泛太平洋战略性经济合作协定（TPP）与中国的选择

庞德良，吕 铀

一、引 言

在2011年夏威夷APEC 峰会上，美国总统奥巴马力推“泛太平洋战略性经济合作协定（TPP）”，虽然这个组织在2006年已经正式成立，并且相关国家也进行了一段时间的谈判，但并没有引起中国学者的特别关注，但这次却反响强烈［1］，究其原因有二：一是美国总统和国务卿希拉里在APEC峰会期间着重强调了美国正在主导的TPP，并且谈到美国未来的经济外交中心是在亚太地区，尤其是利用经贸关系加强与各国的接触；二是中国一直希望能够将建立中日韩自由贸易区的构想成为现实，但进展缓慢，而最近日本和韩国均决定进行TPP协定的谈判，而该协定的标准之高已经超过现存任何一个经济组织（如WTO 和FTA），这很难不让人从政治和经济角度去联想和思考。

目前，国内学者对TPP的研究多是出于政治角度去探究其利弊，更多的是一种不确定的理性判断，特别是把TPP当作美国重返亚太、围堵中国和遏制中国发展的一个工具。事实上TPP在成立之初就定性为一个开放性的组织，希望能够将更多国家纳入到该体系，不仅包括发达国家，还包括发展中国家。虽然中国尚未进行TPP 加入谈判，并不代表未来不进行TPP加入谈判。在全球经济一体化大趋势的背景下，中国作为最大的发展中国家，很难置身于TPP之外，既然如此，积极主动地去认识、分析并接触TPP是非常必要的。本文试图站在一个“中立”的角度去分析和研究TPP 协定，在把握TPP 特点、协定框架以及与其他贸易协定的区别与联系的基础上，选取一些与中国联系较为紧密的谈判条款具体分析，并试图就一些条款提出问题；一些问题基于历史经验能够提出解决方案，但我们面临的更多是新议题，还需要更多的学者参与研究并在未来给出一个合理的谈判建议；三是站在中国政府和中国经济发展现实的角度，中国应该如何应对TPP所带来的挑战和机遇。

二、TPP主要内容与特点

（一）TPP协议主要内容

TPP初始的雏形是2001年生效的“新西兰和新加坡自由贸易协定（ANZSCEP）”，而ANZSCEP 本身就是一个涉及面非常广泛的自由贸易协定，且由于该协定的第四个条款规定所有产品的关税最终都将免除，从2006年新西兰、新加坡、智利和文莱等四国正式签订TPP 协定，直到美国2008年开始主导TPP进程，这一条款始终被坚持［2］。除此之外，美国又增加了一些过去贸易协定未涉及领域的内容，如增强TPP国家市场调节系统、对国有企业的限制、提升环境监管标准等多个方面。具体而言，TPP协议框架共包括20个组成部分［3］，除此之外还包括《环境合作协定》以及《劳工领域合作备忘录》。其核心和具有较大争议的内容包括：

第一，商品贸易的完全自由化。

任何自由贸易协定的核心内容之一是承诺将伙伴国商品的关税降低，TPP则要求降至为零，这些承诺通常都是以互惠的形式出现。然而不管是发展中国家还是发达国家，都存在敏感弱势的产业，如何保护国内弱势产业部门，争取最佳的谈判方案是每一个参加TPP谈判国家的首要议题，在2011年10月份的谈判中，TPP就是否允许例外产业存在关税仍旧没有达成一致，关税的完全废除也是TPP的一个最大的特点，自野田佳彦宣称日本加入TPP谈判开始，日美已经开始进行谈判，而谈判中美国仍旧坚持日本的农业应该完全放开，不能存在例外，虽然谈判还没有结果，但如果作为谈判主导方的美国坚持最终零关税的做法，不但是日本，包括其他发展中国家也将面临巨大的挑战。

