参与式治理视角下的农村社区建设路径研究

丛晓峰 杨汇泉

(济南大学 政治与公共管理学院，山东 济南 250022)

一、研究背景

在我国城乡一体化程度加深和新农村建设进一步推进的背景下，我国的社区建设正从大中城市开始逐渐推向农村。从党的十六届六中全会首次正式提出农村社区建设的概念，到党的十七届三中全会进一步明确“把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”的目标要求，社区建设也由过去城市单独的社区制过渡到城乡社区建设共促共建阶段。截至2009年9月，全国已有11%左右的农村开展了农村社区建设实验工作，涉及到大约1亿多农村社区居民。注曹健、邹欣媛:《截至09年全国约有11%村庄开展农村社区建设实验》，新华网http://www.gov.cn/jrzg/2010-10/16/content_1724030.html.对此，有学者就认为，如果“社队制”和“村组制”是我国农村基层第一次和第二次组织变革和制度变迁的话，“社区制”将成为我国农村基层社会组织与管理体制的第三次变革和制度创新。注项继权:《从“社队”到“社区”：我国农村基层组织与管理体制的三次变革》，《理论学刊》2007年第11期。而作为第三次农村变革和制度创新，农村社区建设不仅需要考虑社区建设的目标模式、内容、原则方向、社区管理和服务体制等一系列当下问题，而且其作为一个多世纪以来乡村建设运动的时代延续，更需要思考贯穿整个农村社会变迁和发展过程中的基本问题：到底谁是社区建设的主体？是内源发展还是外源发展? 如何整合和对接社区建设的多元力量？对这些问题的回答无疑都涉及到对农村“社区制”——这一社会制度变迁的路径选择问题。对此问题的探讨，不仅是农村社区建设研究的起点所在，而且直接关系其在实践中的推进成效。鉴于此，本文拟在简略回顾我国学者对乡村建设路径研究取向的基础上，探讨政府主导型农村社区建设路径的困境，并试图提出农村社区建设参与式治理路径的可行性。

二、问题的提出及文献回顾

农村社区建设的推进过程可以说是一定行动主体如何把农村社区建设成为“管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”的过程，而行动主体在推动社区建设过程中的角色、地位和作用不同，往往意味着农村社区建设路径的不同。对这一主题的梳理无疑是一个非常庞大的命题，研究者对它的理解也不尽相同。所以，本文仅在农村社区研究的语用环境中，以“国家—社会”关系的理论范式来梳理这一具有特定内涵研究框架的研究实践。我国乡村建设的百年历程中，统摄农村社区建设主要有两种主体力量：一是来自国家自上而下的建构力量，一是来自社会自下而上的自我建构力量。围绕这两种主体力量，学者们从滕尼斯“社区”的概念出发，就“自上而下”与“自下而上”两种力量的关系、地位作用和融合问题展开了探讨，试图寻找出推进农村社区建设的可行路径。这些学者的观点大致分为三种研究取向：

第一种观点是基于国家政权建设的“国家共同体本位”取向。持该研究取向的国内学者受到吉登斯(Anthony Giddens)等学者的影响，[注]吉登斯的“民族—国家”理论强调国家自上而下的管理形式，主张国家高于一切，认为推动社会发展以及促使现代社会转型的力量，除了生产力的提高、人的理性化、社会分工的发展之外，更重要的是社会形态的变化；强调国家与社会的高度融合，“民族—国家”的建立过程就是国家权力不断对基层社会渗透和控制的过程。参见安东尼·吉登斯:《民族——国家与暴力》，胡宗泽、赵力涛译，《生活·读书·新知三联书店》1998年版，第106-153页。采取了以国家本位为路径的“国家”研究取向，对国家与社会关系的判断是，中国传统村落社会一直处于国家的强控制之下，其基层秩序的变化是国家政权不断深入基层的结果，并认为百年的村落社会发展过程就是国家政权不断加强对传统村落社会控制并逐渐渗入底层的过程。在此国家和社会关系的判断前提下，成为中国传统村落研究取得成果最多的研究方向。其实，近代一些学者,如费孝通、黄宗智等都曾以不同的方式指出，由于近代国家强化自身权力，在向基层吸取资源的推进过程中，使基层秩序发生了一个前所未有的变化。只是他们有不同的概念化方式，如费孝通提出基层社会的衰败；黄宗智在1996年《华北的小农经济与社会变迁》一书中提出的“内卷化”概念等。这些学者的基本观点是认为政府主导对于农村社区建设具有变革性的根本影响；农村社区是在“大共同体”影响下的“伪个人主义”社区。[注]秦晖:《大同体本位与传统中国社会——兼论中国走向公民社会之路》，《社会学研究》1998年第5期。持此取向的学者，认为中国农村一直处于国家强制力控制之下，无论其基层秩序的变化，还是农村社区的变革，都是国家政权不断深入基层的结果，并认为百年的农村社区共同体建构的过程就是国家政权对农村社会控制并逐渐形成“官制共同体”、“地方政府法团主义下社区”的过程，认为农村社区建设最终结果是原属社区成为国家的治理单元。[注]Oi, Jean. State and Peasant in Contemporary China: The Political Economy of Village Government.Berkeley: University of California, 1989.pp7-10.

