对“南农实验”农民民主能力建设的考察

马 华

（许昌学院 中原农村研究中心，河南 许昌461000）

“南农实验”是由南方农村报与华中师范大学中国农村研究院发起、由地方政府和实验村以及其他相关单位共同参与的一项社会实验实践活动。发起方联合组建了“新农村建设实践模式探索课题组”（简称为“南农实验课题组”），最终确定广东省吴川市上能村、博罗县铁场村、连平县欧村和蕉岭县广育村作为实验合作村。本次试验的最终目的是以通过输入一定的资源为契机，推动农民充分参与、自主、自为，以期探索出能最终建设成环境优美、人文和谐、可持续内源发展的农村社区的崭新建设模式。道格拉斯·诺思认为，制度变迁如同技术演进一样，也存在着报酬递增和自我强化机制，这种机制使制度变迁一旦走上了某一条路径，它的既定方向会在以后的发展中得到自强化［1］。制度一旦陷入低效和负面效应的锁定状态，转型就会十分困难。华中师范大学中国农村发展研究院实施的“南农实验”，引入外生变量或依靠社会实验，打破了传统的“路径依赖”，为发展中国农村基层民主提供了新的研究视角和探究理路。

一、民主研究重心的转移：制度建设到能力建设的转型

中国的民主历程与西方有着截然不同的历史轨迹。西方的民主建设体现民主制度与民主能力的同步发展。西方民主制度的发展，在某种意义上是公民社会底层推动的结果。民主制度的创立是西方公民社会成长的自然延伸。我国民主制度设计先于公民的民主能力建设，呈现出民主制度与民主能力非均衡发展。徐勇指出，在中国“只有皇权、绅权、族权，而无个人作为主体的民权”，居民“只是臣民、小民、草民，而不是主权者的公民，因此处于政治之外”；在这种社会政治体系中，“政治自然也只是上层的‘建筑’”；辛亥革命“促使民权进入中国社会，但并没有下沉到乡村”，同时，“剧烈的革命主要是变革传统的政治权力结构”，“以公民权利为主体的政治还没有在乡村社会生成，也不可能构成乡村研究的对象”，只是到了改革开放新时期，“国家在农村实行村民自治”［2］。而且这种自治是国家推动，而非社会自身推动的结果。因此，中国的民主制度规范先于公民社会的培育，这种由国家力量自上而下单向推进的发展模式极容易出现“水土不服”。乡土社会的专制传统深深植根于农民的日常社会生活中，外部诱导型的制度变迁模式由于缺乏内生性民主资源的支撑，民主制度的运行成本不仅较高，而且现实民主效应不明显。要推进中国基层民主建设进程，既要注重制度性的供给，又要把农民的民主素质和民主能力培育纳入制度化体系建设中，从而使基层民主的发展拥有不断自我创新的适应性能力，最终实现从外源性制度建设推动基层民主发展到内源性能力建设推动基层民主发展的路径转换。

从现有的理论研究来看，研究者大都从国家层面关注民主治理的成效，从宏观层面探求民主化的道路，对基层民主的研究，基本都停留在村民自治制度本身的研究，对微观层面，尤其是自治主体农民的民主能力却很鲜少有人关注。“南农实验”即是创新基层民主的实践和研究路径的一次尝试，它以农民能力建设为核心，以制度化建设为目标，以组织化建设为桥梁，并由此构建出可以深化村民自治的“三角支架平衡系统”。既有所侧重，又有统筹兼顾，系统全面地推进制度、组织与能力建设。

