财政支出减贫：机理分析与政策启示

王 海

（暨南大学 经济学院，广东 广州510632）

消除贫困，实现共同富裕，是社会主义制度的本质要求。改革开放以来，我国的社会经济有了较快、较好的发展，但制约贫困地区发展的深层次矛盾依然存在，扶贫对象规模较大，相对贫困问题严重，返贫事件频繁发生，特别是集中连片的特殊困难地区发展相对滞后，减贫任务依然艰巨。随着我国的工业化、信息化和城镇化的不断深入，经济发展方式转变加速，国民经济保持平稳发展和综合国力明显的增强，社会保障体系逐步完善，这都为我国的减贫事业创造了有利的社会经济环境和条件，我国的减贫事业已经从解决温饱为主要任务的基础阶段转变到巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力和缩小发展差距的新阶段。

与贫困做斗争是人类共同的历史使命，人类历史几乎同贫困的历史一样源远流长。世界范围内关于摆脱贫困的概念有三种表述：一是Poverty reduction，减少贫困的因素，强调减贫的过程性，减贫的重点在于减少贫困人口的数量；二是Poverty alleviation，减轻、缓和贫困的程度，强调的重点在于减缓贫困的程度；三是Poverty eradication，含义是消灭、根除贫困，重点是强调减贫的最终目标在于彻底消除贫困。在中国的减贫过程中，一直用“扶贫”，即Support poverty（意为扶持贫困，简称扶贫），表示减贫的具体行为过程，旨在通过扶助、扶建的方式，促进贫困地区的经济发展，提高贫困地区的人民收入。扶贫是我们国家从政府和相关组织的角度出发提出的减贫概念，是政府对政策实施或是反贫困实践的总结，已被广泛公认，严格地说它是减贫的一种具体方法或路径。本文的分析和论述是站在我国的减贫过程立场上的，因此，提及的减贫和扶贫的意义是一致的。

财政支出是政府为了弥补外部性的市场带来的效率缺失，以各级政府和部门为主体、以各级政府和部门的事权为依据、以提供公共物品为形式进行的一种分配活动。财政支出集中反映了各级政府和部门的职能活动范围和强度及其所发生的财政花费。财政支出减贫就是提高贫困人群的收入和降低他们的支出。农民收入大体源于三个方面：一是产品性收入，即农民通过从事农业获得收入，这取决于农产品产量增加和价格的增长及家庭经营生产成本和交易成本的降低；二是工资性收入，主要靠从事农村和城镇非农业生产获得的收入，这与农民的自身就业能力、劳动力转移成本和外部就业空间（劳动力市场需求）有关；三是财产性收入，对农民来说就是土地收入，伴随着农业的副业化、边缘化，土地的保障功能在不断弱化，提高土地收入就是强化土地的财产性功能，提高土地的级差地租［1］；除此之外，目前在农村还存在来自政府的直接转移所带来的收入。农民的支出包含生活消费支出、生产性支出、税收支出和转移支出，其中前两项支出占据主要位置。

财政支出的减贫路径有两种：一种路径是直接面向贫困人群。财政支出通过直接转移支付制度对贫困人群进行减贫，提高贫困人群收入，减少贫困人群的消费支出，达到减贫目的，或者是通过改变贫困人群的内部条件和外部环境，提高他们的劳动水平和技能，使得收入增多，从而实现减贫。第二种路径是财政支出借助中间媒介减贫，通常是指影响经济的总量规模或结构来提高贫困人群收入达到减贫目的。

一、财政支出的直接减贫机制

财政支出的直接减贫是直接面对贫困人群这个主体，通过财政支出手段减贫。公共财政支出在教育、培训方面的增加带来农民的人力资本投资增加从而提高了农民的劳动收入；转移支付支出、社会保障支出等手段可以增加贫困人口收入、减轻贫困人群的生活负担，降低消费；同时，通过对教育、医疗、卫生和基础设施的财政支出可以提高贫困人口的劳动力素质，提升贫困人群的人力资本水平、提高他们的收入水平、改善他们的健康状况，减少能力贫困的发生，达到财政减贫的目的［2，3，4］。具体实施渠道有以下几方面。