第二种观点是“社区共同体本位”取向。根据学者对于社区性质判断和理论借鉴的不同，对农村社区建设路径选择的研究又分为两种：一是借用“市民社会理论”来研究中国社会社区建设问题，即市民社会论者。市民社会论者认为中国是一个超大规模，同时社会资源总量贫弱的社会，这就决定了国家对社会的控制力受制于一定的生产力发展水平，即传统中国的传统村落社会处于国家的弱控制之下，而这标志着“市民社会”在中国的出现，并指出“中国转型的方向可以概括为市民社会的发育和成长”。当然，市民社会论者也意识到西方意义上的“市民社会”是不同于中国的传统村落社会，[注]在邓正来看来，市民社会是指那些建立在“那些源出于保护个人自由的思考以及反对政治专制的近代自由主义政治思想、源出于对市场经济的弘扬以及对国家干预活动的应对的近代自由主义经济思想的基础上而逐渐产生的相对于国家以外的实体社会”引自邓正来:《国家与社会——中国市民社会研究的研究》，载张静主编《国家与社会》，浙江人民出版社1998年版，第263、302页。但对比到中国社会的实际，传统村落社会的存在与城乡二元结构相对应，“市民社会”则与主要发生在城市中的体制内和体制外的结构并存相关联，“中国农村转型的方向可以概括为市民社会的发育和成长”[注]邓正来:《“‘国家与社会’研究框架的建构与限度——对中国乡土社会研究的评论”》，载王铭铭、[英]王斯福主编:《乡土社会的秩序、公正与权威》，《中国政法大学出版社》1998年版，第609页。。二是乡土社会论者。他们对于农村社区性质的判断是认为在传统中国分散、弱小的家庭与集中统一、强大的国家之间，存在一个由传统的士绅、地主和宗族等阶层所组成的“地方社会”共同体；共同体是具有内在权力结构、宗教组织、信仰合一的单位，通过推行乡村建设的“团体主义”[注]梁漱溟:《乡村建设运动》，上海人民出版社2006年版，第32-36页。、遵循“差序格局”意义、“基层社会的创造性政治”和“抗争性政治”[注]于建嵘:《抗争性政治：中国政治社会学基本问题》，人民出版社2010年版，第57页。等手段进行社区建构，认为在“伦理本位”和 “双轨制”(皇权和绅权)并行不悖的前提下[注]费孝通、吴晗:《皇权与绅权》，《岳麓书社》2012年版。，农民可以通过一系列自主创新行为，不仅改变了自己的命运，而且以自己的行为不断冲击和突破体制性障碍，创造出新的体制和行为模式，从而引发和推动乡村及整个国家体制的变迁性政治。

第三种观点是“国家在社会中的研究取向”。 20世纪90年代中后期以来，作为对“国家”范式的反对，国外一些学者开始反思“国家和社会”关系的二元分化。以Joel S. Migdal等为代表的学者提出了一种区别于“国家中心”论和“社会中心”论的“社会中的国家”(State in Society)理论。[注]熊万胜:《国家与社会框架在乡村政治研究中的适用性——综述和评价》，《华东理工大学学报》2003年第5期。这种理论认为“国家”范式在强调国家的作用方面走的太远，必须通过强调国家在社会中的“嵌入”来建构更加平衡的国家与社会关系模式是从“制度分析视角”和“策略性行动分析视角”来揭示国家政权与农村社区的关系，强调国家在农村社区中的“嵌入”来建构更加平衡的国家与社会关系模式，认为农村社区共同体的建构是原属社区共同体成员最终融入到国家层面；此研究取向既把“自上而下”与“自下而上”两种力量的关系看作是一种静态的模式从结构层面去探讨，又把二者关系看作是动态过程，并从具体“过程——事件”和互动中去把握。

