“体育强市”视域下上海市公共体育服务研究

王梦阳，梁晓龙，张 林

1.Graduate Dept.， Shanghai University of Sport，Shanghai 200438，China;2.Sports Culture Development Center，General Administration of Sport of China，Beijing 100061，China;3.College of Economics and Management，Shanghai University of Sport，Shanghai 200438，China

体育是社会发展和人类文明进步的重要标志，是文化软实力的重要组成部分。大力发展体育事业，对提高上海广大市民的健康素质，弘扬集体主义、爱国主义和城市精神，增强城市影响力和社会凝聚力，拉动经济增长，推动上海市经济社会协调发展都具有重要意义。《上海市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中明确提出了“发展服务市民健康的体育事业和体育产业，增强市民体质，提升竞技体育水平，建设体育强市”的奋斗目标，并规定了具体任务。“体育强市”不仅仅指竞技体育的强势发展，“体育强市”建设本质上是一个竞技体育、群众体育、体育产业、体育赛事、体育人才培养、体育场地设施并驾齐驱、共同发展的过程。“体育强市”建设对于促进上海市经济发展、提升上海城市形象以及提高上海市民身体素质都具有重要意义。公共体育服务关乎广大市民基本体育需求和体育权益的实现，更是建设“体育强市”的基础与保障。无疑，“体育强市”建设对上海市公共体育服务提出了更高的要求。

1 上海建设“体育强市”的相关背景

“十二五”时期，是上海市加快推进“四个率先”(率先转变发展方式、率先提高自主创新能力、率先推进改革开放、率先构建社会主义和谐社会)，加快建设“四个中心”(国际经济中心、国际金融中心、国际航运中心、国际贸易中心)，努力将自身打造成为现代化国际大都市的关键时期。作为社会发展系统中的重要组成部分，体育事业与体育产业的发展也面临着很大的机遇与挑战。《上海市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中明确提出将“发展服务市民健康的体育事业和体育产业，增强市民体质，提升竞技体育水平，建设体育强市”作为体育事业的奋斗目标。《上海市体育事业与体育产业发展“十二五”规划》进一步指出“力争到2015年，把上海基本建设成为全民健身体质增强、竞技体育成绩突出、体育产业发展迅速、重大赛事效益显著、体育文化氛围浓郁的具有国际知名度和影响力的国际体育强市。”为了推进建设“体育强市”的战略部署，上海市人民政府办公厅于2011年11月颁布了《上海市人民政府办公厅关于加快推进体育强市建设的意见》，该文件阐述了体育强市建设的重要意义，明确了体育强市建设的总体目标，即“力争到2015年，把上海基本建设成为全民健身体质增强、竞技体育成绩突出、体育产业发展迅速、重大赛事效益显著、体育文化氛围浓郁的具有国际知名度和影响力的国际体育强市”;部署了六大主要任务，即“全民健身迈上新台阶、竞技体育创造新成绩、体育产业实现新突破、体育赛事提高新效益、业余训练培育新人才、体育设施提升新层次”。由此可见，“十二五”期间，将上海建设成为国际体育强市是市政府的重点工作，也是上海体育事业发展的核心方向。

2 公共体育服务:上海“体育强市”建设的基础支撑

公共体育服务即公共组织为满足公共体育需要而提供的公共物品或混合物品［1］。公共体育服务以广大人民群众为轴心，旨在为人民群众提供便利的公共体育设施、网络化的体育组织、科学的健身指导、准确的体质测评等服务内容。公共体育服务是一项惠及民生的系统工程，从民生角度来构建上海市公共体育服务的长效机制，是体育事业顺应经济社会发展的时代需要，更是上海建设国际体育强市的基础性支撑。“十二五”期间，国家将“大力提高群众体育发展水平”作为体育事业的重中之重，明确提出要以满足人民群众不断增长的体育需求为宗旨，以建设体育强国为目标，转变体育发展方式，建立覆盖城乡、可持续的公共体育服务体系，让体育回归民生，惠及广大人民群众的幸福生活。