（一）直接补贴

财政支出的某些支出项是采取直接补贴的方式来达到减贫目标的。比如，种粮直补和家电下乡补贴。种粮直补直接把补贴以现金形式支付给有资格的农民，在增加农业增值的同时也增加了农民的财政收入。按照蒋志永的说法，贫困地区初等教育和卫生医疗等支出建立切实的、经常性的政府转移支付制度是非常必要的，是克服贫困的核心要素［5］。财政在卫生医疗方面的支出可以减轻病人家庭的医疗负担，直接降低这些家庭的医疗支出，对贫困的病人家庭的减贫作用明显。因此，一定程度的基础教育和健康支出不仅会产生直接减贫作用，而且成为农村可持续经济增长以及消除贫困的先决条件。卫生和教育政策应当密切结合整体反贫困计划中的其他因素，并且成为多部门的地区减贫计划中的重要组成部分。

（二）提高劳动力素质

财政支出可以通过提高贫困地区劳动者的素质来提高他们的收入从而达到财政减贫目的。教育支出、卫生医疗支出以及社会保障和就业支出可以提高劳动者的智力素质、体力素质，达到增加收入的效果。根据陈琦的考察，在特困地区，受教育水平、健康水平以及培训状况不同的农村人员的收入存在一定程度的差异：小学文化及其以下水平的农村居民的人均收入最少，而健康状况良好的农村居民的人均收入相对较高，更令人关注的是仅仅有过一次培训经历的农村居民的人均收入就居于较高的水平［6］。

（三）促进农业经济增长

中国大部分贫困人口居住在农村，其主要收入来源仍然是农业生产。因此，农村财政支出能否对农业增长产生影响十分重要。乡村道路建设、水利水电建设、农业科技研发等长期性的基础项目和病虫害防治、农业技术培训、专业种植技能培训等短期增收项目都会通过农业产值的增加提高贫困地区农村居民的收入。从长期来看，财政涉农支出能够切实推动农业产值持续增加，带来农村居民人均收入的持续增长［7］。因此，优化科研投资的区域分配结构是提高农业科研支出效率的有效方式，可以加快农业增长和减少更多贫困人口。政府对贫困地区道路、能源和供水基础设施的支出对提高农业生产率、改变农产品的运输成本从而影响农产品价格、实现农业和农村经济的长期稳定增长具有关键性的作用，这对于主要依靠农业收入的贫困地区农村居民的减贫就显得尤为重要［8］。

二、财政支出的间接减贫机制

财政支出通过各种渠道改变生产条件带来经济增长，经济增长通过农业产值的增加、产业结构的变化以及贫困地区相对优势的发挥来提高农村居民的收入，改善其工作环境，提高其健康水平，从而发挥经济增长的减贫功能。财政支出的间接减贫路径是通过财政支出来促进经济的增长，由经济的增长带来贫困地区内外部经济社会环境的变化来完成财政支出的间接减贫作用。分析财政支出的间接减贫机理，首先要从财政支出促进经济增长的机理入手，然后阐释经济增长的减贫机理。

（一）财政支出促进经济增长的机理分析

财政政策是调节短期总需求的主要政策之一，财政政策可以影响总供给进而加速经济增长，主要通过两个途径：一是资源配置效率的提升，二是生产效率的提高。

财政支出推动经济增长主要是通过作用于生产所需的直接因素和间接因素来实现的。直接影响因素也叫“生产的内因”，是指直接参与社会生产过程的因素，主要包括劳动力和生产资料（或生产资本）两个方面。间接影响因素是指通过直接影响因素对社会生产过程间接发生作用的因素，包括自然条件和自然资源、人口、科学技术、教育、经营范围、产业结构、对外贸易、经济技术协作、经济体制和经济政策等。这些间接因素一般通过改善生产条件、劳动力和生产资料的质量来影响经济的增长。

