我国农村宅基地使用权流转现状及对策探析

赖晓敏

（福州大学 法学院，福建 福州 350002）

农村宅基地是指农村村民用于建住房以及与居住生活有关的建筑物和设施用地，即住房用地及其必要的附属设施用地［1］。农村宅基地流转问题，不仅影响着农民群体切身利益，也影响着整个国家土地制度改革，是我国建设发展的重要课题。

一、现阶段我国农村宅基地使用权流转的法律规定

（1）《宪法》对我国土地制度做出了大纲性的规定。《宪法》第10条第1款规定：农村“宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”第3款规定：“土地的使用权可以依照法律的规定转让。”

（2）《物权法》第13章专门规定了农村宅基地使用权作为用益物权的法律地位。宅基地使用权作为一项用益物权，其目的在于使用该土地以获得土地上的利益或使土地实现增值价值，而不是占为己有［2］。同时，《物权法》第153条对宅基地能否在本集体成员以外流转予以规定，为以后土地的政策调整与制度改革预留了一定的空间。

（3）《土地管理法》第2条、第60条明确地规定了农村集体组织可以将集体建设用地使用权以入股与联营的方式进行流转。然而《土地管理法》第62条、63条又对宅基地面积、农村土地使用权做了一些限制性的规定。综上可知，《土地管理法》虽确认了农村宅基地的归属，但同时对宅基地申请标准及住房出租、转让等作出限制，从某种意义上说，这也是限制了宅基地的流转［3］。

（4）我国《担保法》第37条规定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权”不得抵押。即明确了禁止性规定。

（5）我国奉行的农村土地管理的政策。从2004年底国务院发布的《关于深化改革严格土地管理的决定》、2007年底发布的针对预防、禁止小产权房交易的相关规定、2008年1月国土资源部出台的《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》以及2012年3月制定的关于小产权房的清理整治方案，种种表明，对农村宅基地使用权予以严格管理是我国重要的土地政策之一。

二、农村宅基地流转制度中出现的主要问题

（1）小产权房的涌现，纠纷不断。近几年来，大规模的旧城改造、城中村以及新农村建设之际，也出现了大量小产权房。农民为了增加财产收入，将其所有的宅基地使用权出让给城镇居民，而城镇居民基于极低的价格考虑，两者往往能够成交。随着国家对耕地的严格管理，农村宅基地申请批准越来越难，再加上房价居高不下，逐渐向城市边远地区蔓延，许多农民开始后悔当初的土地出让决定。由于小产权房未经法律认可，买方不享有真正的产权，极易激发买卖双方的冲突，增加了社会的不和谐因素，同时也造成土地权属的混乱，不利于土地的行政管理。甚至因此诉诸法律，占用诉讼资源。

（2）农村宅基地闲置，造成土地资源浪费。农村宅基地使用权无使用期限限制，代代继承，且由于政府对村落缺乏系统、合理的规划，对于一些人口较多的人家，超面积建房、多处建房变得十分普遍。随着城市化的发展，许多农民涌向城市打拼，一些最终得以在城市扎根，而村里的房子便成了“空巢”。老辈人认为宅基地是祖上流传下来的财富，断不能卖了，否则便不吉利，于是选择将其空着，同时也作为一种“占地”保障。这些闲置的房屋、宅基地，不仅造成土地资源的浪费，而且多年无人居住，年久失修，容易变成危房，造成极大的安全隐患。

（3）相关法律规范比较滞后，产权界定存在局限性。

三、农村宅基地流转的必要性

1．有利于集约利用土地资源

土地是社会经济发展的物质基础。我国人口多，人均土地资源少，加之我国工业化、城镇化的步伐加快，城市建设用地供需矛盾凸显。与此同时，农村村民多为分散式居住，不成格局；农民空巢、超面积建房、多房现象十分普遍，浪费了大量的土地资源［4］。此外，在城市郊区、边缘村落，许多人借改造城中村或者建设新农村之名建小产权房之实，这些都与我国土地政策相悖，极不利于土地资源的合理利用［5］。因此，依法加强农村宅基地的管理，使得宅基地自由流转，不但可以缓解我国土地市场的供需矛盾，还可以对农村宅基地进行集约化利用，节约土地资源，最大限度地保障农民的合法权益。

2．有利于城市化建设的推进

农村宅基地制度的完善与创新是城市化进程中的一个重要主题［6］。随着城市化、工业化的加速推进，我国人口持续增长，建设用地的需求不断膨胀［7］。我国现有法律政策对农村宅基地流转做了限制性的规定，束缚了农村土地、资本和劳动力［8］，阻碍了城市的现代化步伐，延缓了城镇化的发展，一定程度上影响了我国城乡一体化进程。因此，构建合理、科学的农村宅基地流转制度，不仅是促进农村经济发展、缓解土地供需紧张之需，更是早日实现我国城乡一体化的必经之路。

3．有利于加快农村经济的发展

农以“工”为谋。农村经济发展的出路在于农村工业化［9］。现今，许多农村地区利用当地的优势和政府的优惠引进外资，发展工业，例如电子制造业、服装加工业等。允许农村宅基地的流转，不仅能吸引更多的外资来投资建厂，解决农村剩余劳动力，同时有利于农村土地的市场化，促使农民筹备更多的资本来发展农村经济。此举措有利于打破城乡二元制，加强城镇与农村的互动交流，有利于农村经济的发展。

