发达国家（地区）外汇干预制度的安排与借鉴

陈萍

（中国人民银行厦门市中心支行 福建 厦门 361004）

一、美国外汇干预制度的安排——财政部和美联储的联合干预

1913年的《联邦储备法》和1944年的《布雷顿森林协议法》分别赋予美联储和美国财政部干预外汇市场的权利，规定美联储负责进行外汇干预，财政部负责制定美元汇率政策，包括外汇市场干预政策。美联储对外汇市场的干预是通过由一个12家联储银行共同组成的系统账户进行，财政部主要是通过外汇平准基金来进行外汇干预。

外汇平准基金设立于1934年，主要是为了保持汇率的稳定和应对外汇市场出现的无序状况，该法授权财政部长在总统的同意下，使用外汇平准基金进行黄金、外汇、证券和信贷等方面的交易，当财政部长决定干预外汇市场时，财政部则通过美联储的外汇交易室买卖外汇平准基金的资金。

外汇平准基金管理着外汇、黄金和特别提款权。1962年《布雷顿森林协议法》修正法案规定美国从国际货币基金组织购买的外汇和黄金可以从财政部的一般账户转移到外汇平准基金，从而进行持有和管理。1968年《特别提款权方案》将国际货币基金组织分配给美国的特别提款权及美国从其他途径获得的特别提款权都纳入外汇平准基金。

实际上，美国政府在外汇市场上的所有操作都是通过美联储的外汇交易室具体执行。美联储公开市场委员制定了以下三项指引以指导并监督美联储外汇交易室的操作：一是外汇操作授权——规定了外汇操作的大致框架，并对这类操作中允许持有的外币敞口头寸规模限制了范围。二是外汇指引——明确外汇操作应遵循“维护市场有序运行”的目的；应与美国财政部维持密切的联系与合作，并与美国在国际货币基金组织的义务相当。三是程序说明——规定了外汇交易室从公开市场委员会及其下设外汇分委会就某类交易的重要性获得了解的程序安排。这三项指引既保证公开市场委员会对外汇操作的指导和监督，又赋予外汇交易室一定的灵活性以及时应对市场的变化。

此外，美联储还可以自主开展与外汇平准基金之间的临时性货币掉期交易，以美元换取一定等额的外币资金，为外汇平准基金提供短期美元融资，财政部承担所有汇率风险。

二、欧盟外汇干预的制度安排——第一汇率机制和第二汇率机制并存

1972年，欧共体开始实行联合浮动汇率制度，联合浮动汇率制度是指参与国货币相互之间保持稳定的汇率，对外则实行集体浮动汇率。参与联合浮动的欧洲六国货币汇率对美元的波动幅度不得超过±1.125%。

从1979年欧洲货币体系成立到欧元启动前，欧洲货币体系实行的是对内可调整盯住，对外自由浮动的汇率制度。该汇率机制又被称为欧洲第一汇率机制，它与联合浮动汇率制度的差别在于欧洲第一汇率机制主要通过平价网体系和货币篮子体系两种汇率干预体系来稳定汇率。“平价网体系”要求成员国货币之间必须确定中心汇率，各成员国相互之间的汇率不能超过中心汇率的±2.25%。如果一国货币相对中心汇率的浮动幅度超过规定的幅度，则该国政府有义务采取干预行动使汇率回到规定的幅度内。“货币篮子体系”先确定各成员国货币对篮子货币（埃居）的中心汇率，再计算每种货币对这一中心汇率所容许的最大浮动幅度，如果一国货币偏离对埃居的中心汇率的幅度超过所容许的最大浮动幅度时，该国政府必须进行干预。

1997年6月阿姆斯特丹高峰会议上，欧盟十五国首脑决定从1999年1月1日起实行新的汇率机制，即欧洲第二汇率机制。该机制以欧元为记账单位，欧元与尚未加入欧元区的欧盟成员国货币间的汇率称为中心汇率，其波动幅度在±15%以内，尚未加入欧元区的欧盟成员国同样有权干预外汇市场。根据《马斯特里赫特条约》以及《欧洲中央银行法》，欧盟理事会有权缔结汇率体系方面的协定及制定汇率政策，欧洲中央银行具有实施外汇业务的全部权力，具体负责欧元与非欧盟国家货币间及欧洲第二汇率机制下欧盟内货币间的外汇市场操作。欧洲中央银行拥有500亿欧元的外汇储备，可自由支配，必要时还可以动用成员国中央银行的外汇储备。欧元区成员国中央银行在使用外汇储备时，必须经过欧洲中央银行的同意，防止成员国中央银行进行外汇干预时与欧元区汇率政策相矛盾。欧盟理事会可以指示欧洲中央银行对欧元与美元、日元以及其他货币的汇率进行外汇干预。而外汇市场操作的外汇资金来自各成员国央行上缴的外汇储备。

