论党代表提案制的理论建构——兼论党的十八大报告提出的“实行党代会代表提案制”思想

张书林

党的十八大报告指出:发展党内民主就必须“完善党的代表大会制度，提高工人、农民代表比例，落实和完善党的代表大会代表任期制，试行乡镇党代会年会制，深化县 (市、区)党代会常任制试点，实行党代会代表提案制”。这是十八大关于健全完善党代会制度的整体安排部署，其中一个重大创新就是提出了“实行党代会代表提案制”。

提案就是党代表提出的议案，是党代表依照程序提请同级党代会、党委全委会、党委常委会、纪委进行研究并作出决定的议事原案。界定党代表的提案权力、权利、义务与责任，规范党代表提案行为，设定党代表提案程序与运作机制，保障党代表提案过程，监督党代表提案的公益性与公共性等的一系列制度规定与总体制度安排，就是党代表提案制度，简称党代表提案制。“理论是行动的先导。”要在党内民主建设实践中，真正推开党代表提案制，就必须加强与深化对党代表提案制的理论研究，抓紧对党代表提案制进行理论建构，尽快形成党代表提案制的理论体系。

一、党代表提案制的形成确立

党代表提案制的形成确立主要是党的十六大以来的事情，而且是与党内民主的发展紧密联系在一起，与健全完善党代会制度、党代表制度紧密联系在一起的。党的十七大前，我们的各级党代会五年召开一次，党代表是一次性的，党代会是非常任制，党代表是非任期制。所以，我们对党代表提案、建立党代表提案制的重视程度不足。十七大以来，我们党实行党代表任期制，党代表在五年的党代会任期内、无论在党代会开会还是闭会期间都可以发挥作用。为促使具有任期制身份的党代表更好地发挥作用，十七大后各级党委经过了深入的探索与实践，开始重点关注党代表提案制。在此基础上，党的十八大将“实行党代表提案制”推向全党。总的看来，党代表提案制形成确立的大体过程如下:

(一)党代表非任期制下的探索:从党的十六大到十七大。党的十六大报告提出“党内民主是党的生命”的战略命题，将党内民主发展提升到事关党的生死存亡的命脉性高度。由于我们党的党内民主的主体是代议制民主，所以大力推进党内民主发展就必须完善党的代表大会制度。从完善党代会制度出发，十六大提出了“积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式”的新要求。十六大后，各地积极探索党代表闭会期间发挥作用的途径与方式，总结提炼了一些好的途径与方式，其中就包括“鼓励党代表通过提交议案的形式在闭会期间发挥作用”。

在2004年9月的十六届四中全会上，我们党在总结各地通过党代表提交议案在闭会期间发挥代表作用的实践探索的基础上，又充分借鉴融合了人大代表提案制度的内在精髓，首次确立并定位了党代表提案制的概念。十六届四中全会明确提出:发展党内民主的重要举措是，要“建立党的代表大会代表提案制度。积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式，建立代表提议的处理和回复机制。”以十六届四中全会的上述精神为指导，对建立党代表提案制度的探索，在全国一些地方尤其是试行党代会常任制的地区开始有意识地铺开。

(二)党代表任期制下的探索:从党的十七大到十八大。2007年党的十七大报告没有专门再提党代表提案制度，而是提出了“完善党的代表大会制度，实行党的代表大会代表任期制”的新思想。从党的十七大开始，我们各级党代会党代表开始实行任期制。党代表任期制就是党代表的任期与党代会共始终，党代表在党代会开会和闭会期间都要履行职责、发挥作用的代表制度模式。实行党代表任期制意味着党代表不再是“五年一次”发挥作用的“一次性”代表，而成了在一届党代会的任期内持续发挥作用的“常任型”代表。在我们党为实行代表任期制进行的制度安排中，党代表提案制作为一种重要的配套性制度安排被引入进来。

2008年5月中央印发的《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》明确指出:“党代表大会召开期间，党代表大会代表联名可以向大会提出属于同级党代表大会职权范围内的提案。”除此之外，“党代表大会闭会期间，党代表大会代表可以由个人或者以联名的方式，采用书面形式向同级党的委员会提出属于同级党代表大会和党的委员会职权范围内的提议。”〔1〕这里的以书面形式的“提议”实质上也是提案。实行党代表任期制的目的就是使党代表像人大代表、政协委员那样，在闭会期间发挥作用。而党代表在闭会期间提交提案，显然就是在任期制条件下充分发挥党代表作用的重要形式。可见，在党代表任期制的制度设计下，党代表提案制实质上就是党代表任期制的一项重要的配套性制度安排。