上海“体育强市”建设以满足市民多元化体育需求，形成科学合理的生活方式，促进市民身心健康为根本出发点与落脚点，这与公共体育服务具有共同的价值诉求。公共体育服务惠及全体市民，对于培养广大市民的体育热情和健身意识、增强市民体质健康、促进体育生活化、培育体育产业市场、培养竞技体育后备人才、形成浓郁的城市体育文化氛围等方面具有重要的推动作用。国务院印发的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，为包括公共文化、体育服务在内的基本公共服务体系建设描绘了蓝图，包括上海在内的全国各地也正在研究制定本地区的基本公共体育服务的标准。当前，上海正在建设成为全民健身体质增强、竞技体育成绩突出、体育产业发展迅速、重大赛事效益显著、体育文化氛围浓郁的具有国际知名度和影响力的国际体育强市，这对上海的公共体育服务提出了更高的要求，也必然会相应提高公共体育服务的标准、水平、数量和质量，作为体育强市基础支撑的公共体育服务体系理应得到不断完善。公共体育服务作为一项以满足群众公共体育需求为目的的“实事工程”，是上海市建设“体育强市”的基础支撑和切实保障。

3 “十一五”时期上海市公共体育服务取得的成就

3.1 制度化建设逐渐加强

“十一五”期间，针对公共体育服务上海市政府出台了一系列的重要文件与法规，这些制度化政策法规的出台为上海市公共体育服务提供了依据与保障。《上海市体育发展“十一五”规划》中明确指出:“十一五”时期群众体育工作的重点即构建并完善具有上海特色的多元化全面健身服务体系，提高市民体育健身意识，满足群众的体育需求。在“十一五”规划总体目标的引领下，2006年针对社区公共运动场建设，上海市体育局群体处制定了《关于加强上海市社区公共运动场建设的意见》和《上海市社区公共运动场开放管理办法》，指出社区公共运动场的设计应做到“四注重”，注重亲民、便民、利民的健身效果;注重公共安全;注重与绿地的协调;注重与环境的匹配。社区公共运动场的建设应遵循以人为本、因地制宜、资源整合、实事求是、以区县为主的建设原则。建成后的运动场应常年对外开放，每天对外开放时间一般不得少于8小时。然而，社区公共运动场的建设与开放仍然不能满足庞大的社会需求。2007年上海市体育局制定了《关于进一步做好全国试点区学校体育场地向社会开放工作的若干意见》，该文件将上海市长宁区、杨浦区作为试点区域，对学校体育场地向社会开放工作做出具体部署，探索学校体育场地开放的安全、有序、长效运行机制，同时要求社区应加强学校体育场地开放期间的健身指导。为了监督社区与学校场地设施的开放情况，2008年上海市体育局出台了《上海市社区体育健身设施开放管理评估办法(试行)》和《上海市学校体育场地向社区开放工作评估办法》等文件。

3.2 便民化设施不断增多

“十一五”期间，作为公共体育服务的物质基础——公共体育场地与设施建设得到不断发展与完善，公共体育场地与设施的数量不断刷新，便利、亲民、利民的公共体育场地与设施成为公共体育服务取得成就的有力体现。2006年上海市全市共建成社区公共运动场130个，社区市民健康体质监测站80个，社区健身苑201个，居(村)委会健身点4537个，配备各类健身器材8.2万件。同时，围绕着社会主义新农村建设，启动农村体育健身工程建设，全年建成各类农村体育健身运动场95片、乡镇健身苑(点)180个。2007年全年共建成社区健身苑201个，基本覆盖街道、乡镇;建成社区健身点4586个，覆盖100%的居委会和80%的村委会;建成社区公共运动场176个;建成农民健身设施400处。2008年新建社区公共运动场46处130片，新增体育设施面积50000平方米。截止到2008年底，全市实际可向市民开放的社区公共运动场共有220处，有124处对市民免费开放，占总数的56%。同年，政府继续加大对于农民健身工程建设的投入，共投入3848万元，新建农民健身工程431处，新增体育场地面积260000多平方米。2009年全市建成社区公共运动场261处，合计建成各类运动场地637片37.8万平方米;建成农民体育健身工程1033处，设施 1490 个，总面积 61.8 万平方米。［2］