第二，严格的环境和劳工标准。

当前多边或双边的贸易协定针对监管标准的要求和内容已经超过了WTO 的规定，而根据现有已经披露的信息，TPP协定监管和标准较既有的所有贸易协定都更为严格，其内容涉及产品标准、环境保护、劳工权利以及竞争等众多领域［4］，而其中引起关注的是TPP中新增加的两个补充协定，涉及环境和劳工问题。事实上，TPP成立之初已经制定了关于劳工和环境的标准，但过于宽泛且执行力不强。而现存的诸多双边自贸区谈判亦不涉及劳工和环境问题，而今这两个标准被美国重新提议并纳入到TPP谈判进程当中，美国已经在谈判前明确提出，不能实施严格环境和劳工标准的国家将不被考虑纳入到TPP框架下，这也是越南现在正以观察员身份进行谈判的原因。

第三，高于WTO 框架下“与贸易有关的知识产权（TRIPS）”的规制。

TPP架构下的知识产权保护，其前提是首先承认TRIPS和各成员国之间签订双边和多边协议，并且其标准显然要高于WTO 下的TRIPS和美国与其他国家签订的FTA 中的TRIPS plus，因此在这一问题上可以预期发展中国家和发达国家之间将有极大不可调和性。首先，以往的经验显示，被美国授予普惠国的国家多数都有附加条件，如TRIPS plus，因此TPP框架下，知识产权条款也将成为美国在其他领域妥协的一个重要筹码；其次，对于要加入TPP框架下的发展中国家而言，必须要权衡加入TPP协定所带来的收益与接受这一条款所带来的损失，反过来，发展中国家是否可以将接受该条款作为与美国讨价还价的一个筹码，是一个值得思考的事情。

第四，与WTO 相比TPP 服务贸易自由化约束采取否定名单方式。

服务贸易目前已经成长为国际贸易的一个重要组成部分，当前的众多PTA 几乎都涉及服务贸易条款。TPP协定中服务贸易部分，要求成员国对以下4 方面禁止设限：服务提供者数量、服务贸易总额、服务总产出以及提供服务组织形式。相比较服务贸易总协定（GATS）所采取的正向清单，TPP 服务贸易市场准入采取否定清单方式，这意味着更多的服务领域将被涵盖。

第五，强化对国有企业的规制。

美国政府认为现有国际经济规则无法保证私营企业和国有企业公平竞争，在此基础上，美国政府提出并正在起草“竞争中立框架”，这一框架涉及税收、债务、规则等多方面问题，试图通过该框架的建立确保国有企业的价格、成本和利润与私营企业具有一定的可比性，避免国家通过各种激励手段强化国有企业的竞争力。该法案的提出和编订工作目前已经基本完成，只是还没有确定哪一个最佳谈判提案可以包含此项条款，而这项提案的对象虽不能说是针对中国的国有企业，但是环顾亚太地区的发展中国家和发达国家，没有一个国家的国有企业可以和中国相比，美国政府认为所谓的“中国模式”已经对其他国家经济的发展构成了威胁，这也是该法案提出的一个重要背景。

（二）TPP协定特点

从以上对TPP内涵和主要内容的分析中可以看出，TPP作为一个区域自由贸易协定与现存的其他贸易协定相比，TPP协定最为独特之处有二：

第一，TPP涵盖内容极其广泛，基础框架涉及21 个行业，内含许多基础行业，同时也有诸多以往贸易协定未涉及议题，尤其值得注意的是，大部分新议题在美国所签订的FTA 中均有涉及，可见TPP新议题几乎都符合美国在亚太地区的战略利益。

第二，TPP成员标准要求高（高于WTO 和FTA），要达到完全的贸易自由化，要百分之百免除关税。可以说，自从2008年2月美国加入TPP谈判后，以美国为主导，将自己的贸易思想纳入到该框架之中，目的是将TPP发展成为21世纪标准最高、最为全面的自由贸易协议。