2009年9月的十七届四中全会，在时隔五年之后大致延续了十六届四中全会的提法，特别强调指出:要完善党代会制度，就必须“建立各级党代表大会代表提案制度。”〔2〕同时，十七届四中全会还特别强调了要通过“建立健全代表参与重大决策、参加重要干部推荐和民主评议、列席党委有关会议、联系党员群众等制度和办法，做好代表联络工作，保障代表充分行使各项权利，充分反映党员意见和建议”来落实完善党代表任期制。而从党代表任期制与党代表提案制的内在逻辑关系看:党代表任期制越是能够得到全面落实和系统完善，就会越有利于党代表提案制的建立健全。事实上也是如此。十七届四中全会后，许多地方党委在落实和完善党代表任期制的过程中，不断深化了对党代表提案制的探索，总结形成了关于“党代表如何行使提案权”的许多很好的实践经验。

(三)党代表提案制:从局部试点到全面推开。2011年十八大前的四级党委换届开始后，基于完善党代表任期制的内在需求，党代表提案制开始得到大规模的试点，省、市、县、乡四级党代会都进行了党代表提案制的尝试。十八大召开前，全国已有广东、上海、湖南、浙江等7省(市)开始在省级党代会层面试行党代表提案制，而市、县、乡党代表提案制同期则已经在很大范围内推开。2012年6月中共浙江省第13次党代会试行了党代表提案制，明确规定:“党代表联名或以代表团的名义，可以向党代会提出属于其职权范围内的提案;同时，在党代会中成立了党代表提案工作委员会来受理党代表的提案。”在此前的市、县、乡党委换届中，浙江各级党代会也都实行了代表提案制。试行党代表提案制的地方所采用的通行做法一般是:党代会召开期间，由10名以上党代表就党代会职权范围内所涉及到的党的建设、经济社会发展中的重大问题向党代会提出提案;提案提出后先由党代会主席团全体会议进行审议，确立是否立案;决定立案后，提案要进入办理程序，并将办理结果向提案人进行通报。总的看来，地方各级党代会试行党代表提案制的探索以及形成的实践做法，客观上就为党的十八大提出实行党代表提案制提供了重要的经验与启示。

因此，党的十八大前，经历了十六大以来10年间的实践探索与理论探索，特别是四级党委换届中对党代表提案制的试点，在全党全面推开党代表提案制的基础与条件已经初步成熟。在此情况下，十八大报告水到渠成地明确提出:“实行党代会代表提案制。”自此，党代表提案制作为发展党内民主的重要制度安排，将在各级党组织的民主实践中全面推开，贯彻执行党代表提案制将越来越成为一种民主自觉与行为习惯。

二、党代表提案制的价值意义

在党内民主大发展的态势下，十八大作出实行党代表提案制的决定是适应形势发展要求的、是生逢其时的。总体看来，党代表提案制的价值意义是多维的、多重的，其中主要是在以下侧面的展现:

(一)党代表提案制是提升党代表能力素养的制度动力。党代表能力素养的提升，既要靠自身的实践锻炼和组织培养，更要靠制度设计的激励与导向功能。实行党代表提案制，就是提升党代表能力素养的一种重要的制度激励手段，客观上能够起到推动党代表能力素养提升的动力机器之功效。这主要体现在两个方面:第一，提交提案是对党代表的一种有形的鞭策。党代表参加党代会是有工作职责的，并不是“吃吃馒头、举举拳头”就完了。党代表的职责包括反映选区党员的意见、建议和要求，对党的工作提出意见和建议，对党内重大问题的解决献计献策，等等。这些职责的有效履行都离不开提出提案。所以，提交提案本身就是在提醒党代表:代表身份是一种责任和压力。第二，提案质量是检验党代表的“代表力”的基本依据。“代表力”是党代表履行代表职责的能力以及在履行代表职责的过程中所形成的工作业绩。通常情况下，检验党代表的“代表力”，公认的标准就是党代表的参政议政能力。而提出有价值的提案是党代表参政议政能力较强的重要体现。因此，提交提案的过程事实上督促着每一位党代表为自己提出更高的工作标准和要求，致力于全面提高自身素质和参政议政能力，从而也在无形中提升了自己的“代表力”。

