深入推进公共法律服务体系构建

■ 许同禄(江苏省司法厅副厅长)

2011年11月，江苏省第十二次党代会提出“加快构建覆盖城乡的公共法律服务体系”的战略部署。作为全省法律服务工作的主管部门，全省司法行政机关主动顺应潮流，积极应对挑战，以理论创新和实践创新推进全省公共法律服务体系建设，努力在开启率先基本实现现代化新征程中谋求更大作为。

一、着力把握构建公共法律服务体系的基本思路和总体要求

加快构建覆盖城乡的公共法律服务体系，是我省率先提出的一项创新部署，体现了深化法治江苏建设和在改善民生以及创新管理中加强社会建设的时代要求。关于公共法律服务的概念内涵，目前还没有一个明确的表述。参照公共服务的概念内涵，结合实践探索，公共法律服务可以理解为在政府主导下，以社会主义法治理念为导向，以实现公民的基本法律服务权益为出发点和落脚点，为满足社会的公共法律服务需求而构建的一种公共服务体系，属于公共服务的重要组成部分。公共法律服务体系则是指以各级政府为主体建立的，以保护公共利益为目的、以提供纠纷调解、法律援助、法律咨询、法律帮助、法律保护、法律宣传等非营利性法律服务而建立的组织和制度体系。这一体系包括由谁来提供公共法律服务、提供什么样的公共法律服务、怎样提供公共法律服务、如何对服务过程实施保障和监管等基本内容。

公共法律服务的主体应是政府部门、社会团体、民间公益法律服务组织等组织机构及其从事法律服务的人员。服务范围应覆盖城乡、惠及全民，这也应包括中小型企业、非营利性福利企业、公益性社会组织等。构建覆盖城乡的公共法律服务体系的基本要求是全覆盖、公益性、普惠性、便利性以及可持续性等。在全面建成更高水平小康社会和基本实现现代化的进程中，司法行政机关要努力做构建公共法律服务体系的重要参与者、组织者和推动者，做公共法律服务产品的主要提供者，着力解决人民群众日益增长的法律服务需求与公共法律服务供给相对不足之间的矛盾，从而实现公共法律服务均等化目标。

二、加快构建覆盖城乡的公共法律服务体系的实践探索

去年以来，按照省第十二次党代会的要求，全省司法行政机关持续、渐进、有序地推进公共法律服务体系构建工作，努力在建构服务网络、强化服务力量、打造服务品牌、增强服务效能等四个方面求突破，逐步探索出一条具有江苏特色的公共法律服务体系建设之路。

(一)在紧扣发展需求中构建服务网络，夯实公共法律服务体系的基础。紧扣平安江苏、法治江苏建设需求，积极融入省委、省政府工作大局，在服务全省经济社会发展中着力构建“点、线、面”相结合的法律服务网络，奠定了构建公共法律服务体系的必要基础。一是在“点”上，整合资源打造服务中心。在县级社会矛盾纠纷调处服务中心、法律援助中心建成率100%的基础上，积极整合律师、公证、基层法律服务、司法鉴定等法律服务资源，进一步探索建立县(市、区)法律服务中心，为群众提供“一站式、窗口化、综合性”的公共法律服务，有效满足了广大人民群众日益多样化的法律服务需求。截至目前，全省县级法律服务中心已建成20余家。充分发挥法律服务中心的集约效应，进一步把法律服务资源向就业、医疗、住房等民生领域倾斜，切实办好涉及群众切身利益的法律事务。二是在“线”上，集中力量组建法律服务顾问团。组建政府法律顾问团，积极参与政府重大决策的法律论证，为各级政府出台宏观调控措施提供法律意见和建议。目前，全省市、县两级政府法律顾问团配备率均为100%，为各级政府提供法律意见和建议近万条，有效发挥了法律服务在政府依法决策、依法行政、公共事务管理等方面的作用。三是在“面”上，着力扩大法律服务在基层的覆盖率。切实把法律服务纳入村(社区)共建共享机制，加快推进法律服务进村镇、进社区进程，完善“一村一顾问”工作机制，稳步推进城市社区“律师工作站”建设，在条件具备的街道社区试点建立“法律服务超市”等，形成了由城市到乡镇再到村居的法律服务站点辐射网络。截至目前，全省92.1%的农村和城市社区配备了法律顾问，建成村(社区)法律服务工作站(室)10255个，依托乡镇司法所和工、青、妇等社会组织设立法律援助工作站2382个，初步实现了法律服务“全覆盖”。

