政府信息公开第三方合法权益之程序保障研究

王 轶

政府信息公开第三方合法权益之程序保障研究

王 轶

行政机关掌握的政府信息有时会涉及到其他社会组织或者个人第三方，行政机关依法公开这些政府信息的同时往往会侵害涉及到该信息的其他社会组织或个人的第三方权益，例如个人隐私或者商业秘密。各国在制定相关政府信息公开的法律法规时会对第三方权益予以保障，而我国政府信息公开制度的发展仍处于初期阶段，虽然《政府信息公开条例》给予了第三方的权益一定的保护，但实践操作中仍存在许多问题，并没有针对第三方形成完善的程序保障制度，因此需要比较研究来进一步完善我国对第三方权益的程序保障。

信息公开；第三方权益；程序保障

王轶/华东政法大学在读硕士（上海200042）。

一、我国关于政府信息公开第三方的界定

作为法律概念，“第三人”主要出现在我国的诉讼法中，例如《行政诉讼法》第27条规定：“同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。”之后在08年《政府信息公开条例》颁布实施后，政府信息公开制度中正式引入“第三方”的概念，但法规并没有对其概念进行界定，因此本文有必要首先对政府信息公开第三方的内涵进行界定。

学界对于如何界定政府信息公开第三方，基本都是从诉讼第三人、行政第三人这两个概念进行对比分析，进而得出政府信息公开第三方应当界定为行政第三人，是指与被提起行政诉讼的具体行政行为有利害关系，通过申请或法院通知的形式参加到诉讼中来的公民、法人或其他组织。[1]

本文试从政府信息公开的特点入手进而对第三方进行界定：一方面，它既不是申请信息公开的权利主体也不是信息公开的义务主体，更不是主动公开政府信息中的接受主体，它是除了申请人、行政机关以及公开相对人以外的自然人、法人或者其他组织；另一方面，它的合法权益可能受到了损害，这里的损害是指一旦公开信息后对其合法权益产生了不利影响。因此，本文将政府信息公开第三方界定为合法权益可能受到政府信息公开损害的，除了申请人、行政机关以及公开相对人以外的自然人、法人或其他组织。

二、我国关于政府信息公开第三方权益程序保护的理论依据及现状分析

(一)我国的相关规定

政府信息公开中第三方权益主要通过事前通知程序以及事后救济两种方式来予以保障，而损害一旦造成就无法逆转，因此事前预防措施显得更为重要。我国就事前通知程序对第三方权益作出了一定的程序保护规定，《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）第23条明确规定：“行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见；第三方不同意公开的，不得公开。但是，行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，应当予以公开，并将决定公开的政府信息内容和理由书面通知第三方。”这里面其实规定了行政机关的通知义务及第三方提出异议的权利。同时，《条例》第24条第3款规定了行政机关征求第三方意见的时间不包括在行政机关答复信息公开的申请期限内，但是并没有规定征求第三方意见的具体时间限制。总体来说，对《条例》中关于第三方权益的程序保护理解如下：

首先，行政机关收到信息公开申请后，经审查认为该政府信息可能损害第三方合法权益的，必须书面通知第三方并征求其意见，旨在提供给第三方一个就该政府信息是否公开陈述意见的机会。这是第一次书面通知。如果没有通知，信息一旦公开就无法恢复到未公开的情形，第三方权益受到的损害就只能通过事后救济进行一定的弥补。因此，第一次书面通知是保障第三方权益的核心程序。

其次，第三方接到行政机关的书面通知后在一定期限内作出是否同意公开的答复。如果第三方没有在期限内作出答复，就是放弃了自己提出异议的权利。在第三方作出答复或者期限未满之前，行政机关不得向申请人公开政府信息。

最后，行政机关根据第三方的意见作出审查后决定是否公开政府信息，在第三方不同意公开政府信息的时候，行政机关需要权衡判断该政府信息是否对公共利益有重大影响。如果不公开该政府信息会对公共利益造成重大影响，行政机关应当决定公开，并将决定公开政府信息的内容和理由书面第三方。这是第二次书面通知，保障了第三方的知情权，并在一定程度上对行政机关作出约束。

