和手段难以落实到位，限制了社区矫正工作全面开展，影响工作效果。

(二)对违反监管规定的罪犯处罚不及时减弱了社区矫正的效力。《社区矫正实施办法》对社区矫正人员违反规定应受到的处罚予以了明确的规定，但在实践中发现，个别农村基层司法所工作人员由于种种原因，不能发现被矫正人员违反监督管理规定或者人民法院禁止令，或者在发现后没有及时依法对其进行警告。对于应当治安处罚的，没有提请公安机关给予处罚;违反规定应当撤销缓刑、假释的，没有及时向人民法院提出撤销缓刑、假释的建议，减弱了社区矫正的效力。

(三)判前调查不足，缺乏社区矫正条件导致社区矫正人员重新犯罪。《社区矫正实施办法》第四条规定:“人民法院、人民检察院、公安机关、监狱对拟使用社区矫正的被告人、罪犯，需要调查其对所居住社区影响的，可以委托县级司法行政机关进行调查评估。”实践中，拟适用社区矫正的被告人是否开展调查评估的主动权掌握在法院手中，是否开展、如何进行没有明确的规定，人民法院处于自身考量，有的案件并未进行判前调查便对被告人宣告缓刑，给社区矫正工作带来难度，甚至有的在社区矫正期间重新犯罪。自《社区矫正实施办法》实施以来，东昌府区人民检察院办理的46名社区矫正人员重新犯罪中，有18人因犯故意伤害、抢劫等罪行被判处缓刑，在适用社区矫正期间，短时间内又实施了故意伤害、抢劫等犯罪，严重影响了社区矫正这一非监禁刑罚执行方式的威信力。

(四)社区矫正制度规定不明确，难以保证社区矫正效果。社区矫正的对象是罪行较轻或者确有悔改表现、不再危害社会的罪犯，其根本目的是通过社区矫正组织进行的社会化的教育，使罪犯适应并顺利回归社会，预防犯罪，维护社会稳定，实现国家的长治久安。作为非监禁刑罚执行方法，社区矫正本质是一种刑事制裁措施，刑罚的制裁性决定了社区矫正作为一种刑罚执行活动，必须严格落实惩罚性措施，以实现刑罚的惩罚性目的。但是，现行社区矫正制度设计比较粗糙，仅进行了原则性的规定，难以保证社区矫正的效果。如《社区矫正实施办法》规定社区矫正人员每月参加不少于八小时的教育学习和社区服务，但是，怎样进行、由谁来组织、如何保证社区矫正人员参加教育学习和社区服务，法律没有明确规定。实践中，社区矫正人员是否进行了教育学习和社区服务很难掌握，难以保证社区矫正的效果。

(五)人户分离现象严重，司法行政机关无法对本辖区内的社区矫正人员进行有效监管。根据《社区矫正实施办法》的规定，由居住地司法行政机关社区矫正机构对社区矫正人员进行监督管理和教育帮助。实践中，人民法院往往将被告人的户籍地确定为居住地，在对被告人宣告适用社区矫正后，将相关法律文书送达被告人户籍地的县级司法行政机关，由其对被告人进行监督管理和教育帮助。但是，随着经济的发展，人口流动性大，很多社区矫正人员因无正当职业长期不在户籍地居住，而我国暂住人口管理制度不健全，很多地方对暂住人口无从掌握，无法管理，造成社区矫正人员脱管，有的社区矫正人员在脱管后重新犯罪。

二、完善社区矫正工作的几点建议

为预防社区矫正人员重新犯罪，促进社区矫正工作的依法、公正运行，促进社区矫正工作的良性发展，应做好以下几个方面的工作。

(一)加强社区矫正工作力量配备。社区矫正工作既是一项严格的执法活动，又是一项开放的社会活动。司法行政机关是社区矫正工作的管理组织实施机关，司法行政机关公职人员是开展社区矫正的主要力量，应当在数量和人员素质上予以加强，以全面开展此项工作。另外要吸收更多的社会志愿者参加到社区矫正工作中来，协助社区矫正执法人员利用空余时间兼职并义务从事对社区矫正对象的教育、监督、帮助工作。同时要借助一定专业社会工作者力量，采取招募、聘请等方式，将一些具有社会学、犯罪学、心理学和有关学科领域相关知识和丰富阅历的人员纳入到社区矫正工作队伍，对社区矫正对象提供帮助和服务，以保证社区矫正工作的效果。

