横琴新区改革新意及对群岛新区启示

文/秦诗立

横琴新区改革新意及对群岛新区启示

文/秦诗立

横琴新区锐意改革、创新发展的要义在于通过探索提升经济自由度来营造国际化营商环境。舟山群岛新区有战略区位、深水良港等潜在优势，要把其转化为现实优势，还需借鉴横琴新区改革创新的基本理念和经验，增强支撑和动力

横琴新区和舟山群岛新区均为国家级新区。横琴新区通过锐意改革，在创新发展上已趟出一条新路，其理念、思路、举措可予舟山群岛新区及其自由贸易园区争创诸多启示、借鉴。

横琴新区改革新意纷呈

横琴新区毗邻澳门特区，陆域面积86平方公里。2009年8月，国务院批复《横琴总体发展规划》，新区开发上升为国家战略；2009年12月，新区挂牌成立；2011年11月，珠海市人大出台《横琴新区条例》；2012年3月，广东省政府出台《关于加快横琴开发建设的若干意见》；2012年6月，海关总署出台《关于支持横琴新区开放开发的意见》。至此，横琴新区开发建设的规划、政策、法规框架基本形成，为改革创新发展奠定了良好基础。

（一）改革目标明确：构筑以港澳为榜样的国际化营商环境

《横琴总体发展规划》将横琴岛纳入珠海经济特区范围，明确横琴新区定位为“一国两制”下探索粤港澳紧密合作新模式的示范区，探索与港澳对接机制体制，构筑国际化营商环境的重任。新区创新均围绕于此，清楚、明晰。

力推简政放权。一方面，新区根据《广东省第一批调整由横琴新区管理委员会实施的省级管理权限事项目录》，从 2012年11月获得下放的16项省级管理事项，5项委托实施事项；另一方面，借鉴港澳机构名称和职能整合经验，实行大部门制，管委会仅设统筹发展委员会、公共建设局、产业发展局、财金事务局、行政服务促进局、警务和综合管理局、规划国土局、社会事业局、党群工作部、办公室、交流合作局等11个部门，在编人员总数不足百人。

深化区域合作。新区明确以交通基础设施为重点，加强与港澳间的对接；发挥珠港澳三地在人才、技术、市场和管理体制方面优势，促进区域间人员、物资、资金和信息的高效集聚和合理流动，吸引和支持港澳产业、资金和人才参与横琴开发；在横琴与澳门之间口岸实行“一线”放宽的便利化通关模式，保障了新区与港澳间畅通的人员、货物往来。具体合作项目上，新区管委会可与澳门特区政府有关部门直接沟通。

强化法律对接。新区廉政办可聘任港澳籍人员担任监督员，对职务犯罪案件查办实施监督；新区公安部门可在粤澳警务交流合作机制框架下共同打击新区内的跨境犯罪行为。新区民商事审判机构可依法任命港澳永久性成年居民作为陪审员，参与涉港澳民商事案件审理；涉港澳合同当事人可明示选择港澳法律处理合同争议；涉港澳合同或财产权益纠纷的当事人，可用书面协议选择香澳仲裁机构，以及适用港澳的实体法律进行仲裁。港澳仲裁机构可在新区设立联络点，为当事人提供民商事仲裁咨询服务。

（二）改革框架清晰：以横琴新区条例为基本依据

改革需依法进行，才能有序、可持续开展。2012年元旦实施的《珠海经济特区横琴新区条例》就是新区的“基本法”，相关改革创新、建设发展均围绕该法规展开，实现了有法可依。

明确新区总体框架。《条例》明确了横琴新区建设的主体、模式、目标等总体框架。珠海市是横琴新区开发主体。横琴新区开发模式为坚持面向世界、优先港澳，支持澳门全面参与横琴新区开发，加强与香港交流合作。建设路径和目标为借鉴港澳地区先进的治理经验，以及在市场运行规则方面的国际通行规则和国际惯例，将新区建成公平正义、诚实信用、廉洁高效的法治之区。《条例》明确新区进行的行政、经济、城市和社会等领域的管理体制创新活动，将受鼓励、支持和保护。