“南农实验”为村民自治治理绩效的深化提供了有益的探索。农民的民主能力一直是阻碍基层民主走向深入的根本性因素。民国时期的乡村建设运动曾推行过以教育为主体的素质提升实验，但乡村社会长久沉淀的宗法传统和“礼治”理念制约着乡村民主治理的成效。对此，孙中山指出，“民权何由而发达”？“集会者，实为民权发达之第一步”，然而“中国人受集会之历禁”，公民对于“集会之原则、集会之条理、集会之习惯、集会之经验，皆阙然无有”；“以一盘散沙之民众”，必致“集会则乌合而已”，因此“中国之国民，今日实未行使民权之第一步也”［3］。孙中山深刻认识到民众“集会能力”不高使得民众无法成为民主的主体。在民主思想和制度刚刚在中国萌芽的时期，民主能力和民主技巧的严重缺乏是造成乡村基层民主政治建设缓慢的重要原因。从当前基层民主发展的现实状况来看，村民自治为基层民众提供了民主技能尝试的制度化平台，然而农民的民主能力却远远滞后于民主制度的供给，基层民主制度规定了一系列农民的民主权利，诸如选举权和被选举权、公共事务的管理决定权、公共参与和监督的权力等，但绝大部分普通村民却呈现出参与的无力。

从“南农实验”的整个过程来看，农民的民主能力与基层民主建设是密不可分的。民主制度建设是基层民主建设的前提，民主能力建设则是基层民主建设的基础。在实验中我们发现，虽然基层社会已经具备了相应的利益表达制度、合作机制、监督机制等，但由于村民的文化素质不高、民主意识薄弱等原因，农民尚不具备运用民主制度保障权利的能力。在经过“南农实验”一系列训练之后，实验组发现，农民的民主能力可以在不断的民主实践中得到有效提升。民主能力的提高成为村民积极参与村庄政治的一个重要因素，也促进了基层民主政治的完善和发展。例如实验组与蕉岭县纪委共同探索出的“蕉岭村务模式”就是监督能力提升后村务监督制度得以深化的结果。

综上所述，民主制度建设与民主能力建设密不可分。民主制度设计了一整套权力制衡机制，为民众的政治参与提供制度保障，民主能力的增强则又增加了公民参政议政的积极性。只有实现民主能力与民主制度的协调发展，才会最终巩固和完善民主制度。“南农实验”从制度建设到能力建设的大胆实验和探索，增强基层民主治理可操作性。但如果要使制度创新内化为村民生活的一部分，成为村民的一种日常习惯和生活方式，村民能力的培育是关键和核心。由此，目前，中国农村基层治理研究政治必须创新已有的研究范式，从注重民主制度、理念的外部因素向注重科学、应用层面的内部因素转化。从制度建设到能力建设的路径转换拓展了政治科学的研究视野，多维度思考基层民主发展的可能路径，必将为我国基层民主的走向科学化迈出了重要的一步。

二、民主主体地位的转换：形式主体到实质主体的回归

改革开放后，随着人民公社体制的解体，国家逐渐放松了对村民个体以及村社集体事务的管制，赋予村民参与管理村社事务的权利，通过颁布《村民组织法》等将农民民主形式主体的地位进行了确认和规范。从村民自治的现实实践情况来看，尽管国家以法律的形式确立了农民作为民主主体的形式，但在实际的政治生活中农民的主体地位却出现了主体异化的现象。这种异化现象主要表现为：一是国家层面只注重制度的不断供给却忽视了这些制度与农民日常政治生活的适应性，农民的主体性建设受到政府目标多样化和选择化的制约。贺东航指出，政府可以借“坚持党和政府的领导”这种“排他性权力”来对抗“村民自治性”，村民自治权利就可能被悬空，而基层民主建设就可能会陷入内卷化［4］；二是农民在遭遇参与能力不足的困境下，农民从制度型的主体外壳异化为无力型的民主客体。要认识农民主体意识的觉醒以及主体能力建设的必要性，需要将当代农民置身于现实的环境中去考察。社会化小农理论的提出，为理解民主客体到民主主体转换提供了新的理论诠释，即当今小农受货币支出压力的约束，以货币收人最大化为行为伦理［5］。当今农民在生存理性的驱使下，不得不积极主动地寻求与村庄外部的利益联系，这使得作为基层民主政治建设主体的农民热衷于村庄外部的经济活动而较少参与村庄内部的政治活动，由此带来民主主体的参与无力，农民作为经济主体的意愿强于作为政治主体的意愿。村级民主的生成和发展只能局限在有限的空间内，农民的民主主体地位的充实和巩固还尚需时日。