(二)党代表提案制是进行利益诉求表达的制度渠道。党代表是党员群众按照自己的意志选举产生的，是为党员当家作主服务的。所以，党代表本质上是党员政治意愿、利益诉求的代言人。作为代言人，党代表必须善于联系党员群众，准确反映党员群众的利益诉求。怎么做到这一点呢?途径当然很多。实践证明:党代表提出提案，是其对党员群众的利益诉求进行表达反映的一个很好的渠道与途径。提交高质量的、有针对性的提案需要进行广泛深入的调查研究，这就要求党代表必须密切联系党员群众，深入选区、选举单位的广大党员群众中间，倾听广大党员群众的心声，了解党员群众的意见和利益要求，把握党员群众的思想脉搏，在此基础上才能提出真正反映党员群众的利益诉求的提案。所以，实行党代表提案制，有利于发挥党代表本身所承担的利益代表功能，同时也为党员群众的利益诉求和政治愿望向党内政治体系内的制度化渗透提供了一个被党内现行体制所认可的重要平台。

(三)党代表提案制是保证党科学决策的制度安排。科学决策就是符合客观规律的决策，就是最大可能地实现主观与客观、理论与实际相符合的决策。科学决策的前提是民主决策，或者换言之，决策民主化是决策科学化的前提。因为决策民主化可以使我们在充分发扬民主的基础上全面综合考量到决策的全方位、全领域，有效兼顾到决策的方方面面，充分听取各方的决策意愿与需求，从而在综合各方的利益诉求后形成最终决策。因此，推行决策民主化的过程，就保证了在充分发扬民主的基础上掌握足够丰富全面的决策信息与资料，这就充分兼顾到决策所覆盖的各方利益、融合了各方的决策需求，从而最大限度地避免了由于个人或少数人说了算而导致的决策失误、决策风险，保证了决策的科学性、正确性、可操作性。实行党代表提案制，党代表在进行广泛深入的调查研究、综合党员群众利益的基础上，提交有针对性的提案，这实际上就是通过发扬民主为各级党代会、党委的决策提供了最真实的决策信息，从而推进了决策民主化进程。鉴于决策民主化是科学化的基本前提，以实行党代表提案制推进决策的民主化，显然会进而大大提升党的决策科学化水平。

三、党代表提案制的运作模型

一般说来:一个完整的党代表提案包括了提案形成、提案提交、提案审查、提案承办、提案办理、提案督办、提案反馈等基本的环节和流程。从制度安排的视角审视，这些环节和流程总体上构建起党代表提案制的运作模型。

(一)提案形成。党代表提案制是规范和保障党代表提案的制度安排。因此，实行党代表提案制，首先就必须形成提案，如果没有提案也就谈不上提案制。党代表提案的形成不是一个简单的事情，需要经历一个复杂的过程，其中主要的是确立提案议题、开展调查研究、撰写提案。

1.确立提案议题。提案的核心与灵魂是议题。提案好不好，关键看议题选的对不对、把握的准不准。所以撰写提案之前，首先要确立一个好的议题，也就是好的选题。选题对路了，形成的提案才能引起广泛关注。确立提案议题，就要从党的建设、经济社会发展中的难点、热点、焦点、重点性问题入手，充分契合党员群众的利益诉求和政治意愿，在此基础上侧重将那些暂时没有解决好但又急需抓紧研究解决好的问题作为选题的基本考量对象。

2.开展广泛深入细致的调查研究。议题确立之后，就要深入基层、深入群众、深入实践中去针对议题展开广泛细致的调查研究。通过实地考察观摩、召开座谈会、发放调查问卷、个别谈心等多种形式，努力了解选题的真实状况、真正掌握第一手材料。在此基础上，建构形成对提案议题基于研究问题、分析问题、解决问题的逻辑规程来把控的分析框架。

3.撰写提案。有了准确的选题，有了深入的调研，接下来，就应根据所选择的议题、结合调查研究的真实情况、运用合适的研究方法和分析框架去撰写提案。撰写提案的时候，必须着力突出提案的三要素，而且要保证三要素缺一不可。2008年5月中央印发的《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》指出:党代表“提案应当有案由、案据和方案”。这就是党代表提案的三要素。案由主要是指为什么提出提案，应着力阐明提案的必要性、重要性、迫切性、价值意义等方面的问题。案据一般应包括提案的论据支持、证据支持、依据支持、根据支持等能够支撑提案的一系列证明材料。方案主要是指所形成的究竟是一个什么模式的提案，所设计的是一个什么样的研究分析解决问题的基本框架。方案侧重于规范提案的实施步骤、流程、环节、运作机制等方面的问题，同时又是提案得以落实的指导思想、原则要求、方法步骤、保障措施、制度规范、监督保障等一系列要素的统一体。

