浅议农民工随迁子女受义务教育权的平等实现

谢育敏　王雪萍

摘要：农民工随迁子女义务教育问题，是我国城镇化过程中的社会问题在教育上的反映。与贫困地区儿童上学难一样，农民工随迁子女就学是我国义务教育的另一个难点和薄弱环节。城乡二元的户籍制度和分级管理的义务教育管理体制是造成农民工随迁子女不能与城市儿童一样享受平等义务教育权利的制度障碍。在制度障碍不能完全破解的情形下，保障农民工随迁子女受义务教育权的平等实现，政府应做好义务教育的补偿工作，为农民工随迁子女就学提供专项补助经费；引入“教育券”，对义务教育财政配置的路径进行改革；改革办学制度，鼓励和支持社会力量办学；政府在义务教育管理上应有创新，同时妥善解决好与农民工随迁子女义务教育相关的非义务教育问题。

关键词：农民工随迁子女；受义务教育权；平等

基金项目：江西省社会科学规划项目“社会分层与义务教育阶段学生受教育权的平等性研究”（09FX217）

根据第六次中国人口普查数据显示，2010年中国流动人口总量已达2.21亿，占全国人口总量的16.5%。由于中国的人口流动逐步呈现出夫妻共同流动成为主流特点，随父母流动的儿童逐渐增多。尤其是由农民进城就业派生的“二代移民”进城农民工子女（以下统称农民工随迁子女）的义务教育问题凸显。农民工随迁子女是指跟随进城务工的父母离开户籍所在地，与父母在流入地共同生活，在流入地接受义务教育的流动儿童、少年。解决农民工随迁子女的义务教育问题，经历了从上世纪90年代被挡在城市义务教育体制之外、办简易民工子弟学校以自救，到政府开始关注两阶段之后，2003年之后进入流入地政府负责，以公办学校为主，走向权利平等的新阶段。《国家中长期教育改革和发展规划刚要》（2010年—2020年）进一步明确提出，坚持以输入地政府管理为主，以全日制公办中小学为主，确保进城务工人员随迁子女平等接受义务教育。但政策的演变不等于政策的贯彻落实。农民工随迁子女就学难、受歧视的问题仍然没有从根本上得到

解决。

一、农民工随迁子女受义务教育权平等实现的障碍

（一）制度障碍：城乡二元的户籍制度和分级管理的义务教育管理体制

农民工随迁子女教育问题的形成，与农民工在城市的弱势地位和边缘化处境有非常密切的关系。一般认为，其弱势地位和农民工的教育素质、经济收入有很大关系，但这只是表面现象，其根源却是以户籍制度为基础的城乡分离的二元化社会结构。这是造成农民工随迁子女不能与城市儿童一样享受平等义务教育权利的社会结构性因素

我国的户籍制度源于1958年出台的《中华人民共和国户口登记条例》，此条例在法律上把我国公民划分为“农业”和“非农业”，城镇人口优先享有公共资源，形成了事实上的户口登记、户籍世袭制度，使公民具有不同等级的社会身份。我国的义务教育体制是以户籍制度为基础，实行“地方负责、分级管理”的管理模式，表明义务教育的责任落实到财政上，就是由户籍所在地的地方政府来承担义务教育经费的主要支出。农民工子女离开农村后，由于交纳的教育统筹经费没有根据农民工的就业流向在地区间划转，造成了农民工随迁子女既享受不到流出地政府的财政补贴，又没有资格享受流入地政府的优待，这个条块分割的管理体制，反而成了流入地政府不愿意无条件接纳农民工随迁子女就读公立学校的合法依据。制度人为地造成城乡分割局面，使得农民工随迁子女在城市无法享受与城市儿童同等受教育的权利，造成入学机会的不平等。

（二）观念障碍：对农民工的歧视

在调查走访中，我们发现在农民工随迁子女的义务教育问题上，人们存在着观念上的障碍：一是地方政府对农民工对城市发展的贡献认识不足，把农民工随迁子女的义务教育问题看做一种负担，没有将农民工随迁子女的教育纳入发展规划，导致政策落实不力；二是公立学校认为农民工随迁子女的家庭教育薄弱，失学辍学普遍，社会融合不足，基于升学率的考虑，不愿意接纳农民工随迁子女入学；三是同学家长对农民工的歧视殃及其子女，基于对孩子成长教育的考虑，给学校施加压力。

（三）门槛障碍：农民工随迁子女就读公立学校的门槛高

首先，尽管政策层面上要求取消农民工随迁子女交纳借读费，但实际上学校为了限制入学，大部分需要交纳入学费用（借读费、赞助费），这种歧视性的收费对于家庭经济基础薄弱，收入低的农民工而言不能承担；其次，身份认定程序过于严格。入学需要三证：农村户籍证明、暂住证、合法务工证明（劳动合同和交纳社保证明），三证齐全，才能由政府统筹安排到公立学校就读并免交借读费；再次，农民工随迁子女进入公立学校后的压力很大。学校方面由于借读生身份无法获得拨付的教育经费而区别对待，老师方面对借读生普遍关心不够，借读生被同学家长孤立，易引发心理问题。

二、农民工随迁子女受义务教育权平等实现的对策

农民工随迁子女义务教育问题，是我国城镇化过程中的社会问题在教育上的反映，在目前情况下，需要分阶段有步骤地从逐步缓解到彻底解决。目前来看，将义务教育与户籍制度完全脱钩，需要依赖户籍制度的改革，而户籍制度改革是牵一发而动全身的大事，改革需要一个过程。在制度障碍不能完全破解的情形下，我们认为，保障农民工随迁子女受义务教育权的平等实现，具体而言：