由上述两点决定加入TPP既牵涉发达国家的利益，也关乎发展中国家的核心利益，可以预想其谈判的难度将远远超过WTO 和双边或多边FTA 谈判。

三、中国的选择与应对策略

目前中国国内学者针对中国是否应该进行加入TPP的谈判尚未有定论，但大多数观点认为美国所推动的TPP是对中国的围堵，暂且不谈美国是否存在这种思维，笔者认为作为中国政策的制定者、决策者以及研究人员应该以一种客观中立的态度面对TPP，而不是自觉地站在TPP的对立面，这不利于我们去认识和研究TPP。就是否进行TPP谈判关键应该考察两方面：第一，TPP 的成长性究竟如何？第二，对中国未来发展的影响如何估计？

（一）TPP成长性分析

一个经济合作组织其发展的快慢、规模的大小以及质量的好坏，关键之处在于谁在推动，谁在主导。虽然TPP标准之高，令迄今所有贸易协定都无法比拟，但由于TPP关乎美国国家战略利益和其全球规制主导权，因而，由美国主导TPP，其成长和发展具有相当大的空间。

1.美国经济利益驱动

21世纪以来，全球经济格局发生显著变化，亚太地区经济总量和规模都有显著提高，APEC 成员国经济和贸易总量在2010年达到全球的百分之四十和五十以上，作为TPP主导国的美国和亚太地区的各国有着紧密的贸易往来，统计显示2007年，美国四分之一的贸易源自东亚地区，根据IMF数据，如果日本能够加入TPP，则TPP已有成员国和准成员国的经济总量占世界的35.5%，再假设中国，乃至亚太经合组织成员国都加入到TPP，那么占世界的经济总量将超过50%。由此可见，对于美国来说，占有世界经济总量一半以上的地区，美国只有四分之一的贸易来源于此，还有相当大的提升空间［5］。

2.美国通过TPP主导未来的贸易规则

2009年以来，东亚地区各种经贸合作机制不断产生，如“10＋3”机制确定东亚共同体的长期目标；中国—东盟自由贸易区已经启动；东盟10＋6（中日韩印澳新）也在筹备之中，虽然中日韩自由贸易区处于不冷不热的状态，但谈判却在启动中，而美国的经济中心逐渐向亚太转变，但却几乎置身于上述组织之外，这是美国不可以容忍的。虽然APEC也涉及经贸合作，但它作为一个松散的论坛性质的组织，注定不会有实质性的作为，因此，美国为了其自身经济利益有必要重新塑造一个以它为主导、为中心的贸易格局，并构建全新的世界贸易规则［6］。虽然APEC成员国目前多数还处于观望状态，但凭借美国雄厚的政治经济实力，可以预计，将有更多的国家参与到TPP谈判进程之中。

（二）TPP对中国影响分析

在TPP能够发展壮大的基础前提条件下，讨论TPP对中国的影响，应该从中国在TPP框架内外两个角度进行分析。

1.中国在TPP框架之外

如果中国选择不加入TPP，那么：（1）前述分析的针对国有企业、环境、劳工等一些TPP谈判必然要涉及的条款，中国就可以不加以考虑，短期内不会对中国既有的经济发展造成损害。（2）由于现阶段的中美、中日贸易在相当程度上都具有垂直型产业间分工的特征，贸易结构的相似度较低而互补度较高，因此即使中国被排除在TPP之外，对于中国对外贸易的短期影响也不会太大。但从长期来看，中国经济如果要保持持续、稳定的发展，必然面临着打破国有企业过度垄断、提高环境监管标准等一系列的现实问题，事实上，如果单纯从经济发展角度考虑，似乎上述提到的所谓的高标准条款与中国未来的改革目标并不矛盾，只是在没有外在压力的情况下，中国到底有多大的勇气和决心去改革，尚不得而知。除此之外，美国主导的TPP，未来的目标可能不仅仅限于经济贸易领域，如果将TPP整合成为一个综合性的政治经济联盟，中国将在发展空间上面临严峻挑战和威胁，彼时中国将如何处理？