财政支出拉动经济增长的原始模型主要来自凯恩斯的有效需求不足论。按照凯恩斯的说法，在边际消费倾向递减、流动性偏好和资本边际效率递减规律的作用下，总供给不一定能够通过市场机制自发地与总需求完全对接，总需求曲线上的各点只有在满足一定的市场条件下才构成真实、有效的社会总需求。有效需求不足限制了社会总体的经济规模，有效需求小于有效供给使得资源的充分利用大打折扣，导致社会经济出现停滞不前的非理想、非充分就业的状态。

1．财政支出推动经济增长的机理

财政支出是通过对劳动、资本、技术等生产要素的作用来促进经济增长的。劳动是构成经济增长的重要要素之一，劳动在质和量上的提高是经济增长的源泉之一，在资源约束条件下，通过增加对劳动者的培训、教育和卫生医疗方面的公共财政支出，实现贫困地区的经济增长从而提高当地农村居民的收入，达到减贫目标。

财政支出通过直接的政府投资来增加适应经济发展所需的资本，从而带来社会经济增长。财政支出可以直接为一个地区在存量和流量上形成对当地经济增长和发展的资本供给。科学技术在经济增长中的作用有目共睹，古典经济学家和现代经济学家都认同科学技术对经济增长和社会发展的至关重要性，技术的外生性和外部性使得世界各国对科学技术的发展投入了大量的人力和物力。自然地，政府对高等院校、科研院所和一些有科学技术创新能力的企业的财政支出可以满足经济增长和社会发展对科学技术的需要，在这个意义上，财政支出切实地提高了技术水平这一生产关键要素，从而提升科学技术的生产效率，促进经济增长。

2．财政支出拉动经济增长的机理

政府主要是从扩大需求的角度通过财政支出来拉动经济增长的，财政支出增加社会总需求的有效渠道一般有三个：一是政府采购的增加，这是政府以真正意义上消费者的身份参与社会总产品的购买和消费，政府强大的购买力必然会在一定程度上影响社会总需求，从而刺激生产，扩大总供给，实现经济增长。同时，政府也可以通过政府购买这一手段来改变购买商品的数量和结构来调整产业结构并对之进行优化；二是政府通过转移支付的支出方式增加人们的消费，转移支付的对象往往是收入较低的人群或者是不发达地区的居民，这类人群的边际消费倾向比较高，因此转移支付扩大消费的效果就相对较好，利用消费来拉动经济增长的效率就比较高；三是在发展中国家地位非常重要的财政生产性支出，政府通过生产性支出直接参与到经济的建设活动当中，既增加了总需求，又通过投资继而增加了总供给，从两个方面共同促进经济增长，同时，政府也可以调整投资的方向和结构来控制产业结构的调整，推动经济增长减贫效果的质的提高。

3．财政支出对经济增长作用的制度分析

财政支出的影响不是单纯的通过需求或者供给来影响经济，它的作用往往是复杂的，同时会伴随着制度等社会经济环境的变化，这一变化也会对经济增长产生驱动作用。构造经济增长模型时，制度应该是内生的而不是外生的，要把制度这一变量作为经济增长模型的解释变量来考虑才能符合真实的社会生产活动。好的制度，包括产权制度，市场经济的各项法律、规章和制度会促使交易双方有一个稳定的预期，在一定程度上避免不确定性带来的交易风险，在交易的规模和质量大幅度提升的同时大大降低交易费用。从整个经济社会来看，交易的增多和交易成本的减少必定会带来经济总量的增长。

财政支出通过改善人力、资本和科技供给的质和量来改变总供给，同时又改变政府和居民的消费规模和结构来改变总需求，还可以通过制度变革、制度创新来对整个经济环境带来变化，这样综合形成一股合力，共同驱动经济的增长。

（二）经济增长的减贫机制分析

目前，对经济增长减贫机制的解释主要建立在“涓滴理论”的假设之上，即通过资本积累实现的经济增长利益将自发地对穷人起到“涓滴”作用［9］。在以农业为主的发展中国家，农业部门的劳动生产率相对于工业低了很多，这使得从事农业生产的劳动者收入水平较低，因此要摆脱贫困，就必须改变产业结构，通过大力发展工业来提高整个社会的劳动生产率，从而提高劳动者的收入。经济增长提高和减少农村贫困人口从而达到农村地区减贫的途径有以下五个方面。