确立新型管理架构。《条例》确立了新区的决策、行政、咨询“三架马车”管理架构。其中，新区发展决策委员会（决委会）由珠海市、新区和市政府相关部门负责人组成，决定新区发展中重大事项。新区管理委员会（管委会）是新区行政管理机关，依法管理新区经济社会事务，依法行使部分市一级行政管理权，每年向决委会报告工作。新区发展咨询委员会（咨委会）由决委会设立，成员由决委会聘请，可听取管委会通报新区开发建设情况，对决策事项执行情况进行监督，并向决委会报告。同时，《条例》明确新区享受市一级财政管理和土地管理权限。

明晰区域合作和产业促进重点。《条例》明晰了新区与港澳区域合作的重点领域，以及所需推进的新型海关监管模式和商事登记制度改革。新区重点发展商务服务、金融服务、休闲旅游、文化创意、科教研发、高新技术和中医药等现代服务业；鼓励境内外从事金融、保险、律师、会计、信息咨询、风险投资、研究开发的组织和个人在新区设立机构，依法开展业务活动；支持通过购买服务等方式，鼓励和吸引民间资本、社会力量提供公共服务。

健全法治环境保护创新。《条例》明确，珠海借鉴港澳法律中有关经济贸易、劳动就业、食品安全和产品质量等方面的法律制度，依法制定的相关经济特区法规适用于横琴新区；珠海制定的地方法规不适应新区实际情况的，市政府可提请市人代会就其在新区的适用作出相应规定；市制定的规章不适应新区实际情况的，管委会可建议市政府就适用问题作出决定。在新区所进行的创新活动，创新方案的制定和实施程序未违反法律规定，个人和所在单位没有牟取私利、未损害公共利益的，可免于追究相关人员责任。

（三）改革亮点突出：试点新型通关模式与商事登记制度

提高经济自由度是国内探索建立各类海关特别监管区、新区，以及争创自贸园区的根本诉求。目前，影响经济自由度的因素较多，人员货物出入境受严格限制、企业成立运营受严格管理是其中两大。横琴新区率先对此改革，也为自贸园区争创奠定了较好基础。

“一线放宽二线管住”提高通关自由度。2012年6月，海关总署出台《关于支持横琴新区开放开发的意见》。最大亮点在于海关部门将在横琴口岸探索实施“一线放宽，二线管住、人货分离、分类管理”的新型海关监管模式试点，这有利于粤港澳间人、车、货的便捷通关。目前，横琴新区电子围网和电子联网正在建设，来往新区的人流将通过办理包含海关监管数据的电子卡，企业及其车辆将通过与海关联网，实现自由畅通。同时，《意见》明确在横琴加工的产品内销时，可选择按进横琴时的原材料征税或出横琴时的成品征税，将有利于新区产品内销。

商事登记制度改革提高企业自由度。2012年5月，珠海市政府出台《珠海经济特区横琴新区商事登记管理办法》，实行“宽入”和“严管”的商事登记和监管制度。主要创新点包括：注册地与经营地分离，商事主体的经营场所可与住所不一致；一址多照，在新区的办公区域内，经新区管委会相关部门出具住所使用证明的，同一地址可作为多家商事主体的住所；无须验资即可领取营业执照，商事登记不登记企业的实收资本，不收取验资证明文件；企业主体资格登记与经营项目许可相分离，可自主选择经营项目，属于一般经营项目的由工商部门直接登记，属于许可经营项目的凭审批许可部门审批文件或许可证件经营；实行年度报告制度，不实行年检验照制度。

（四）改革关键要素：强化金融服务创新与人才特区建设

金融服务创新、高端人才汇集及其形成的功能优势，正取代传统的税费优惠、工资较低、水地电价格低廉等成本优势，成为区域特别是国家级新区加快、升级发展的重要基础和要素保障。

强化金融服务创新。2012年7月，国务院批复珠三角金融改革创新综合试验区总体方案，提出在横琴新区开展探索资本项目可兑换的先行试验。2013年4月，广东明确粤港将共同支持南沙、前海、横琴创新跨境人民币业务，鼓励粤港金融机构以人民币银团贷款方式向上述区域产业和基础设施项目发放贷款，并研究支持发放境外项目人民币贷款。目前，新区入驻金融机构已从仅1家农信社发展为拥有银行、证券、保险、融资租赁、专业货币兑换、股权投资等各类金融机构和准金融机构100余家，易方达基金、广发基金总部已搬迁至横琴；香港工银国际在新区成立多个股权投资合伙企业。由20栋国际标准建筑组成的横琴金融产业服务基地基本建成。