3.3 系列化活动初具规模

群众性体育活动作为公共体育服务的重要内容，是提高市民体育兴趣与体育意识的有效手段。“十一五”时期，上海市群众体育活动的开展取得了显著的效果。2006年，上海市体育局组织开展了全民健身活动周、社区健身大会和全民健身节三大品牌活动;并积极开展青少年寒暑假体育活动和比赛，有2300多名中小学生参加了第24届上海市中小学生跳踢比赛;有6400多名中学生参加了“新闻晨报杯”篮球赛和“新民晚报杯”足球赛;有近7万名中小学生参加了游泳培训。2007年，成功组织了东方明珠市民元旦登高、新春健身大拜年、全民健身周、全民健身月等活动;组队参加了迎奥运全国亿万妇女健身展示大赛;举办了第六届农民运动会。2008年，以北京奥运会为契机，组织开展了东方明珠、松江佘山元旦登高长跑活动，春节“全民健身与奥运同行春节健身大拜年”，“日行一万步，健康迈向奥运会”上海市公务员全民健身系列活动，“我的奥运我参与”等大型主题活动。2009年借助举办世博会的东风，除了继续推广东方明珠元旦登高、新春健身大拜年等大型群体活动外，于5月10日成功举办了首届中国上海国际大众体育节，8月8日成功举办了全国首个全民健身日活动，以健康跑的形式传达“全民健身与世博同行”的主题和“生活体育”的理念。在青少年暑假期间，市体育局会同市教委开展了“人人运动、学会游泳”活动，并继续开展“新闻晨报杯”上海市中学生篮球赛、“新民晚报杯”中学生足球赛和“东方体育日报杯”中小学生乒乓球比赛，这些活动丰富了青少年的课余生活，提高了他们参与体育运动的兴趣与欲望，受到社会的普遍欢迎。2010年继续举办了东方明珠元旦登高、市民健身大拜年活动;举办了社区体育大联赛;还成功举办了第二届上海国际大众体育节;针对中小学生群体，继续举办了中小学生跳踢比赛、中学生篮球赛、中小学生乒乓球赛、“人人运动、学会游泳”等，形成了具有品牌特色的针对青少年特殊群体的一系列健身活动。

4 上海市公共体育服务存在的问题

4.1 “制度设计”执行不力

在目前政府“管理行政”的体制下，无论是政府办体育、政府管体育还是政府养体育，都存在着实体与程序法律制度的缺失［3］。虽然上海市每五年都会制定《上海市体育事业与体育产业发展规划》、《上海市全民健身实施计划》等政策法规，文件中均多次强调要加强公共服务体系建设，但政策、法规层面的制度设计和公共体育服务的联系还不够紧密，相关立法存在一定的不足。目前，上海市已经提出构建“公共体育服务”的号召，但仍缺乏具体、配套执行公共体育服务的法律、法规。在公共体育服务供给层面，政府是提供公共体育服务的主体之一，政府承担着制定相关政策、提供一定数量与质量的公共体育服务以及提供相关的财政支撑等职责，但法律制度上仍未清晰地明确政府在公共体育服务中的职能和角色定位。与公共体育服务内容相关的有些立法的地位不够高，比如《上海市社区体育工作管理办法(试行)》、《上海市社区体育健身俱乐部评估标准(试行)》、《上海市社区体育健身设施开放管理评估办法(试行)》等多为试行的管理与评估条件，处罚力度十分有限。《上海市体育事业与体育产业发展规划》和《上海市全民健身实施计划》只规定了一些比较宏观的工作任务与重点，仍缺乏实施公共体育服务的程序性法律。目前，上海市公共体育服务的绝大部分资源垄断在行政管理部门手中，由于没有程序限制和政策法规的约束，高度的集权配置致使公共体育服务的所有者、生产者和经营者合一，管办不分、政事不分的局面造成公共体育服务的供给效率低下、公共体育服务质量不高、政府对于公共体育服务的财政负担沉重等窘境。

4.2 “多元主体”供给失衡

围绕着公共体育服务这一主题，最为核心的内容即为公共体育服务“由谁供给”、“供给什么”和“如何供给”三个问题。在这三个问题中，“由谁供给”是极其重要的问题，占据着主导地位。由于不同的供给主体，所供给的内容与模式存在差异。因此，只有明确了公共体育服务应该“由谁供给”，才能解决后续“供给什么”和“如何供给”的问题。上海市公共体育服务供给主体主要是政府主管部门。然而，随着上海市经济发展，上海市民的公共体育需求日益呈现多元化与复杂化，政府这一单一的供给主体所提供的公共体育服务远远不能满足市民的需求。目前，公共体育服务市场化处于起步阶段，对于公共体育服务市场化的理论与实践经验仍然处于探索阶段［4］。但上海作为我国最为发达的城市之一，政府应该充分利用市场进行公共体育服务产品的配置，如采用特许经营、内部市场、凭单制和政府采购等形式，发挥市场的积极作用，提高公共体育服务的效率。此外，在公共体育服务体系中，社会组织作用尚未充分发挥。社会组织作为公共体育服务供给主体之一，其作用应该是十分巨大的。社会组织是政府、市场、社会三个供给主体中群众基础最深厚、感染力度最强的一种供给主体。社会组织是能够促进市民之间交往、激发市民体育运动兴趣以及满足市民日常公共体育服务需求的一种组织形态。然而，纵观上海市“十一五”期间举办的群众性体育活动，如东方明珠市民元旦登高、新春健身大拜年、全民健身周、全民健身月、“日行一万步，健康迈向奥运会”上海市公务员全民健身系列活动等活动均是由体育局举办的群众性体育活动，而由社会组织运作与举办的群众性活动相对较少。