4．有利于加快社会主义新农村建设

在我国的现代化建设过程中，建设社会主义新农村是一项重大的历史任务。“要按照生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的要求，坚持从各地实际出发，尊重农民意愿，扎实稳步推进新农村建设。”［10］各级政府及相关部门加大财政政策的支持，起到不错的效果。授人以鱼不如授人以渔，扶持的同时更要增强农村自身造血功能。假使允许农村宅基地、房屋在土地市场中流转，就能使大量的资金从城市流向农村，为社会主义新农村建设奠定坚实的物质基础［11］。同时，城市化也能逐步缩小城市与农村的差距，加速新农村的建设。

四、宅基地流转的对策机制设想

1．健全农村宅基地的登记制度［12］

《物权法》第9条规定，“不动物产的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力”。根据我国法律规定，农民住宅等不动产的所有权与宅基地的使用权都应进行依法登记，颁发登记证书或是产权证，那样所有权与使用权才能受到法律的保护。目前，我国有些农村地处偏僻山区，居住分散，加之农民自身的法制观念淡薄，地方基层政府服务不到位等，使得农民极少进行房屋与宅基地登记。一旦发生纠纷，既妨碍自身权益的保护，也加大政府的处理难度。因此，根据现有法律法规，制定一套既完善又严格的登记制度，增加登记机制的可操作性，规范农村宅基地使用权的登记以及农民房屋的产权登记，实现产权明确、清晰。

2．建立农村宅基地有偿、有期限使用制度［13］

我国现阶段的宅基地奉行无偿使用原则，集体组织成员凭其户籍依法取得相应的宅基地。改革现有的宅基地无偿使用制度，严格执行“一户一宅”制度，同时对那些从事农业生产和农产品加工的群体，根据其对当地经济发展、劳动力就业等方面的贡献予以奖励，以激发其生产积极性。对于本地区农民，根据其条件按照法定标准面积申请宅基地，并对其减免宅基地的相关费用。超过部分，按照城镇土地市场价格支付宅基地使用费。对集体经济组织以外的成员，只要其不违法，也允许对其转让。此外，针对传统的宅基地继承，可参照林地、城市土地使用年限，于《土地管理法》中设立相关法律对宅基地的使用期限进行规定，避免因未规定使用期限而出现的“空巢”现象，浪费土地资源。

3．明确农村宅基地流转相关法律制度［14］

毋庸置疑，农村宅基地的流转能够给农村交易市场注入新的元素，激励经济转向新的领域发展。但是，农村宅基地的流转合法化与现有土地法律政策相悖，因而需要制定一套符合我国国情的农村宅基地流转的法律制度。我国法律明确规定，房屋转让必须拥有产权明确并持有合法的产权证书，因而要使宅基地流转合法化，也应取得宅基地使用权权属证书，否则不允许其宅基地流入土地市场。建造过房屋的宅基地，也要经过登记才可以流转。当流转完成，应及时变更产权证书，避免被不法分子利用，损害自己与他人的利益。

4．建立、健全宅基地流转后的农村保障机制

农村宅基地最终是要实现其自由流转的，而现阶段我国限制农村宅基地的自由流转，其根本目的也是保障农民的权益。众所周知，在计划经济时期，农村宅基地法律制度具有公有性质，起着充分保障农民权益之效。随着市场经济的发展，我国应紧跟时代的潮流，结合具体国情，促使农村宅基地流转合法化。这是一种势在必行的决策，是国家经济建设发展的必然趋势。允许宅基地的自由、合法流转，建立一套合理的宅基地流转机制，这不仅是新农村建设与统筹城乡一体化的需求，是节约集约宅基地资源、加快城市化进程的新举措，更是新时代赋予我们的一个新要求。

［1］ 谌种华．耕地保护新举措：浅谈农村宅基地的清理整顿［J］．农村经济，2004（4）：11－12．

［2］ 周洪亮．从“一户一宅”的视角探讨农村宅基地使用权取得［J］．中国农业大学学报：社会科学报，2007（1）：100．

［3］ 罗亚海，张文臻．农村宅基地流转及其法治研究：从法经济学的视角分析［J］．山东农业大学学报：社会科学版，2009（2）：62－63．

［4］ 康耀臣．农村宅基地管理及集约化利用探讨［J］．China's Foreign Trade，2011（20）：339．

［5］ 周东，陆晓波，周阳．小产权房的发展现状及对策分析［J］．今日财富，2010（6）．

［6］ 艾琴，梁丹辉．城市化背景下农村宅基地使用权制度的创新思路［J］．中国房地产，2009（4）：41－43．

［7］ 简新华．城市化道路与中国城镇化：中国特色的城镇化道路研究之一［J］．学习与实践，2003（10）：42－43．

［8］ 徐万刚．城市化视角下的农村宅基地流转制度分析［J］．社会科学家，2009（3）：67－70．

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［10］ 中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一五规划的建议［M］∥十六大以来重要文献选编．北京：中央文献出版社，2006：1066．

［11］ 吕军书，徐明华．我国农村宅基地使用权流转制度的法律重构［J］．中国青年政治学院学报，2010（4）：134－138．

［12］ 申建平．宅基地使用权流转模式的选择［J］．政法论丛，2011（3）：37－38．

［13］ 杨留强．我国宅基地使用权流转制度探析［J］．昆明学院学报，2009（1）：111－113．

［14］ 史卫民．农村宅基地使用权流转的法律思考［J］．理论导刊，2007（9）：70．