论中国检察机关履行检察职能的权力基础

■陈文兴 (最高人民检察院理论研究所)

论中国检察机关履行检察职能的权力基础

■陈文兴 (最高人民检察院理论研究所)

为了加强中国司法制度的建设，理论界、司法实务界都提出了很多改革的意见、建议。其中有关中国检察机关的职能范畴以及与此关联的检察机关的权力配置等问题，更是引起了社会各界的广泛关注。深入研究检察职能的范畴以及检察权的配置等问题，对于改革、完善检察制度具有重大意义。

一、检察职能的范畴

目前，在我国检察职能的范畴问题上，法学理论界和法律实务界存在着不同认识。一部分学者包括很多检察机关的人员建议维持或扩大检察机关的职能范畴。而另一部分学者主张，我国检察权总体上浮现一种超强势化，检察机关职权复杂，“法律监督”与刑事追诉之间有着不可调和的矛盾和冲突，检察机关的法律监督职能应当逐渐淡化并在条件成熟时最终退出检察机关的职能范围①陈瑞华:《刑事诉讼的前沿问题》(第二版)，中国人民大学出版社2005年版，第528～531页。。

从世界范围看，虽然各国检察机关的职能不尽相同，但大多数国家检察机关的主要职能是公诉，同时也履行一定的侦查职能和监督职能。如美国的检察职能包括调查、起诉违反联邦法律的行为，并在联邦作为当事人的民事案件中代表联邦政府参与诉讼。英国检察机关有对重大刑事案件提起公诉、支持公诉，在涉及政府利益的重大民事案件中，代表政府参加诉讼，对慈善事业进行监督等职权②蒋德海:《法律权威与中国检察权的宪法复归》，《国家检察官学院学报》2005年第4期。。法国规定检察官处于独占公诉权的原告官的地位，享有侦查、公诉犯罪的职权，享有监督并指挥警察及预审法官的职权，享有监督裁判执行的职权。以法国为代表的大陆法系国家强调检察官代表国家保护公共利益，在赋予检察官追诉刑事犯罪职权的同时，也明确规定了检察官参与民事诉讼的职权③张培田:《检察制度本源刍探》，《检察论丛》(第二卷)，法律出版社2001年版。。德国检察机关主要行使刑事侦查起诉、法律监督、公益诉讼三大职能。德国检察机关不仅可以通过抗告、上诉、再审申请等方式对刑事审判实施监督，并对刑事判决的执行进行监督，还可以作为国家利益和社会公共利益的代表，以公益代表人的身份对涉及国家和社会公共利益的重大案件提起诉讼。俄罗斯的检察系统是集中统一、上下隶属的护法机关，拥有非常广泛的职能，负责监督全社会执法和守法情况，特别是对联邦各部和各主管部门、联邦主体的立法机关和执行机关、地方自治机关、军事管理机关、监察机关等执法情况实施监督，负责公诉和抗诉并拥有一定的侦查权，还有权就修改、补充、废止或通过法律和其他法律文件提出检察建议，履行完善法律的职能④肖金明:《论检察权能及其转型》，《法学论坛》2009年第6期。。

在确立我国检察职能的范畴时，既要借鉴国外有益的经验，又要立足于中国的国情;既要考虑中国的经济基础，又要考虑中国的政权组织形式、我国检察工作的实践以及中国的历史文化传统，从而来合理地界定检察机关的职能范畴。如果检察职能范畴过窄，如仅限于刑事法律监督，就会出现法律监督空白和真空，在中国司法腐败难以遏制的情况下，其结果是不利于维护司法公正，不利于维护国家法制的统一。反之，如果检察职能范畴过宽，不注意检察机关的特点，盲目要求扩大检察机关的职能范畴也是不合理和不可行的。综合考虑、权衡各种因素，我国检察职能应包括以下几个方面:

(一)诉讼监督职能

1、审判监督职能。审判监督是诉讼监督的重要组成部分，其内容包括:出席法庭支持公诉的检察人员对审判活动是否合法实行监督，如发现审判活动有违法情况，有权提出纠正意见;最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决和裁定，上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决和裁定，如果发现确有错误，有权按照审判监督程序向同级人民法院提出抗诉。

2、侦查监督职能。侦查监督是指检察机关依法对侦查机关的侦查活动是否合法进行的监督。侦查监督是检察机关的一项重要职能。

3、刑罚执行监督职能。刑罚执行监督是检察机关依法对刑罚执行机关执行已经发生法律效力的判决、裁定的情况，以及执行刑罚活动是否合法所进行的监督活动。刑罚执行监督是刑事诉讼监督的重要组成部分。

(二)公诉职能

公诉是检察职能中的重要内容，是检察机关完成法律监督任务的过程和途径，对保护国家利益与个人合法权益，维护国家法制统一发挥了不可替代的作用。

(三)职务犯罪侦查职能

职务犯罪侦查是职务犯罪侦查主体依照法律对可能已发生了的职务犯罪收集相关证据、查找并抓获犯罪嫌疑人所进行的各种专门调查活动以及采取的强制措施。对特殊主体资格犯罪案件的侦查是检察机关的重要职能。

二、检察机关履行检察职能的权力配置

(一)检察权配置的基础在于保障检察机关有效履行检察职能

检察职能必须以各项具体的检察权作为基础和条件，各项具体的检察权是检察职能借以体现和发挥作用的必要途径和手段。离开了具体的检察权，检察机关就会徒有虚名。只有立足于我国国情和检察职能的需要，科学合理地配置检察权，才能保障检察机关有效地履行检察职能。