综上所述，本文认为三种研究取向的实质都是对于中国乡村建设和发展主题的探寻，都是一种对中国农村社区向现代社会变迁过程中的动力机制和路径方式的学术关怀。尽管三种研究取向对于农村社区的定性不同，社区建构的路径选择也截然不同，但其在现代化目标上却又殊途同归，这也为本文在城乡统筹背景下探讨农村社区建设的路径选择问题奠定了基础。上述研究也存在着不足：第一种观点将国家和社会整合、对接问题大都置于对立的角度，即或是站在“官治”与“自治”对立的角度认为乡土社会缺少能代表村落共同体成员利益与国家政治力量相抗衡的政治共同体；第二种研究取向往往过分关注传统村落组织的内生政治功能，认为传统村落组织游离于国家政治影响力之外，倡导利用政府对农村社区的强制力，通过复兴传统资源，重构传统村落组织的政治、经济、社会功能，使其与国家资源进行对接；第三种研究取向虽然给我们提供了一套崭新的透视传统村落国家与社会关系的理论方法和社区建设的路径取向，但并没有进一步解释和说明农村社区建设过程中参与行动主体的地位作用，如何在真正尊重农民主体地位基础上整合“自上而下”与“自下而上”这两条路径，从而发挥农村社区建设农民积极性的问题。这些不足无疑为本文提供了进一步研究的空间。

三、当前我国农村社区建设遇到的困境

我国乡村民主化和市场化进程的推动之所以能在经济社会发展及文化较为落后的乡村地区率先取得突破，与执政党和政府扮演的积极主动角色密切相关，[注]徐勇:《民主化进程中的政府主动性——对四川达川市村民自治示范活动的调查与思考》，《战略与管理》1997年第3期。政府主导农村社区建设无论是对于社会资源的配置，还是凝聚推进社区建设的合力都有着重要作用。从目前我国农村社区建设先进实验区的实践经验来看，各实验区政府的组织动员、宣传引导、规划引导、财政投入等，也验证着政府在社区建设中不可取代的地位。在组织动员方面，江西等各实验区都成立了专门的领导小组和工作机制，并将社区建设工作任务纳入到年度考核和绩效评估体系，并进一步组织动员和整合社会资源和力量的参与；在宣传引导、规划方面，先进实验区的各级政府为营造利于试点开展的环境氛围，通过电视、广播、会议和参观访问等宣传活动，进行宣传和发动，在一定程度上利于消除一部分社区居民的观念误区和思想障碍；在财政投入方面，先进实验区的政府均将农村社区建设财政投入纳入了政府的财政预算，设立专项的农村社区建设经费，继续加大财政投入力度。[注]刘秀玲:《社区管理与品牌建设》，吉林人民出版社2009年版，第53-59页。可以说，各级政府在农村社区建设中扮演了积极组织者和能动者的角色，对有效集中资源和各方力量推动社区建设起着重要作用。但另一方面，“单轨制”思维下的地方政府，往往将社区作为治理的基本单元，其主导下的农村社区建设往往也因为财政困境、社区居民认同和参与不足以及建设主体的缺失而陷入困境。

一是短缺财政背景下的经费投入的困境。一方面，农村建设试点区设立需要首先具备农村社区建设初始投入费用和基本项目的配套资金后，才能获得国家部门和上级政府的社区建设实验区立项和经费投入；但另一方面，当前我国不少乡村的基层政府陷入严重的地方债务危机。据国务院发展研究中心地方债务课题组粗略统计，2004年我国地方政府债务至少在10000亿元以上；据央行的统计显示，截至2009年5月末，全国地方政府的负债超过5万亿元；而据财政部财政科学研究所所长贾康的估算，目前我国地方投融资平台负债超过6万亿元，其中地方债务总余额在4万亿元以上，约相当于地方财政收入的174.6%。[注]叶建国等:《中国地方政府负债超5万亿，面临严重债务危机》，《中国经济周刊》2010年第7期。在各地方普遍存在政府经费投入不足的情况下，很多地方政府只能暂时通过“拆东墙补西墙”、“化缘财政”等方式投入，而这对于农村社区建设无疑是杯水车薪。