（一）政府应做好义务教育的补偿工作

现代社会发展中，正规教育程度正在起着重要的作用，缺乏良好的正规教育阻碍了社会阶层的流动已经成为不争的事实。由于农民工随迁子女受义务教育起点的不公平和过程的不公平，农民工陷入贫困代际传递中：家庭收入低无法提供好的教育机会→子女教育水平低→子女就业机会少→子女收入低→新一代低收入者。缺乏正规的教育既是贫困的原因同时又成为贫困的结果。社会的阶层化导致了教育的阶层化，教育的阶层化反过来又加剧了社会的阶层化。

义务教育是免费教育。根据美国当代著名的哲学家罗尔斯提出的差别原则，要达到实质上的平等，就要以“不平等”的手段实现实质的平等，即对先天不利者和有利者使用不同的尺度，政府在分配义务教育资源时应向弱势地区、弱势学校和弱势人群一方倾斜。具体体现在政策上倾斜、经费安排上倾斜，为农民工随迁子女就学提供专项补助经费。

（二）引入“教育券”，对义务教育财政配置的路径进行改革

目前我国的义务教育财政资源配置路径是由政府到学校再到学生，引入教育券制度，改变为由政府到学生再到学校的配置路径，将产生积极的作用。这种拨款体制的好处是 ：一方面政府承担了义务教育的责任 ；另一方面作为教育“消费者”的学生及其家长有权进行择校，公办学校和民办学校通过“教育券”，有同等的机会获得政府的教育补贴。

教育券是政府把原来直接投入公立学校的教育经费按照生均单位成本折算以后，以面额固定的有价证券（即教育券）的形式直接发放给家庭或学生，学生凭教育券自由选择政府所认可的学校（公立学校或私立学校）就读，不再受学区的限制，教育券可以冲抵全部或部分学费，学校凭收到的教育券到政府部门兑换教育经费，用于支付办学经费。从教育券在我国试行情况看，2001年浙江省长兴县首开教育券试行先河，该县经济较发达，是全国综合实力“百强县”。然而优质教育资源严重不足。仅仅靠政府投入难以满足人们对教育多样化需求，2002年长兴县教育局发放了三种面额不同教育券：200元、300元和500元。累计发放职业教育类、义务阶段类、扶持贫困学生类三种类型教育券共计156万元，使3220名学生受益。长兴县试行教育券制度以后民办学校招生率显著增加。由此可见教育券制度实施能给更多学生提供入学机会，对贫困学生更是有益，并有效地保证了义务教育阶段学生受教育权的公平性。

（三）改革办学制度，鼓励和支持社会力量办学

调查中发现，公立学校、民工子弟学校、民办贵族学校、流入地政府专门为农民工子女举办的学校、流出地政府在流入地办学是农民工随迁子女的就学途径，其中公立学校和民工子弟学校是主要的渠道。而公立学校的入学门槛高，对农民工随迁子女的招收规模小，所以大部分农民工随迁子女是在民工子弟学校接受义务教育。民工子弟学校的教学设施严重缺乏，师资力量薄弱，其教育质量与公立学校相差甚远。

政府没有足够的能力兴办高质量的义务教育学校供农民工随迁子女就读，就应鼓励和支持社会力量办学。现实状况是，民间办学的手续繁杂，使部分有爱心、有能力人士对办学望而却步。政府应转变职能，简化办学手续，为社会力量办学提供方便。在扶持招收农民工随迁子女的民办学校上，可以推广浙江省的“政府负责，公民并举”做法，按照“条件达标、教师合格、财政资助、收费低廉”的要求发展民办学校，政府给予扶持和管理。

（四）政府在义务教育管理上应有创新

对于农民工随迁子女的流动状况，由于信息不对称，流入地政府和流出地政府之间的责任难以协调。在技术层面上，应设计一套针对义务教育的信息市场管理软件，以校级为单位，以实际居住地为统计依据，信息公开透明，实时统计、实时管理。对于中央财政拨款而言，学生走到哪就向哪拨款，对流入地多的地区实行财政转移支付制度，划拨相应的教育经费，既减轻流入地政府的财政负担，又真正实现以流入地政府的管理为主。

（五）妥善解决好与农民工随迁子女义务教育相关的非义务教育问题

社会发展对劳动者素质要求越来越高，义务教育已不能满足社会对教育的需求。高中阶段教育需求将成为大多数流动人口家庭的教育选择底线。农民工随迁子女在城市就受完初中教育毕业后如果要留城念高中或中职的话又将面临着中、高考制度的限制。当前异地中考、高考政策规定的缺失与不完善，在很大程度上让大量的农民工随迁子女在城市接受高中阶段教育的希望落空，既给农民工家庭增加诸多负担，又影响着国家“普及高中阶段教育”目标的实现。《国家中长期教育改革和发展规划纲要》（2010-2020年）指出，“要研究制定进城务工人员随迁子女义务教育后在当地参加升学考试的办法。未来中国教育发展，必须为农民工随迁子女创造享有平等受教育权的政策环境和社会环境，让其能在流入地平等参加升学考试，、顺利地接受高中教育或中职教育。

参考文献

[1]姚秀兰，身份与社会变迁—中国户籍法律史研究，法律出版社，2004年

[2]周佳，农民工随迁子女受教育权保护的法律生成与实施，学术交流，2011年5月

[3]吴霓，让农民工随迁子女平等顺利接受高中阶段教育，中国教育报，2012年2月9日

作者简介

谢育敏（1964—），女，江西赣州市人，本科，赣南师范学院政法学院教授，从事法学教学与研究。

王雪萍（1961—），女，江西信丰人，本科，赣南师范学院人事处副教授