(二)完善检察权的配置，保障检察职能有效履行

为了保障检察职能的有效履行，应当按照检察工作的应有要求，从立法上完善、优化检察权的配置。

1、完善检察机关的诉讼监督权:(1)刑事立案监督权的完善。其一，拓宽刑事立案监督的范围。如把不应当立案而公安机关立案侦查的问题纳入检察机关刑事立案监督的范围。其二，提供法律保障，确保监督力度。应当通过完善刑事立案监督操作程序，为刑事立案监督提供必要的法律保障手段。(2)完善批准逮捕权的建议。第一，完善逮捕后执行机关自行撤销逮捕或者变更强制措施的监督。如法律应明确规定侦查机关变更强制措施时必须征得原作出批捕决定机关的同意。第二，加强对不予批准逮捕案件的监督。(3)完善侦查活动监督权的构想。首先，侦查机关采取的所有强制性措施都应纳入检察机关的监督范围。其次，明确检察引导侦查的权力。再次，立法上应赋予检察机关《纠正违法通知书》、《检察建议》等文书的法律强制力。(4)完善刑事审判监督权。一是在立法上明确、细化刑事审判监督的范围、内容、程序，以保障检察机关审判监督权的有效行使;二是完善刑事抗诉制度。(5)民行法律监督权的完善。一是在立法上对检察机关民行抗诉权加以细化;二是增加民行法律监督的方式。法律应规定检察机关可以针对不同情形采用抗诉、检察建议、纠正违法通知书等多种监督方式向法院提出监督意见。同时，法律也应规定每一种民行监督方式的具体操作规范，否则，监督实效不大。

2、完善检察机关的公诉权:(1)完善检察机关的刑事公诉权。首先，扩大检察机关审查起诉的自由裁量权。其次，适时规定检察机关拥有辩诉交易权。再次，明确规定检察机关拥有量刑建议权。(2)完善检察机关的民事公诉权以及赋予检察机关行政公诉权。随着社会的发展，在市场经济条件下，大量涉及国家利益和社会公共利益的民事纠纷和行政争议无人起诉的问题日渐突出。为了解决诸如环境污染案件、消费者权益案件等类案件因种种原因无人提起诉讼的问题，新《民事诉讼法》第55条规定:“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”应考虑赋予检察机关提起行政诉讼的权力，以便检察机关通过提起民行诉讼来维护国家利益和社会公共利益。

3、检察机关职务犯罪侦查权的完善。一是通过修改《刑事诉讼法》，明确规定职务犯罪的初查程序，将初查制度化与法律化，增强初查的强制力和实效性。二是进一步细化技术侦查权。

三、保障检察权运行的配套制度、措施

(一)建立和完善检察一体化机制

检察一体化反映了检察权行使的一般原理，体现了检察权的性质和有效实现检察职能的需要。检察机关及其人员之所以形成统一整体，正是由于行使检察权的特殊需要。实行检察一体制有利于维护法制统一和权威，排除地方权力对检察工作的干预，克服检察地方化;有利于解决当前检察工作中的一些突出问题，克服一些机制性障碍;有利于强化上级检察院对下级检察院的领导，有效配置资源，加强工作协作，提高检察效率，防止下级检察官滥权，促进社会公平正义，等等⑤孙谦:《中国的检察改革》，《法学研究》2003年第6期。。

(二)构建独立的检察机关人财物保障机制

现行体制下，检察机关的人财物等方面受制于地方，如人事问题由同级地方管理，行政及办案经费由同级政府预算和划拨，这直接导致了地方各级检察机关听命于地方领导的不正常现象，给检察地方保护主义打开了盛行之门。检察权的地方化使检察权的行使受到严重干扰。因此，应改变检察机关人财物受制于地方的现状，确保检察机关的独立性。

(三)加强检察官队伍建设

1、提高检察官任职资格。由于检察官责任重大，因此，各国法律大都规定了较为严格的任职条件，以保证检察官能够胜任检察工作。检察官应具备的任职条件:第一，具有较高的道德水准;第二，具有较高的法律专业知识水平，通过国家司法考试;第三，具有一定的司法实践经验和实践能力。

2、完善检察官任职保障制度。在检察官的职位保障方面，世界各国普遍采用较为严格的免职条件和程序，非有特定情形和依法定程序，不得免除检察官的职务。检察官任职保障制度对于保障检察官独立而又正确地行使职权、排除不正当因素的干扰具有重要意义。

3、严惩徇私枉法的检察官。违法违纪的检察官不能得到相应的惩戒时，不仅会给其他检察官的职业信念带来负面影响，也会使检察官的社会公信力下降。严惩徇私枉法的检察官对于保证检察官队伍的廉洁公正，推动检察官职业意识的养成，促进司法公正起着重要作用，应予以高度重视。

四、结语

就权力的配置而言，从来就没有一种固定的模式。作为一种国家权力，检察权的配置主要取决于检察职能的合理定位与安排。从我国检察权的配置现状来看，总体是合理和科学的，检察权的运行也是有效的，但也有不足之处，需要从立法上进一步完善优化。现在有一些论者习惯性地用西方的模式来评判我国的检察职能的范畴和检察权的配置，但不顾中国的具体国情，完全照搬西方国家的东西，绝不是科学的态度。我们不能否认，不管法律制度移植于哪里，都必须与本土结合才能适合于本土，我国的检察制度也不例外。我们应该尽可能透彻地研究西方，从西方的发展中寻找可供我们借鉴的文明成果，但我们却不必言必称西方如何如何，中国有中国的传统和特点，建立符合中国传统和特点的制度、机制能更有利于中国社会的变迁、发展和进步。

(责任编辑 赵海鸥)