徐勇指出，村民自治“建立起一系列民主规则和程序，并通过形式化民主训练民众，使民众得以运用民主方式争取和维护自己的权益，从而不断赋予民主以真实内容”；一旦仪式固化为习惯，成为日常的生活方式，民主才是真正不可逆转的”［6］。“南农实验”在民主建设过程的实践中表明，尽管社会化小农面临着主体选择的压力，但经济压力下的社会化小农为维护自己的利益必然要求参与政治生活。这种民主主体产生的动力表现在：一是经济主体向政治主体的回归，社会化小农在追求经济利益的同时，开始关注所在村庄的公共事务，从上能村外出“老板军团”争相攀比为家乡捐款以获得自身在村庄的公共权威，再到欧村合作社成立过程中谢家父子为家乡修建别墅，换取对村庄秩序的掌控等行为中，可以看出社会化小农在面临经济主体压力时对其主体地位的要求。二是利益追求向权利追求的转变，农民更加注重自己生活水平的提高。

从上述分析来看，民主主体的转换是农民获得经济地位独立后的必然选择，也是基层民主政治建设进一步获得发展的关键。“南农实验”从实验之初便就农民的主体性进行了明确的实验设计，从实验主体的选择再到项目实施的规划，以农民为主体，科学、理性地引导农民提升自身的民主素质，并将之转换为现实的民主能力。

三、民主研究科学化的转型：民主观念到民主技术的演进

“民主技术是民主发展的技术保证，是民主运转起来的技术装置，没有科学的民主技术也就没有民主政治的真实发展”［7］。在“南农实验”的实施过程中，实验组发现，尽管有了较为丰富的民主制度，但村民的民主意识还很淡漠，更不懂得民主带给自身的价值与意义，民主制度虽然早已上墙，但还远未走进农民的内心世界。民主作为解决公民、正义问题的一种手段缘何难以被中国农民所接受？从对实验的观察来看，民主能力欠缺、民主技术滞后是制约农民把民主作为一种生活习惯的重要因素。由于缺乏技术的规范，基层民主制度常常流于形式，如选举乱象、监督乏力等现象，农民在民主实践中没有充分体会到民主带来的好处，因此，要加强基层民众民主技术方面的训练，并以此提高农民的民主能力，不断巩固现有的制度安排，最终实现民主的价值。

（一）民主技术的运用有利于基层民主制度效力的发挥

在民主制度与民主的实践中，往往是先实践后建立制度，但实践是由与政治生活的需要引发的，这种需要可能会随着内外环境的变化使人们的实践更加丰富，制度也需要更加完善。从中国基层民主发展历程可以看出，国家在基层民主发展中起着至关重要的推动作用。所以，基层人民群众创造的基层群众制度不仅是由人民群众在实践中创造的，也是国家通过总结实践经验创制的规范。制度作为一种静止的规范，如果行使制度的主体缺乏必要的民主技术，则制度将难以运行，失去其应有的价值。“南农实验”中对于基层民主实践中农民监督权力的技术运用，很好地体现了技术在民主制度效力发挥中的重要作用。