三、日本外汇干预的制度安排——财务省负责汇率政策和主导外汇市场操作

1998年4月日本修改并实施了《外汇和外贸法》，规定日本经常项目和资本项目基本完全开放，日元汇率由市场决定，必要时日本政府会采取措施以稳定汇率。政府在外汇市场进行操作的货币主要是美元和日元。日本财务省负责开展外汇市场操作以维持汇率的稳定。

日本政府在外汇市场上的操作是通过日本银行进行的。《日本银行法》规定，日本银行无权自己决定开展外汇市场干预，如果要使用自有资金买卖外汇，必须征得财务省的同意。日本银行下设国际局外汇处，每日负责监测外汇市场的动态，并向财务省外汇局汇报。如果财务省认为有必要干预，即向日本银行下达委托干预的指令，日本银行负责日元或美元的买卖。

日本政府主要通过外汇平准基金干预日元汇率，日本财务省下设“外汇平准基金专项账户”用于开展外汇市场操作，此账户包含日元账户和美元账户，日元主要是通过在债券市场上发行“外汇平准基金融资券”获得的，而美元主要来自外汇储备。

四、发达国家（地区）外汇干预制度安排的比较与借鉴

1、财政部和中央银行之间形成严格的决策分工

从表1可以发现，相关经济体的财政部负责汇率政策并进行决策，由中央银行负责执行外汇市场操作。美国和日本都是由财政部负责汇率政策和主导外汇市场操作。美联储有权自主进行外汇市场操作，并形成了与财政部协作的传统，但美联储并不负责汇率政策，其参与外汇市场操作主要是配合美国财政部。欧盟的外汇市场操作全部由欧洲央行出资并执行，但是决策由欧盟理事会制定。日本的汇率政策和外汇市场操作则由财务省负责，日本银行无权自主进行外汇市场操作。在执行层面，美国、欧盟和日本的外汇市场操作都是由中央银行执行。这种分工格局不一定适用于我国，因为部门之间可能因为利益和目标的不同相互制约，导致外汇干预效力下降，但是发达国家（地区）对待外汇干预决策的这种谨慎态度值得我们学习和借鉴。

表1 美国、欧盟、日本三个国家（地区）的外汇干预制度安排比较

2、干预资金来源于财政部时不会影响到基础货币的投放

由表1所示，干预资金来源可分为财政部出资、央行出资和共同出资三类。日本属于第一类，由财政部设立专项账户出资进行外汇市场操作；欧盟属于第二类，全部由欧洲央行出资；美国则属于第三类，由财政部和美联储共同出资。与中央银行相比，财政部没有本币资金来源上的便利。日本和美国的财政部需要借助发行本币债券、买回、存管、发行特别提款权凭证等方式从货币市场或中央银行筹集本币，美国财政部更是每次都与美联储共同进行操作。但是，从日本的实际情况看，缺乏上述便利并未最终限制财政部的外汇市场干预能力。日本虽然由财务省出资干预，但是财务省通过发行融资券筹集日元还是实现了大规模的外汇市场操作，并积累了大额的外汇储备。美国和日本由财政出资的干预资金并不会对基础货币的投放产生影响，而由央行出资的部分则会影响到基础货币的投放。这点对我国会有所启发，因为我国的汇率形成机制导致央行必须被动入市干预外汇市场，从而影响到基础货币的投放，形成外汇占款，导致通胀压力，因此可以借鉴发达国家的这种联合出资方式以降低外汇干预对货币政策有效性的制约。

3、一国央行的独立性对外汇干预的效果有很大的影响

从实践看，日本央行的干预效果大大逊色于美国和欧洲的央行，因为日本央行从属于财务省而缺乏应有的独立性。同时，日本央行不断地在外汇市场上低买高卖，又给市场造成了炒作外汇的嫌疑，其干预市场的作用不断受到市场质疑。而美国和欧盟由于央行独立性较大，外汇干预的效果相对好些。反观我国，我国中央银行虽然与财政部是分设的，但都从属于国务院，在国务院的指导下制定和执行货币政策。由于我国央行的主要目标有经济增长、维持物价稳定、充分就业和国际收支平衡，目标的多重性导致了我国央行缺乏相应的独立性，因此在分析外汇干预有效性时要考虑到央行的独立性。

[1]刘昌黎：日本干预外汇市场的做法有何特点？[EB/OL].http://blog.sina.com.cn/s/blog_52ed126f 0100ioem.htm l，2010-05-20.

[2]孙明春：外汇市场干预的理论分析[J].世界经济，1998（5）.

[3]陈雨露：现代金融理论[M].中国金融出版社，2000.

[4]中央银行干预外汇市场的历史发展[EB/OL].http://forex.cnfol.com/100914/134，1508，8426705，00.shtm l，2010-09-14.

[5]中国人民银行网站[EB/OL].www.pbc.gov.cn.