2.中国在TPP框架之内

如果中国选择加入TPP，现实处理上还涉及加入的时机选择与把握，笔者认为：（1）早接触，哪怕同越南一样，只是以观察员的身份进行谈判也未尝不可，这不仅有利于中国近距离了解TPP谈判程序、规则以及更多细节，与此同时制定适合中国的最优谈判方案，同时由于TPP还处于初创时期，一些条款还处于商榷阶段，此时中国介入，以中国强大的消费市场为筹码，或许能够在某些条款的制定上有利于中国。（2）如果美国主导的TPP在经济上有围堵中国之意，那么打破围堵的关键在于我们能够置身其中，以中国巨大的市场份额和目前的国际政治经济地位占据有利位置、掌握一定的主导权，才能积累反围堵的实力和技巧，为打破围堵创造有利条件。（3）加入TPP并不是要求成员国马上就做到零关税，也提供了一个过渡期，只不过是要求过渡期后无例外且关税全部免除而已，前面已经谈到TPP中认为对中国不利的条款与中国未来乃至现在要改革目标并不矛盾，因此这与加入WTO 时的谈判本质是一样的，10年前中国加入WTO 的原因似乎也是今天中国要进行TPP谈判的原因，只不过所处阶段不同而已。与此同时，是否我们应该尝试提出这样如下问题，国有企业目前的垄断行为真的对中国经济发展有利么？较高的绿色环境标准对中国有害么？等等。事实上，加入任何一个贸易组织，成员国都会产生结构性的损失或收益，只是需要成员国去权衡是否收益大于损失，而在此过程中，短期效应和长期效应又可能截然相反。

3.中国的选择与对策

基于对TPP成长性分析以及TPP对中国的影响，笔者认为即便美国在推动TPP的初衷上存在排斥中国的动机，中国也应该未雨绸缪，应对TPP 所带来的机遇和挑战。

首先，中国应该选择合适的时机进行TPP谈判，熟悉相关谈判规则，并影响规则的制定，使其对中国更为有利，对中国未来战略走向和选择预留空间，并且在谈判进程中必然要涉及双边贸易谈判，换而言之，TPP多边谈判会对两国间双边贸易产生推动作用。

其次，借助于美国主导的TPP贸易完全自由化之势，推动“标准和要求”较TPP更低的双边或多边自由贸易谈判进程。毕竟TPP谈判之路漫长，而中国或许可以在短期内推动东亚自由贸易区和中日韩自由贸易区以及中国和日韩双边自由贸易协定形成与发展，这有利于中国出口品成本的降低，并为出口企业提供更为广阔的市场机会。

再次，加入TPP谈判就需要面临美国所提出的高标准、高要求，如前文提到的劳工标准、环境标准以及国有企业等相关问题，中国现有市场规则必然要受到上述表述标准的冲击，因此有必要提早制定自己的应对预案，在TPP谈判中维护自身利益。

［1］刘昌黎.泛太平洋战略经济伙伴关系协定的发展与困境［J］.国际贸易，2011（1）：38－43.

［2］张微微，邵冰.日本加入TPP谈判进程的政治考量及中国的对策［J］.现代日本经济，2012（5）：33－40.

［3］刘文韬.美国推进亚太自由贸易区战略构想的政治分析［J］.亚太经济，2009（1）：41－42.

［4］Claude Barfield.The Trans－Pacific Partnership：a Model for Twenty－First－Century Trade Agreements？［J］..International Economic Outlook，2011（2）：4－5.

［5］胡麦秀.美国主导TPP 的战略动因及其对中国的启示［J］.情报杂志，2012（9）：81－86.

［6］陆建人.美国加入TPP的动因分析［J］.国际贸易问题，2011（1）：43－52.