监督难、难监督是村民自治走向深入的现实困境。如何破解监督难题？“南农实验”尝试从监督技术训练着手，取得了良好的监督效果。从实验组对实验村的观察来看，监督意愿不强的主要原因有：一是农民文化素质偏低，农民不知道如何监督最有效果；二是村干部刻意回避监督，村干部习惯了“一言堂”“口袋张”等暗箱政治带来的便利，因此常常以各种方式阻挠监督；三是宗族社会结构而成的关系网络冲淡了村民的监督效果，村民害怕得罪熟人而出现不好意思监督；四是缺乏上级政府的支持以及相应强有力的法律惩戒措施。在上述环境下，实现村普遍呈现出监督乏力的局面。“村务监事会”作为“南农实验”技术监督的尝试一经出现就收到了很好的监督效果。如芳心村就运用它解决了重大工程招投标问题，广育村则解决了矿山纠纷问题等。这一监督方式的好处在于其权利制衡机制以及将民主技术与地方性习惯的有效结合。技术规则的引入和消化需要与当地的村庄文化传统相结合才能发挥出其监督的合力。例如针对南方社会宗族势力活动能力较强的特点，实验组将德高望重、具有公益心的长老引入村务监事会中，并以民主选举的形式确保其权力来源的合法性，村庄长老既有能力又有时间来参与监督，这大大提高了监督的效果。此后又取得地方政府及纪委权力的有力支撑，在设计严格的村务监事会条例下村务监督难题得到很好的化解，由此形成后来的“蕉岭村务监督”模式。

（二）民主技术的运用有助于基层民主价值的实现

与西方社会发展成熟的民主技术相比，我国的民主技术应用程度偏低，民众既缺乏学习现代民主技术的动力，也缺乏相应的学习能力和学习条件。从雅典城邦用抽签、投豆子、陶片放逐等民主方法，到近代代议制民主的出现，再到当代参与式民主、电子民主以及协商民主思潮的出现，都体现了人类对民主技术的探索［8］。然而，在我国传统政治中，儒家政治思想强调的是以帝王权术政治为代表的技术官僚哲学，这种官僚科层制注重的是帝王的统治技术的挖掘，而对农民强调的则是以“礼治”为代表的教化服从，由此沉淀到乡村社会中的是“臣民”文化的烙印，农民逐渐养成了对权威的绝对服从和依赖的政治心理，农民普遍缺乏对现代民主规则、程序、方法等技术政治的掌握和运用。

民主作为一种舶来品，传入中国不过百年，这与几千年的传统思想相比它还是个新生事物。尽管现在对于民主的价值基本上已经取得共识，民主成为一种不可抗拒的历史潮流，但是民主作为一种价值观念，其实现需要一定的条件。对于我国基层民主的发展来说，民主价值观念要从抽象变为具体，就必须通过民主技术的运用，将其量化和细化，让民主具有可操作性。尽管在我国当前的民主政治建设实践中，发展出了一定程度的民主技术手段和具体做法，比如基层农村自创的“海选”“直选”“公推公选”“公推直选”“两票制”“联选制”“定位定职选举制”等具体做法［9］，但由于不同地区民主发展程度的差异，农民在掌握和运用上述技术手段时还很不规范。从实验村的情况来看，农民依旧习惯于村庄传统的政治生活习惯，诸如开会地点选择在村民家中、开会方式缺乏严格的议事规则等。实验组针对上述情况展开了以技术引导提升农民民主能力为主体的项目训练：一是利益表达技术的训练。这些训练主要有新型农民培训、妇女权益论坛、乡村书屋工程等；二是合作技术的提升。合作能力建设主要有合作知识培训、合作组织建立等；三是监督技术强化。主要有村务监事会、民主示范区等。上述技术性训练，一方面有助于培育村民的民主意识，让村民在民主实践中学会运用民主工具解决现实问题；另一方面，表达能力、合作能力、监督能力的提升又强化了农民对民主价值的认同。实验结果表明，只有借助民主技术的强化学习才能将追求民主价值的理想转化为民主的现实。

（三）民主技术的运用有助于政府与基层之间的良性互动

不管是民主制度的自上而下移植，还是基层民主运行中与地方性知识的冲突，我们的基层民主发展整体是不断进步的，但仍然存在着诸多阻碍。尽管国家的有力推动是基层民主迅速发展的有力保证，但是，我们也要看到，民主社会的成长有其自身的发展规律。民主社会所需的权利意识、竞争意识、规则意识和权力制约与多元等要求需要公共权力的更加规范。