1．经济增长推动劳动力转移

按照罗森斯坦—罗丹的平衡增长模型和刘易斯的二元经济模型［10，11］，随着经济的增长，产业结构会发生变化，农业产值所占比例会越来越小，工业产值所占比例会越来越大，在社会、经济和市场条件成熟的情况下（在我国，这表现为交通的便利、户籍制度的放松、城市化的发展等），产业结构的变化在增加劳动力需求量的过程中会导致劳动力进行跨产业的流动，随着工业对劳动力需求的增加和农业对劳动力需求的减少，使得农村剩余劳动力会逐步转向工业等非农生产。在工业等非农业的边际劳动生产率远远大于农业的边际劳动生产率的前提下，农村劳动力通过劳动力转移获取比从事农业生产高的非农业工资性收入，这带来了农村居民收入的增加。同时，在农业劳动力向非农业部门流动的过程中，非农业的劳动边际产值减少的同时也带来农业的劳动边际产值的增加，这为仍旧从事农业生产的劳动者也带来收入的增加。

2．经济增长提高要素报酬

随着经济的增长，市场的供求条件改变了各种生产要素的稀缺状况，产业结构的变化带来劳动力、土地需求的增加，在供给不变的条件下，使得劳动、资本和土地等生产要素的相对地位发生了变化，要素稀缺性的变化带来农村居民拥有的劳动力和土地等生产要素的报酬增加，提高了农村居民的收入。另外，非农业的快速发展和交通等市场条件的变化，提高了农村土地的利用率，会带来农村土地生产要素报酬率的增加，这也构成了农村居民收入提高的来源。

3．经济增长改变产品价格

经济增长改变了产业结构，在扩大了第二产业和第三产业的规模和比重的同时降低了第一产业的比重，这会在产品市场上改变农产品和非农产品的供求关系，农业相对量的减少导致市场上农产品供给减少，价格增加，非农产品的提高导致市场上非农产品供应的增加，价格降低。农业产品和非农业产品价格的绝对和相对的改变会在收入和支出两个方面改变农村居民的贫困状况。从收入上看，农产品价格增加使得从事农业的农村居民的农业性报酬增加，收入增加；而从支出上来看，非农产品价格的降低会减少农村居民生产性支出的费用，降低生产的成本，再次以利润增加的方式提高农村居民收入，同时，随着非农产业的扩张和非农产品价格的降低，也使得农村居民的生活性消费支出的规模和结构得到改善，从支出的角度改善农村居民的贫困状况。

4．经济增长降低交易费用

经济增长带来产业、部门的扩张，使得经济的规模效应、集聚效益得到提高，这从硬件环境（交通、通讯）和软件环境（法律、户籍制度）改善了农村地区的市场环境，导致农村居民在市场交易过程中的成本减少，间接提高了农民的收入；同时，交易费用的降低会使得资本、土地和劳动力在农村地区更自由、更顺畅地流动，使得农业的“溢出效应”大大增强，在给农民带来收入的同时也促进了第二产业和第三产业在农村的发展，增加了第二产业（交通的便利带来了农产品的深加工工业）和第三产业（交通的便利和农村治安的提高带来了旅游业的发展）的产值，增加了农村居民的收入；交易费用的降低还带来农村第一产业结构的变化，农村居民结合当地的地理自然环境会从事高回报率的林业、牧业和渔业等产业，发展绿色农业、绿色养殖、经济作物种植等产业获取超额利润，带来收入的提高。