(二)在强化机制创新中激发工作活力，增强公共法律服务的专业力量。一是完善协作联动机制，推动优质资源“下沉”。创造性地建立了“律师事务所与基层法律服务所、司法所结对共建”、“法律服务人员与村官结对帮扶”、“律师与调解中心对接帮扶”等工作机制，有效促进了优质法律服务资源向基层延伸，把便民、利民、助民、安民的法律服务落到实处。进一步完善法企对接机制，积极开展“法企联姻”等活动，加强律师事务所党组织与企业党组织结对共建，建立服务企业网络热线，在重点企业建立法律服务工作站，提高服务企业的效能。通过以上一系列行之有效的工作机制，有效激发了广大法律服务工作者勇担社会责任的积极性和主动性。二是完善行业管理机制，提升行业整体服务水平。坚持完善司法行政机关和行业协会“两结合”的管理体制，提请省委办公厅、省政府办公厅出台了进一步加强和改进律师工作的意见，《江苏省公证条例》经省人大常委会审议通过，行业管理和发展的政策措施进一步健全。《社区矫正工作条例》已经省人大立项，有望于下半年通过。深入开展规范化建设，加快建立行业诚信体系，严格规范执业行为，在全国率先建立法律援助群众满意度评价机制，提高了行业依法、规范执业水平。三是构建经费保障机制，提供有效的财力支持。目前，全省通过争取支持、考核奖励、以奖代补等多种形式，鼓励社会组织、法律服务机构、法律志愿者从事公益法律服务活动。推动建立了法律援助经费最低保障标准，去年新增省级专项资金500万元，总额达1500万元。镇江、太仓通过积极沟通协调，已将公共法律服务所需经费纳入政府财政支出，昆山、张家港、泰兴等地普遍采取了“政府购买调解服务”等方式，全省动态化增长的公共法律服务经费保障机制初步形成，为进一步增强公共法律服务力量提供了保障。

(三)在专项活动中打造工作亮点，形成构建公共法律服务的品牌优势。积极开展专项活动，是我省司法行政工作围绕中心、服务大局、主动作为的创新举措。通过专项活动的开展，打造了一系列服务品牌，得到了社会各界的肯定，为公共法律服务体系的构建创造了有利条件。一是打造法律服务品牌。围绕服务经济转型升级，连续开展“双千百日”(1000名律师、1000名司法所长和调处中心主任，集中100天时间为企业抗击金融危机提供服务)、“双促双助”(促转型、促升级，助稳定、助发展)法律服务专项活动，在此基础上，去年以来又进一步开展了 “万名法律服务人员、万名调解员助万企升级、促万村和谐”的 “四万”工程法律服务专项活动。活动中，广大法律服务工作者深入村(居)大力宣传与群众生产生活和基层民主自治密切相关的法律法规，引导群众依法参与公共事务和集体资产管理；深入企业开展服务，通过排查风险、出具法律建议等多种形式帮助企业规避经营风险，为企业转型升级、重大项目建设等及时提供优质高效的法律服务，避免和挽回经济损失304亿元，这项工作得到各级党委政府的普遍赞同，也为推进公共法律服务向基层延伸积累了宝贵经验。二是打造调解工作品牌。充分发挥人民调解在“大调解”机制中的基础作用，进一步加大了人民调解、行政调解和司法调解的相互衔接。加快专业性、行业性调解组织建设，针对交通事故、医患纠纷、劳动争议等矛盾多发领域，建立调委会或工作室800余个，医患纠纷、交通事故纠纷、劳资纠纷专业调解在全国形成了品牌，得到了党委政府和广大群众的广泛认可，为推进公共法律服务建设创造了有利条件。三是打造法制宣传品牌。不断深化重点对象学法用法工作，积极组织开展“农民工学法活动周”、青少年“读法律书、做法律人”等专题活动，率先出台进一步加强法治文化建设意见，协调出台领导干部、公务员、农民工、青少年、企业经营人员等各类重点对象学法用法工作指导意见，形成了农民工普法等重点对象普法工作品牌，切实增强了法治宣传教育的影响力和渗透力，为推进公共法律服务体系建设奠定了良好基础。

(四)在丰富服务手段中提升工作水平，增强公共法律服务供给的效能。与时俱进地创新法律服务手段，是增强公共法律服务效能的重要路径。为此，全系统一手抓服务的便捷化，一手抓服务的公益性，不断提高全省法律服务工作水平。一方面，强化便捷化服务方式。为切实维护困难群众合法权益，提出了建立“半小时法律援助服务圈”的目标，覆盖全省的“12348”法律援助电话服务系统已建成并投入使用，年接通量13万余次，法律援助机构临街设立的占98%，建立起与群众零距离、面对面、心贴心的法律援助平台。积极开发网络、手机、微博等新型服务平台，去年法律服务网上咨询、法律帮助网上申请量同比分别增长了167%和119%。另一方面，强化公益性服务供给。大力推进“法治为民办实事”工程，着力扩大法律援助范围，将征地拆迁、环境污染等与民生关系密切的六类事项列入法律援助的范围，让更多的困难群众切实感受到社会的公平正义。深入开展法律咨询活动，在老弱病残困等弱势群体中发放“法律服务一卡通”，对经济薄弱的村(居)实行法律顾问费缓缴、免缴政策，依法对困难群众实行公证减免费服务等。2012年全省开展法律咨询16万次，涉及近20万人次，办理法律援助案件8.5万件，同比增长13.3%，公证机构减免公证收费600余万元，同比增长近20%，切实维护了基层群众的合法权益。