民主技术的应用对于政府公共权力的规范起着重要的作用，单向性的政府权力独大的状况必然导致公共权力的滥用。特别是在民主发展的初期，在民主发展不规范的情况下，公共权力往往容易被操纵。在基层社会——民主素质普遍低下的农村，民主还可能成为被当权者利用的工具。而民主技术的掌握，则表明民间社会力量的壮大，民众熟练和掌握了民主这一工具，对公共权力将成为一种有效的制约。也就是说，民主技术将会防止当权者个人意识的随意性，促进公共权力的有序运行，使基层民间社会的秩序更加规范。对于广大农民来说，掌握了民主技术，首先意味着改变过去那种对民主单一化、简单化的认识，民众真正地从民主好与坏的价值观念中走出来；其次，在各种利益关系的引导下，民众必然通过各种民主规则在民主制度规定的范围内积极行动，这无疑可以有效提高农村社区居民参与公共生活的广度和深度；再次，民主技术的掌握标志着民众已从传统的臣民转化为现代公民，民主社会需要具备高素质的理性思维的现代公民，这也是现代社会国家与民众关系发展的必然趋势。因此，民主技术的运用改变着国家与社会的关系，使基层政府与民众之间的权力界限更加清晰，它的运用使得处于弱势的农民能够按照民主制度的要求更加规范地行使自己的权力，促使政府与基层之间达到一种新的平衡。从民主观念到民主技术转换表明了我国民主政治建设正在不断走向成熟。实践中的选举民主技术、信息民主技术、监督民主技术的不断完善为破解村民自治的诸多困境提供了技术上的支持。只有从细节上逐步完善村民自治相关法律、法规，从民主技术和民主能力上确保农民的民主意愿得以落实，才能创造性挖掘相关民主资源，推动基层民主政治建设不断向前发展。

农民的民主能力研究以农民的日常政治生活作为研究对象，例如农民的政治行为何以发生、政治体系如何建立、政治文化如何变化等，都是探求基层民主发展规律的重要场域。基层民主30来多年的建设历程是以现代国家构建为指向，国家主导下的外力整合成为基层民主30多年发展的显著特点。市场经济条件下农民的利益要求的增强和基层社会发展为农民提供的各项便利条件使农民素质不断提高，现代农民通过民主技术使得民主发展由制度和理论建设向实践建设回归，也表明我国基层民主发展更加科学化。综上所述，农民的民主能力研究转换了基层民主研究的视角，主要体现在：从民主制度建设到民主能力建设的提高；从农民形式主体到农民实质主体的转换；从着重于民主理念到着重于民主技术转换。上述研究视角的转换标志着基层民主研究进入新的发展阶段，也标志着我国的基层民主发展由形式民主向实质民主的转移。

［1］道格拉斯·诺思．经济史中的结构与变迁［J］．上海：上海三联书店，1991：1－2．

［2］徐勇．田野与政治［M］．北京：中国社会科学出版社，2009：4．

［3］孙中山．建国方略［M］．沈阳：辽宁人民出版，1994：270．

［4］贺东航．中国村民自治内卷化现象的思考［J］．经济社会体制比较，2007（6）．

［5］徐勇，邓大才．社会化小农：解释当今农户的一种视角［J］．学术月刊，2006（7）．

［6］徐勇．中国的民主之路：从形式到实体——对村民自治价值的再挖掘［J］．开放时代，2000（11）．

［7］虞崇胜．民主技术在社会主义民主政治建设中的作用［J］．天津行政学院学报，2009（6）．

［8］王海稳．民主技术：内涵、功能及价值［J］．甘肃理论学刊，2008（4）．

［9］史为民，操小娟，等．中国基层民主政治建设发展报告［M］．北京：中国社会科学出版社，2008：329－351．