(二)建立社区矫正人员分级管理制度。社区矫正理念起源于19世纪末近代学派的行刑社会化思想，同监禁刑相比，社区矫正注重于对罪犯的改造、完善而不是报复。但是，社区矫正归根结底是刑罚执行方式，其对象是在社会服刑的罪犯， “与监禁相比，缓刑固然能为政府节省大笔开支，但在评定一个刑罚的功效时不能只看能为政府节省开支，还要看它是否达到了惩戒罪犯，使他们不再犯罪的目的。①马跃著:《美国刑事司法制度》，中国政法大学出版社2004年版，第370页。”社区矫正人员本身就存在着不同程度的社会危险性，客观地存在侵害他人、危害社会的可能性，为预防社区矫正人员重新犯罪，应有针对性地对社区矫正人员实行分级管理制度，根据社区矫正人员的犯罪性质、主观恶性程度、有无固定居所、有无固定收入等等，将社区矫正人员分为一般等级、重点等级、危险等级，对重点、危险等级社区矫正人员进行重点管理，发现危险苗头及时予以处理。

(三)建立重点社区矫正人员居住式矫正设施。社区矫正人员在开放的社会中服刑，存在着多种诱发犯罪的因素，在进行教育、帮扶的同时，对社区矫正人员依法实施严格的监督管理，尤其是对危险性较大的社区矫正人员进行重点管理，既是刑罚执行的必然要求，也是维护社会安全、预防社区矫正人员重新犯罪的前提和保障。“监督机构的职责和目标是执行法院关于缓刑和社会服务的判决，通过监督、考察、服务、咨询等一系列措施，使罪犯服从法律，最大限度地减少重新犯罪和对社会公众的危害和威胁。②侯云国著:《刑罚执行问题研究》，中国人民大学出版社2005年版，第422页。”针对重新犯罪危险性较高的社区矫正人员，应适当建立居住式社区矫正设施。居住式社区矫正设施可以由住宅或小型旅馆改造而成，容纳10～20名社区矫正人员。社区矫正人员可以保持与社会的联系，白天可以外出工作或学习，晚上必须回到社区矫正设施居住。每个社区矫正设施由司法行政机关派专人负责管理，社区矫正人员的日常活动，不论是工作或学习，都必须得到监督人员的批准和监督，如果不服从社区矫正设施的管理制度，司法行政机关可以提请人民法院撤销其社区矫正的资格，将其收监执行。

(四)将社区矫正人员身份信息纳入公安机关的信息系统。社区矫正执行活动的非监禁性使社区矫正人员具有很强的流动性，这种流动性带来的突出问题就是社区矫正人员容易脱管漏管，甚至出现异地重新犯罪现象。目前，我国铁路、民航、宾馆住宿登记系统均连接了公安机关一站式服务系统平台的末端，当有人持有在押服刑人员、在逃人员的身份证登记时，相应登记系统就会显示其罪犯或在逃人员身份，相关单位可以据此向公安机关进行通报。但是，作为社区矫正人员，其罪犯身份并未录入公安机关的信息管理系统。应将社区矫正人员的罪犯身份、服刑期限录入公安机关的一站式服务系统，当社区矫正人员异地出行时相关单位可以及时发现其罪犯身份并通知公安机关。将社区矫正人员身份信息录入公安机关信息系统，可以有效防止社区矫正人员违反规定随意出行，防止社区矫正人员脱管漏管，对社区矫正人员异地重新犯罪起到较好的遏制作用。

(五)对社区矫正适用前的调查评估进行检察监督。实践证明，对拟适用社区矫正的被告人、罪犯开展调查评估，能有效提高风险预见性，严把社区矫正地“入口关”，有利于社区矫正的依法规范实施，从源头上避免社区矫正人员脱管、漏管、重新犯罪等现象的发生。“刑罚已不再是对付犯罪的唯一手段，我们必须针对不同的犯罪人施以不同的救治措施，只有对症下药，方能真正达到教育改造的效果。③张东平、邱晨帆:《刑罚个别化若干问题探析》，《广东工业法学学报》，2006年第3期。”根据《社区矫正实施办法》第二条规定，“人民检察院对社区矫正各执法环节依法实行法律监督。”因此，检察机关应依法介入社区矫正适用前的调查评估，不仅要监督人民法院对每名拟适用社区矫正的被告人、罪犯是否委托有关司法行政机关进行调查评估，也要对司法行政机关的调查评估过程进行同步检察监督，确保调查评估的效果，防止不应适用社区矫正的被告人、罪犯适用社区矫正，维护社区矫正这一非监禁刑罚执行方式的社会公信力。

(责任编辑 张文静)