三、进一步完善公共法律服务体系的思考

近年来的实践证明，公共法律服务体系是一个围绕静态的法律制度发生作用的动态系统，能够为法制的进步与完善、为法律保障体系的健全提供强大的动力和支持，是推进城乡统筹发展、维护社会稳定、提高社会法治化水平的关键之举。通过不懈努力，我省在构建公共法律服务体系上取得了初步成效，同时也存在一些问题和困难：一是公共法律服务体系的内涵还未得到确定，一定程度上影响了该项工作的开展，就省级层面看，除司法行政机关积极探索外，其他相关部门还未作出相应政策安排；二是全省法律服务资源分布不均衡，农村法律服务资源相对缺乏，如何统筹使用好各种法律服务资源是亟待解决的重点问题；三是全省部分地区还未将公共法律服务经费列入政府财政支出，经费保障不足影响了公共法律服务的覆盖面的扩展和服务质量的提升等等。为此，要将“加快构建覆盖城乡的公共法律服务体系”作为法律服务业发展的追求目标，强化“政府主导、规划先行、建管并举、强化保障”的创建思路，重点突出可持续的发展要求，着力保障群众基本法律需求，着力提高法律服务供给能力，着力创新体制机制，全力推进该项工作。

一是科学制定规划，推动公共法律服务规模化、体系化、城乡一体化发展。在全面评估全省法律服务资源状况和工作状况，分析研究不同群体、不同领域、不同地区的法律服务需求差异基础上，按照“规模化、体系化、城乡一体化”的总体标准，按照“统筹安排、因地制宜、合理布局”的原则，制定我省公共法律服务体系建设规划，科学合理地确定公共法律服务的范围和标准，做到公共法律服务体系建设水平与全省经济社会发展水平相适应，既能满足群众需求，又不过度超前。加大沟通协调力度，积极将公共法律服务体系建设规划纳入经济社会发展总体规划中，从而推动我省公共法律服务体系的持续构建与不断完善。

二是积极争取支持，建立党委政府层面的领导、协调机制和多方参与的工作机制。主动汇报，多方协调，争取尽快建立党委政府领导，财政、编制、税收、政法等部门参与、司法行政机关具体落实的领导协调机制。同时，主动顺应社会管理主体多元化的发展趋势，积极倡导构建市场组织、社会组织、社会志愿者等多方参与的多元化服务主体，充分调动社会各界的力量，切实形成加快构建公共法律服务体系的整体合力。

三是加快推进力度，不断健全完善全覆盖的网络体系建设。进一步强化县级法律服务中心建设，健全乡、镇(街道)法律服务的机构，推进村、社区法律服务机构实体化运作。充分利用互联网覆盖广泛的特点，加强法律服务信息化建设，推进法律服务在线咨询、网上化解矛盾纠纷等信息平台建设, 拓展完善法律服务网络体系建设的新渠道。同时，逐步从以“建”为重点向“建、管、用”并重转变，建立服务流程管理机制，包括建立日常服务登记制度、工作量化制度、质量管控、信息反馈与考核制度在内的服务流程管理体系和相关激励机制，从而切实形成纵向到底、横向到边、点线面结合、惠及全民、好管好用的网络体系。

四是实行多措并举，加大公共法律服务的财政保障力度。大力推广我省镇江、太仓的经验，推动公共法律服务经费纳入政府财政预算。加大以法制宣传、法律咨询、法律援助、矛盾调处等为主的政府公共法律服务供给，逐步建立法律服务人员担任法律顾问经费保障制度，积极设立法律服务专项资金，确保各级财政对公共法律服务体系建设的投入增幅不低于同期财政经常性收入的增幅，同时，鼓励企业和个人捐赠，形成以政府投入为主的多渠道经费保障机制。在投入的方向上，加大对农村基层的倾斜支持，保证人民群众共享法治建设成果。

五是加强宣传引导，发挥典型的示范带动作用。充分尊重基层的首创精神，加强各地间的沟通交流，共同研究解决公共法律服务体系建设中的共性问题，积极挖掘、及时总结各地公共法律服务体系建设的好经验，促进各地形成具有地域特点、符合地方实际的公共法律服务体系建设模式。通过网络、电视、报纸等媒体加大宣传推广力度，让更多的社会弱势群体了解其公益性质、申请程序，从而更有效地保护困难群众的合法权益。着力加强公共法律服务中涌现出的优秀从业人员、典型案例的宣传，在树立法律服务工作者良好形象的同时，扩大公共法律服务的社会影响力，营造有利于公共法律服务体系构建的良好氛围。