4.3 “以需定供”尚未畅通

“十二五”时期是上海市城市转型的关键时期，《上海市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中明确强调要实现上海市由生产型向服务型城市转变。服务型城市背景下的政府，应该改变传统的“管理者”形象，将自身定位为“服务者”。然而，上海市目前构建的公共体育服务体系具有比较明显的政府意志，即由市政府和体育主管部门，根据服务型政府建设的需要和体育事业发展的需要，依据现实体育资源条件而设立的政府期望目标，并没有完全体现市民的体育需求及其变化特征。有研究表明，上海市民对于政府提供的公共体育服务并不满意，主要体现在以下几个方面:向市民开放的公共体育场馆数量少，免费开放率低，免费开放的时间过于短暂，免费开放时段不合理;健身场馆收费价格偏高，与一般民居的消费能力不相匹配;所能提供公共服务产品数量较少、种类单一，现有健身点、健身苑已经不能满足少年、青年和中年人的健身娱乐需求;目前社区公共体育场在规模上和地点的选择上还不能满足群众需求，全民健身点的布局不尽合理，未能充分体现其便民性［5］。由此可见，以市民体育需求为导向的公共体育服务供给，首先要了解市民需要什么样的公共体育服务，政府应在其掌握的资源和具备的能力范围内尽力提供相应的服务;其次是市民的体育需求发生变化时，政府应积极回应市民新的体育服务需求并确保满足市民的体育公共需求［6］。然而，目前政府较少关注民众的真实想法和评价，在所谓的公共体育服务过程中也因此往往缺少民众的表达和参与的环节，因而在许多地方所提供的公共体育服务脱离民众的需要，造成服务与需要的错位乃至脱节，其服务的内容和项目往往是上级的“规定动作”或者是官员的“想象”，甚至是一厢情愿。

5 建设“体育强市”进程中公共体育服务的发展

5.1 夯实公共体育服务基础

公共体育服务是建设“体育强市”的基础与保障，加快建设“体育强市”的步伐，最基本与核心的内容就是要夯实公共体育服务基础。公共体育服务的重要内容是公共体育场地与设施的建设以及公共体育服务相关政策法规的完善。在建设“体育强市”的进程中，为了确保公共体育场地与设施建设更加完善，政府应进一步加大财政投入力度，对即将新建的公共体育场馆在选址和规模上进行合理的规划，提升公共体育场馆的使用率和覆盖面积。加大学校、企事业单位体育场地与设施的开放力度，可以着力打造以区级大型全民健身中心为引领，以街道全民健身活动中心为枢纽，以社区全民健身点为重点，以居民区体育设施为基础，以学校、企事业单位向社会开放的建设设施、社会经营性健身俱乐部为补充的五级公共体育设施网络。此外，政府应该进一步出台实施公共体育服务的程序性法律，强化政策法规的约束和程序限制，改变管办不分、政事不分的局面，使公共体育服务在完善过程中可以做到有法可依、有理可循，有充分的法律法规保障。

5.2 丰富公共体育服务内涵

建设公共体育服务体系，须处处以人的幸福为依归，以人的身心和谐发展为主旨。离开了对人的全面发展的关注、对人的生命品质的关怀，再多的健身设施、再好的硬件环境，也将事倍功半［7］。在建设“体育强市”的进程中，可以将全民健身月、全民健身日等主题活动作为依托，以晨晚练健身点、健身展示大会、新优健身项目培训为引领，广泛开展体育健身活动，调动全民参与健身活动的积极性。充分发挥上海市的生态环境优势，将体育活动与生态公园、绿色湿地相结合，使市民在参与体育运动的同时，能够体验良好的生态环境、陶冶身心，提高环境保护意识，实现群众体育与生态城市建设的融合;应更加积极承办各种大中型体育赛事，让市民在家门口就能深刻领悟奥运争光与全民健身的共鸣。依托社区健身俱乐部，社区之间通过举办各种社区间、家庭间健身、竞技一体的体育联谊活动，对市民喜闻乐见、基础深厚具有地区特色的项目进行挖掘﹑整理﹑推广，如海派秧歌、排舞、手杖舞等等，真正实现“一街(镇)一特色”。依托学校和青少年体育俱乐部，继续深入开展每天锻炼1小时、人人学会游泳、校园足球等活动，大力推进阳光体育大联赛，全面提高学生身体素质。此外，应加强一直处于薄弱环节的职工体育建设，推进以企业组队、企业交流、企业办赛为模式的职工体育大联赛，培育“一企一操”、“一企一队”、“一企一会”、“一企一赛”的企业体育活动品牌。［8］