5．经济增长带来转移支付收入

经济增长会直接导致国家经济总量的增加，在税率不降低的前提下不可避免地带来国家税收收入增加，同时，随着经济增长带来技术的进步和制度法律的完备，使得非法逃税的几率大大降低，这会使得国家的税收进一步增加，在工业反哺农业的财政政策和关注民生的治国理念环境下，税收的提高增强了国家对农村贫困地区财政转移支付的能力，加大了政府的财政扶贫力度，农村居民获得的财政转移收入会随着经济的增长而增长。同时，政府税收的增加也增强了政府在农村的税收支出能力，为政府实施农业、农村减税政策创造了物质条件，农村地区减税或免税活动的实施在减少农村居民的税收支出随之带来收入增加的同时，也为农村地区的经济发展创造了更为宽松的税收条件，这促使农村地区整体经济的发展，也必然会给农村居民带来收入的增长。

三、财政支出减贫的政策启示

按照以上财政支出的减贫机制理论，我国的贫困问题就是农村的经济发展问题和农村的劳动力转移问题，另外，财政的直接转移支付对减贫也起着非常重要的作用，它会直接影响贫穷家庭的收入，或通过对农村经济和劳动力转移的有利作用来间接影响贫穷家庭的收入和支出，达到减贫目的。农村地区农业经济和非农经济的发展可以提高农村劳动力和土地的利用率，农村劳动力和土地边际生产率的上升带来这两种生产要素报酬率的提高，这会提高农村居民的收入水平，有助于农村地区减贫；劳动力的转移会为农村居民带来较高的工资收入，劳动力的转移成本降低越多，产业间的劳动生产率差距越大，劳动力转移的减贫效应的边际弹性就会越高；现阶段中国的减贫工作就是处理好农村经济和农村劳动力转移问题，转移支付是作为以上两个问题的催化剂功能出现的，可以促进农村经济发展和劳动力低成本转移。如何调整财政支出政策，发挥财政支出的直接和间接减贫功能是现阶段我国政府必须思考的问题，笔者认为可以从以下几个方面来改善财政支出状况，提高财政支出的边际减贫弹性，发挥财政的最大减贫功效。

（一）财政支出要切实促进农村经济的发展

农村经济的高质量、高速度的发展可以提高农村地区的劳动力和土地价值，扩大农村居民收入。一是要大力发展农业，通过扩大基础设施的支出为农业创造良好的生产和经营条件，同时还要关注非种植业农业的发展，结合当地的地域特征扶持具有当地比较优势的产业；二是要发挥农村非农产业的减贫效应，财政支出要结合当地的特殊环境，通过设立专项财政资金，鼓励引导有条件的农民自主创业，通过税费减免等优惠扶持来提高园艺、茶艺、农产品加工、旅游等非农经济发展的支持力度。

（二）财政支出要逐步消除劳动力的转移障碍

要消除劳动力的转移障碍，提高农村劳动力的素质，切实使贫困家庭受益于劳动力转移，提高他们的收入。一是通过财政支出大力降低劳动力的转移成本，这包括交通、通讯、住房等方面的财政支出；二是加大教育和劳动力培训的力度，提高劳动力素质；三是积极推进基本公共服务均等化工作，加大医疗卫生、社会保障和就业的财政支出，进一步降低劳动力转移成本；四是逐步改变目前的户籍制度，大力推进城市化，使得农民工真正完成市民化的身份转变，彻底消除劳动力转移的障碍。

（三）加强财政支出直接减贫的瞄准机制

要加强财政支出直接减贫的瞄准机制，充分发挥财政支出的直接减贫功能，重点增加教育、医疗卫生、社会保障和就业支出，使财政减贫真正的惠及穷人；要推进农村社会保障体系建设，逐步提高农村低保和“五保”供养标准，加快建立城乡统一的基本医疗保障制度，全面实施新型农村社会养老保险制度。

（四）重视社会力量的减贫功效

要积极发挥政府财政减贫的带动和示范作用，积极探索政府向社会购买扶贫开发服务的方式和途径，充分利用社会非政府资源，构建全社会共同参与的“大扶贫”格局，积极鼓励企业和社会组织参与扶贫开发。政府要通过制定有利于贫困地区发展和贫困群众脱贫的优惠政策，积极开展定点扶贫工作，充分发挥各社会组织、民间团体和私营企业的自身优势，引导资金、物资、技术向贫困地区倾斜，为贫困地区的减贫工作作出贡献。

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