二是村民参与不足的困境。村民是农村社区建设过程中的主体和直接受益者，也是推进社区发展的基本依靠力量。村民主动性、积极性的激发，社区“自立、互助、合作”精神的培雨，社区认同感及生活共同体目标的构建，这些自下而上的社区参与力量无疑对农村社区的建设发展具有重要意义。然而，在此过程中，自上而下的政府主导路径却因为各种原因往往忽视了农民社区建设的主体地位。真正的社区主体成为了旁观者，而缺乏参与的途径和参与积极性的村民，自然而然也就难以产生对农村社区的认同和归属感。在社区凝聚力和认同低、农民积极性难以调动的情况下，单纯自上而下的政府主导推动，往往难以跳出农村社区建设失败的历史窠臼。

三是建设主体流失的困境。在民工潮和城市化的背景下，农村人口尤其是青壮年大量外出务工，这无疑对农村社区建设形成了巨大的冲击。政府为解决社区建设主体流失和人才匮乏的困境，通过自上而下的基层政权建设路径(如“大学生村官”、“干部包村”、“部门包村”、“帮扶结对”等)推动农村社区建设，“多村一社”、“一村一社”、“一村多社”等农村社区建设模式下的人口和土地规模控制、管理制度建设、甚至“拆旧房、建新房”等，往往是政绩观和工具化理念下各级政府所关注的内容。而面对建设主体的流失和农村社区的经济、社会和文化正逐渐失去应有的生机与活力，政府尽管也提出要重建趋向瓦解的社区生活共同体，但如何解决农村社区和文化的凋敝、如何重建社区居民的归属和认同感却是一项复杂而系统的工程，单凭借自上而下的政府力量无疑是无法解决的。

四、参与式治理：政府引导下的农村社区建设

我国农村社区的历史变迁说明社区建设往往是由政府、农村社区等多元力量共同作用推进的。如何结合和对接政府“自上而下”和农民“自下而上”两条路径，不仅已成为当前农村建设和发展的重点难点，而且也是决定今后我国农村社区建设成效的关键。基于国家政权建设的“国家共同体本位”说，主张政府“自上而下”主导的农村社区建设路径，但此路往往因为“全能政府的有限性”、“村民消极参与的被动性”等困境，现实但不理想；而“社区共同体本位”说，仅凭农民“自下而上”自发推动农村社区建设路径，虽然可以较好解决社区建设参与和主体困境，却又难以有效集中资源、整合力量，理想但不现实。对这一问题的回答，“双轨制”理念下的参与式治理路径或许会提供一定借鉴。

“参与”(Participation)的概念大概是在20世纪80年代末期开始引入到中国，而西方意义上的参与式治理作为一种新型治理模式，是在阿尔修·冯、赖特、海奈特等学者以及联合国、国际劳工研究中心等国际组织的推动下，逐渐成为了公共行政学和政治学的研究热点，代表了治理转型研究的新方向。[注]陈剩勇、赵光勇:《“参与式治理”研究述评》，《教学与研究》2009年第8期。到20世纪90年代之后，参与式治理随着“治理”理念出现而在中国兴起。其基本主张是认为“有利益相关关系的公民个人、团体和政府一起参与到地方社区的公共决策、分配资源、合作治理过程中”，其落脚点在“善治”。[注]Archon Fung, Erik Olin Wright. Deepening Democracy: “Institutional Innovations in Empowered Participatory Governance”,Verso, 2003.pp23-31; J R· Grotte, G· Bernard· “Participatory Governance: Political and Societal Implications”, Leske and Budrich,2002.pp71-96.而参与式治理理念在中国的实践范围，也开始从最早西南省份的农村扶贫、生态保护等参与式发展项目，慢慢扩展到东部沿海省份“民主恳谈会”、“参与式财政预算”等农村社区发展项目和日常的村庄民主治理实践中。但参与式治理毕竟是一种“舶来品”，其多以西方社会的政治体制和经验为基础而带有不同程度的价值差异，单纯用参与式治理的西方话语来解释中国农村社区建设的现实，很容易陷入“食洋不化”的窠臼。对此，本文提出“双轨制”思维下参与式治理的概念，正是试图寻找西方概念和话语在当下中国本土化的一种妥帖化表达的尝试。