探索建设人才特区。2012年5月，南沙新区、前海合作区、横琴新区签署三地友好合作协议，明确把人才建设作为战略任务，三地将共同研究制定吸引服务业各类高层次人才的配套措施，探索粤港澳从业人员的资格互认等人才政策新突破，推进粤港澳人才自由流动。同年12月，中央人才工作协调小组批复南沙新区、前海合作区、横琴新区为“粤港澳人才合作示范区”，并作为全国人才改革工作试点基地。为吸引优秀人才，新区明确在横琴工作的港澳居民涉及的个税问题，暂由省政府按内地与港澳个税差额对港澳居民给予补贴。

对舟山群岛新区创新建设的启示

横琴新区锐意改革、创新发展的要义在于通过探索提升经济自由度来营造国际化营商环境。舟山群岛新区有战略区位、深水良港等潜在优势，要把其转化为现实优势，还需借鉴横琴新区改革创新的基本理念和经验，增强支撑和动力。

（一）聚焦群岛新区建设目标和路径

横琴新区建设目标很清晰，即吸引港澳商务服务、金融服务、休闲旅游等服务业及其所需高端人才、科技；建设路径很清晰，即营造与港澳等境外有机对接的国际化营商环境。群岛新区展规划确立了舟山“三大战略定位、五大发展目标”，定位和目标很多。应进一步清楚群岛新区核心优势在于可建深水良港，国家对群岛新区建设的战略诉求也在于依托其战略区位和深水良港，来保障国家战略物资的中转、储运、贸易安全。对应，群岛新区建设核心需聚焦为：高水平建设和运营国际物流枢纽岛；建设路径需明晰为积极营造有助于大宗商品储运贸易的国际化营商环境。

（二）聚力构筑大宗商品国际化营商环境

大宗商品国际话语权的缺失或不足，已使我国在铁矿石、石油、粮食、煤炭等大宗商品的供给安全和价格博弈上处于不利地位。国家正通过健全期货市场、大宗商品交易所，创新交易模式、结算方式等来增强话语权；正健全大宗商品储备、中转、分销、配送中心，来增强大宗商品交易的主导性、安全性。为此，群岛新区要从国家战略高度加快舟山港综合保税区衢山分区建设，加快南北两侧围垦工程及其综合规划，力争把其建设为我国主要的大宗商品保税储备、采购、分拨、配送中心，增强在亚太地区的竞争力和影响力。近期重点是积极向国家相关部委、协会沟通，力争淡水河谷亚太分销中心落户。

对应，群岛新区要积极借鉴和争取横琴新区的系列创新试点。如争取面向国际主要大宗商品国家的“一线放宽、二线管住”政策，允许大宗商品国际船舶可在鼠浪湖作业区“自由通关”；争取跨境人民币业务创新试点，大宗商品贸易可用人民币跨境贷款、国际结算；争取成为“人才特区”，实行国际化人才资格互认、个税优惠等政策，吸引大宗商品贸易国际化人才落户。大宗商品交易及其上述试点创新争取，也应是舟山申报自由贸易园区的主要诉求。

（三）加快调研制定浙江舟山群岛新区条例

环境营造需政府、社会、企业、个人多方合力。群岛新区建设不仅需举全省之力，还需面对世界，集国际之力。特别是大宗商品贸易国际化营商环境营造，亟需有与国际接轨的总体性制度架构、系列体制机制建设及其所需法律法规保障。横琴新区经验值得借鉴。其条例虽由市人大审议通过，但制定过程不仅获得省政府大力支持，还结合建设中面临的困难、问题，积极与国家相关部委沟通协调，而为系列创新试点争取赢得了机会、预留了空间。同时，《条例》的制定与出台，获得了港澳和国外政府、企业等的高度认可，认为其投资、发展将有法可依，不会随政府领导、关注热点更迭而改变。

为此，群岛新区也需在积极探索建设中，结合问题导向、功能导向，加快、科学推进新区条例的调研与制定，作为新区建设的“基本法”。新区条例制定既将为舟山进行的行政管理体制、综合执法体制等改革提供法理基础，也将为大宗商品贸易国际化营商环境营造，乃至自由贸易园区争创，提供诉求依据。

浙江省发展规划研究院）