5.3 培育公共体育服务多元主体

政府是公共体育服务的主要供给主体，但不是惟一供给主体，需要市场和社会组织的共同参与。在上海城市转型的大背景下，政府的管理职能需要进行进一步调整与转变，政府应由过去的高度集权，逐渐将权力下放给企业和社会，形成多元的供给主体体制，尤其在准公共体育产品的领域［9］。随着市民生活水平的提高和体育健身意识的提升，广大市民公共体育需求日益多元化。不同的供给主体，能够提供不同的公共体育产品和服务，这是满足公民多层次、多方面体育需求，可以避免政府单一供给所产生的供给效率低下的问题，实现公民基本体育权利的保证。政府可以通过特许经营、使用者付费与服务外包等方式，将市场引入到公共体育服务领域中来，如可以将某些公共体育场馆经营权转让给市场，使得公共体育场馆所有权与经营权相分离。市场可以通过引入价格机制、竞争机制等，增强公共体育服务产业活力，实现资源的有效配置，提高公共体育服务的供给效率［10］。此外，还要充分发挥社会团体、民办非企业单位、基金会和民间健身组织等社会组织在公共体育服务供给上的作用，使其能够分担政府的一部分职能，改善政府由于能力不足而带来的供给效率偏低的困境。

5.4 构建公共体育服务评价机制

现阶段，上海市公共体育服务评价机制尚未建立具体的、可以量化的评价指标，使得公共体育服务评价相对空泛，尚未起到应有的监督与激励作用。在评价过程中重形式轻效果，只注重公共体育服务年度资金投入数量、体育场地设施建筑面积等等，而忽视了公共体育服务的成本效益分析。况且，单一的“自上而下”监督机制无法体现市民对公共体育服务的满意程度，缺乏自下而上的监督、问责机制。在评价指标的设定中，除了包含政府对于公共体育服务的投入外，还应注重对投入产出效益、体育设施利用率以及市民对公共体育服务满意度的评价指标等。市民是公共体育服务的评价主体之一，应建立健全市民在公共体育服务方面的参与机制与表达机制，形成“自上而下”的考核问责机制和“自下而上”的公众监督机制，将市民对公共体育服务的评价以及政府对于市民评价的回应纳入到政府绩效考核之中［11］。在政府政绩评价体系中应增加公共体育服务的权重，使民生工程中公共体育服务项目占据应有比例［12］。在上海市国民经济和社会发展的统计体系中，也应增加体育场地设施、体育锻炼达标情况、居民体质监测等指标，以丰富对于体育事业发展的评价体系。为此，建立科学合理的公共体育服务评价体系，构建包含评价取向、评价主体、评价内容与评价指标的完整评价系统是亟待解决的现实问题。

［1］肖林鹏，李宗浩，杨晓晨.公共体育服务概念及其理论分析［J］.天津体育学院学报，2007(2):99.

［2］上海市体育局编.上海体育年鉴［M］.上海:上海人民出版社.

［3］叶小兰.健康权视野下的体育公共服务探析——基于人权视角［J］.体育与科学，2010(3):29.

［4］郑家鲲，张怀波.影响上海市体育公共服务发展的因素及对策［J］.广州体育学院学报，2012(5):20.

［5］沈建华.上海市体育公共服务的需求［J］.体育科研，2008(2):38.

［6］曹可强.论政府公共体育服务供给的需求导向——以上海市为例［J］.成都体育学院学报，2011(11):4.

［7］戴健.公共体育服务要立足人的幸福［N］.文汇报，2012－08－08(5).

［8］上海市体育事业和体育产业发展“十二五”规划［Z］.

［9］周爱光.从体育公共服务的概念审视政府的地位和作用［J］.体育科学，2012(5):69.

［10］荆俊昌，冯欣欣.服务型政府背景下公共体育服务的多元化供给研究［J］.沈阳体育学院学报，2010(6):67.

［11］吴理财.公共文化服务机制的六个特性［J］.人民论坛，2011(10):39.

［12］易剑东.中国体育公共服务研究［J］.体育学刊，2012(2):9.