“双轨制”思维下参与式治理的基本涵义有二：一是借鉴费孝通关于中国农村社会“双轨制”结构模式理念，主张农村社区建设过程中政府的“自上而下”和农民的“自下而上”是两种并行不悖的治理路径，国家与社会关系并不总呈现出对立的色彩，“双轨政治”背景下农村社区建构中的国家与地方博弈中的“互构”更值得我们关注；二是“双轨制”参与式治理，是要在国家和社会之间建立互动合作伙伴关系的治理模式。本文认为“双轨制”参与式治理的农村社区建设路径，为解决在真正尊重农民主体地位基础上整合“自上而下”与“自下而上”提供了可能。其理由有三：

有利于促进农村社区的内部民主力量建设。保持农村社区建设的长期性和稳定性，从长远来看需要培植农村社区的“内部力量”，“双轨制”下参与式治理的农村社区建设是利于促进农村社区的内部民主力量建设的。参与式治理被视为是“参与式民主”、“协商民主”的实践，并强调通过自上而下的“赋权”与具有利害关系的个人或组织方式，扩大社区居民参与公共政策的决策过程。[注]Benjamin Barber. “Strong Democracy”,University of California, 1984.pp65-114.这种“参与式民主”在一定程度上弱化了社区居民对农村社区建设决策者的疏离感，增强对涉及自身利益的农村社区问题的关注，培育了基层民主意识和内部力量。而这种从关注社区主体性——农民利益需求的实现与参与过程中的行动策略以及整合农民自下而上的社区需求和政府自上而下的规划引导角度，来探讨基于参与式治理的农村社区建设可行路径更具民主意义。

有利于增强社区民众的归属感和认同。相关部门政府以及学术界都为农村社区建设提供了借鉴的理论制度框架和参考的实践发展模式，而农村社区建设的实践无疑离不开社区农民的参与。因为只有在社区居民共同的参与实践中，才能最终形成基于社区民众归属感和认同的社会生活共同体。但现实中，因“单轨制”思维影响和缺乏对农民主体视角的关怀，农民社区参与不足却成为农村社区建设的主要困境。而“双轨制”参与式治理与其他治理模式重要区别在于其更加强调“参与”的意义，认为参与不仅是自身的目的，而且是在社会群体中分享资源、权力和责任，也是政治资源的整合和系统转型的过程。[注]Beate Kohler-Koch, “Does Participatory Governance Hold its Promises?”.CONNEX Final Conference Efficient and Democratic Governance in a Multi-Level Europe, Mannheim, Vol.63,No3,2008. p6,p8.而此过程无疑也因农民主体视角的回归和政府与社区居民良性互动关系的建立，成为增强利益相关者的社区民众的归属感和认同过程。

有利于塑造良性的政府与社区互动关系。相对于“单轨制”下全能政府的大包大揽，本文主张的“双轨制”参与式治理其理念不仅是寻求“政府和非政府部门间建立合作治理机制”，[注]张康之:《论参与治理、社会自治与合作治理》，《行政论坛》2008年第6期。而且认为同为农村社区建设活动主体的政府和社区必然建立一种良性的互动合作关系。农村社区建设和发展的过程实质是一个政府为代表的外部力量和社区组织、民众为代表的内部力量进行双向的互动和合作过程；在发挥政府引导作用的同时，必须强调农村社区居民自下而上的参与。而双轨制参与式治理所倡导的“公民大会”和“民主协商”等，为在政府与社区之间建立了一个互动对话、交流协商和合作的平台，不仅培育了社区居民的参与意识和社区自治能力，而且利于塑造良性互动的政府与社区关系。

五、结语

农村发展的实践证明，农村社区建设将不仅是基层管理体制、农村公共服务的提供和完善等“自上而下”需要考虑的问题，而且涉及到“自下而上”的视角：农村社区归属和认同感的建立、生活共同体内部力量的培育以及农民日常生产和生活的方方面面问题。正是基于此种考虑，本文提出“双轨制”参与式治理的概念，在将普通社区民众重新带回到农村社区建设研究之中的基础上试图找出整合“自上而下”与“自下而上”这两条路径的可行性。而这种努力无疑有助于把握乡村治理转型期中国农村社区建设的实质所在。尽管作为当下中国农村社区建设的现实关照，“双轨制”参与式治理的社区建设，在实施过程中也面临着如何平衡“地方知识”和“专业知识”的关系、如何在“外部力量”干预下协调诸多价值之间的冲突、如何培育农村社区“内部力量”等问题，但这些问题对双轨制参与式治理来说是一个挑战，更为我们进一步探索如何把农村社区建设成为“管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”提供了研究的空间。