(二)提案提交。提案形成以后，接下来就是要通过一定的方式将其提交到党代会上，以期在会上引起关注，推动提案中所聚焦议题的快速妥善解决。这个过程就是党代表提交提案的过程。党代表提交提案，主要涉及到提案的方式。

2008年5月中央印发的《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》明确指出:“党代表大会召开期间，党代表大会代表联名可以向大会提出属于同级党代表大会职权范围内的提案。”这里所认可的提案方式就是党代表联名提案。在实践中，进行党代表提案制探索试点的一些省、市、县、乡所采取的党代表提案方式通常有两种:一是党代表联名提案，二是代表团提案。这两种方式都属于集体提案。为什么要求党代表提案必须采取集体提案的形式呢?这是因为:第一，每个人的能力水平、思维方式、视野范畴、兴趣偏好等都是有局限性的，考虑问题往往只是侧重于某一面或某几面，而很难关注全貌。在这种情况下，单个党代表出面提出的提案往往带有一定的片面性或存在疏漏之处，不能完整准确地反映问题的全貌。所以，采用党代表联名或以代表团的名义提出提案的集体提案形式，能够最大程度地接近问题真相、反映事实全貌。第二，单个党代表的力量、影响力通常是有限的，采用党代表联名或以代表团的名义提出提案，能够形成代表合力、扩大提案的影响力，更能够使提案引起更广泛的关注，更加有利于促使提案问题的解决。一般说来，单个党代表关注某一问题通常是特殊性关注，容易被忽视或忽略掉;而许多党代表甚至一个代表团关注某一问题则能凸显所关注问题的普遍性，这种情况就不能被忽视了，而应引起高度重视。

这里有一点需要特别指出:党代表联名提案，必然要涉及到“串联”问题。“串联”本身是中性的，关键是串联是出于个人不良企图或政治野心，还是出于公共利益与公众需求。为进行党代表联名提案而进行的“串联”，是党代表之间交流问题、沟通思想、化解分歧、凝聚共识的过程，其目的就是为共同提交提案做准备。因此，这样的“串联”不应认为是非法的、或者带有不良企图的，而应被认定为合法的、必要的步骤。

根据近来各地关于党代表联名提案的探索情况，对党代表联名提案的方式可以作出如下规定:在党代会召开期间，三十名以上的全国党代表联名，可以向党的全国代表大会提出属于其职权范围内的提案，由大会主席团决定是否列入会议议程;十名以上的地方各级党代会的代表也可以向本级党代会提出属于大会职权范围内的提案，由大会主席团决定是否立案解决;等等。

(三)提案审查。各级党代会对党代表的提案既要认真对待，也要严格审查，防止将超越党代会职责范畴、有政治倾向性错误、有明显常识性“硬伤”、不符合法定形式要件等的提案提交到党代会上去。为此，各级党代会应成立专门的党代表提案审查委员会，以对党代表联名提出的提案进行严格的审查和把关。只有经过党代表提案审查委员会审查合格的提案，才有资格、有可能被确定为正式的提案予以立案。

对党代表提案进行审查的核心是对提案内容的审查。党代表提案内容的确立，应把握一个基本的原则，即党代表提案所关注聚焦的内容，应与人大代表、政协委员提案的内容明确区别开来。人大代表的提案主要关注的是:国家的经济建设、政治建设、文化建设、社会建设与生态文明建设中的重大问题，尤其是国家重大决策、重大项目、重大工程、重大战略与策略、重大人事任免、大额资金的使用安排、紧迫的民生问题，等等。政协委员的提案主要是从参与政治协商、民主监督、参政议政的视角，对关系国计民生的重大问题提出意见建议。为避免与人大代表、政协委员的提案出现过多的交叉与融合，党代表的提案应集中关注党的自身建设中的重大问题，尤其是着力提升理论武装的有效性、理想信念的坚定性、坚持正确用人导向、发挥基层组织战斗堡垒作用、保持发扬党的优良作风、大力惩治预防腐败、增强制度的执行力等方面的问题;同时，由于我们党是领导党、执政党，党代表也应从宏观视角关注中国特色社会主义建设中的重大问题，针对解决国家建设、社会发展中的重大问题提出提案，但要注意与人大代表、政协委员在侧重点上的差异。因此，如果党代表的提案所涉及的内容既不是党的建设中的重大问题，也不是党关注的重大问题，还与人大代表、政协委员大幅度重合，那这样的提案向上提交的价值意义显然就不大了。在这种情况下，党代会所设立的党代表提案审查委员会就应将这样的提案审查下来，让更合适的提案提交上去。

(四)提案承办。正式确立的党代表提案在党代会结束后，应转移到党代表工作部门手中。党代表工作部门一般是现在各级党委设立的党代表联络办公室，简称“党联办”。党代表工作部门接到提案以后，要对提案进行分门别类的整理，拟定出具体的办理计划和方案，然后再在有关领导同志的亲自组织下协调确定有关部门单独或联合进行办理。这种被党代表工作部门确定的承办党代表提案的单位或机构，就是党代表提案的具体承办主体。

党代表工作部门协调有关部门、单位或机构作为承办主体对党代表提案进行具体承办工作的过程中，必须明确以下要素性问题。(1)确立承办责任主体。根据提案的性质和所涉及到的工作范畴，将不同的提案交付给不同的党委及政府部门来具体办理，明确部门负责人是提案承办的责任主体，提案承办坚持一把手负责制，形成抓提案办理的“一把手抓，抓一把手”工作机制。 (2)限定承办时限。承办单位在收到党代表工作部门转过来的党代表提案以后，要在规定的时间内办结，并将结果反馈给提出提案的党代表。如果确实因为客观条件限制的原因，提案所提出的要求无法办理到位，承办单位要出面向党代表作出说明解释工作。(3)明确承办原则。对党代表提案的承办要坚持归口承办、定向承办、限期承办、专人承办、公开承办等一些基本的承办原则。

(五)提案办理。承办主体确立及相应的要素性问题解决以后，党代表提案就进入承办主体具体办理的程序。承办主体进行具体的提案办理，首先要明确办理程序与规则。提案的办理不能盲目展开，必须遵循一定的工作程序、流程、规则进行。对提案进行办理的过程，大体要严格按照“交办、办理、答复反馈、进行效果回访、作出总结”等环节步骤进行和展开，采取现场办理、公开办理、联合办理、合并办理等灵活多样的办理形式，自觉遵循“有案必办、有办必复、全程跟踪、各方满意”的办理规则。

在明确办理程序与规则的基础上，承办单位就可以着手进行提案的具体办理了。第一，承办单位在具体办理党代表提案的过程中，要多与提案党代表进行联系沟通，了解党代表提案的初衷意图、重要依据、希望达到的目标要求等基本参数，在此基础上明确提案办理的基本方向。第二，承办单位要将对党代表提案的办理作为检验自身工作能力和工作水平的重要手段，扎扎实实地抓好提案办理，并将提案办理作为促进自身工作的重要契机。要通过办理党代表提案，倒查自己在业务工作中存在的突出问题并提出整改措施，把办理提案的过程当作解决问题的过程;以提案的办理作为建立健全工作制度和工作机制的重要导引，抓紧建构形成促进工作提升的长效机制和制度安排。

(六)提案督办。在提案办理的过程中，党代表工作部门、提案党代表都要充分发挥其应有的作用，去督促提案的办理情况与进度。(1)党代表工作部门。为保证提案在规定的时间内办理完结、办好办实，党代表工作部门必须做好对提案的督办工作，可以采取电话督办、考核督办、带有检查性质的上门督办等形式，督促承办单位加快提案办理的力度与速度。(2)提案党代表。提案党代表作为提案的策划提出者，尤其要全程参与关注到提案办理的过程中去，随时督促检查提案的办理过程，对提案办理过程中出现的懒散拖沓、时断时续、“头重脚轻”、方向偏离等问题要及时提醒，协调党代表工作部门向承办部门施压，以切实保证提案办理的进度与成效。

(七)提案反馈。提案办理完结以后，提案承办单位、党代表工作部门要及时将办理结果反馈给提案党代表。提案反馈一般应遵循以下工作流程:(1)承办单位在办理完结的基础上，将办理完的提案转交到党代表工作部门;(2)党代表工作部门收到办理结果后，要及时将办理完结的提案通过各种形式反馈到提案的党代表手中;(3)提案党代表将提案办理结果与最初的提案方案进行对照，在此基础上对提案的办理情况进行综合评价;(4)党委及其有关部门对办理完结的党代表提案进行研究，视情况将提案内容及办理措施推广应用到党的决策和党的工作中去。这样一来，通过提案反馈环节就能够在很大程度上确保提案办理真正体现党代表提案的意图与初衷，不断提升提案办理的整体质量，实现提案及其办理过程真正服务于提升党的工作水平的目的。

〔1〕中共中央文献研究室.十七大以来重要文献选编 (上)〔M〕.中央文献出版社，2009.388.

〔2〕中共中央文献研究室.十七大以来重要文献选编 (中)〔M〕.中央文献出版社，2011.149.