（二）现状分析及其存在问题

1.第三方权益保护范围狭隘。政府信息的公开分为主动公开和申请公开两种情况，主动公开的数量远远大于申请公开的，而给第三方造成损害的可能性也较大。但是从《条例》第23条的规定可以看出，第三方权益的保护范围，仅限于申请公开而且涉及“商业秘密”或“个人隐私”的情形，除此之外均不属于应当受保护的范围，没有对主动公开时第三方权益保障制度的设计，这既不符合现实需要也过于狭隘。

2.行政机关自由裁量权限过大。从上述规定可以看出是行政机关审查被申请公开的政府信息，也就是说，由行政机关来确定信息是否涉及到第三方权益以及这些权益能否对抗公共利益，并决定最终是否能够公开政府信息。但是《条例》中没有规定涉及第三方商业秘密或个人隐私时候应该依据什么法律处理，对此行政机关有很大的自由裁量权，对于涉及第三方权益的信息是否公开的最终判断权完全掌握在行政机关手里。即使第三方不同意公开，行政机关也完全可以基于自身对于公共利益的判断而否决第三方的意见并最终公开有关的信息，而如何保证行政机关行使其裁量权又不违背合理、公正原则是一道难题。

3.行政程序保护制度过于简单。一方面，《条例》中没有明确第三方提出意见的具体期限，只是规定了行政机关对申请人的答复期间不包括征求第三方意见所需时间，行政机关将有机会利用该漏洞作为拒绝公开政府信息的理由。另一方面，《条例》仅规定行政机关履行通知的义务，需要书面征求第三方的意见，但并未规定通知所包含的具体内容。实践中行政机关在通知第三方时，往往自行决定通知的具体事项，由于欠缺明确具体的统一标准，往往可能自行其是，该通知的没有通知，不该通知的又通知。

三、借鉴境外关于政府信息公开第三方权益的程序保护相关规定

考察台湾及国外相关信息公开法，基本都对第三方权益作出一定的程序保护规定。例如台湾的《政府资讯公开法》第12条规定：“政府资讯涉及特定个人、法人或团体之权益者，应先以书面通知该特定个人、法人或团体于十日内表示意见。但该特定个人、法人或团体已表示同意公开或提供者，不在此限。前项特定个人、法人或团体之所在不明者，政府机关应将通知内容公告之。第二项所定之个人、法人或团体未于十日内表示意见者，政府机关得迳为准驳之决定。”该条明确规定了第三方收到通知后作出答复的期限以及第三方所在地不明时可以采用公告方式送达通知。

美国相关信息公开的法律法规中虽然没有明确规定关于第三方权益的程序保护，但由美国总统发布的总统行政命令Executive Order12600规定了“事前通知程序”[2]，该命令第一条规定：“凡适用FOIA（信息自由法）的联邦行政机关必须建立一套信息公开的‘事前通知程序’，当行政机关受理申请人依FOIA请求公开由人民自行提供的商业秘密时，或审理申请人就其申请被驳回所提起的复议时，如认定该信息应当公开，并且该信息符合一定条件时，则行政机关应当先行通知该信息提供者。此时，行政机关应尽最大努力践行此告知程序，除非受通知者数量过于众多才得以‘公告’的方式代替通知。”该条明确规定了“事前通知程序”只适用于商业秘密，并在第三方人数过多时候通知可以采用公告送达方式。

日本《行政信息公开法》第13条[3]给予了第三人提出意见的权利，其第1款规定：“在开示请求有关的行政文书里记录了除国家、独立行政法人、地方公共团体、地方独立行政法人以及开示请求人以外的人都有关信息时，行政机关的长官，在作出开示决定等时，可以将开示请求有关行政文书的表示及其他由政令规定的事项，通知该信息有关的第三人，给予提出意见书的机会。”第2款：“行政机关的长官，对符合下列各号情况之一的，应当在作出开示决定后立即将开示请求有关行政文书的表示及其他由政令规定的事项，书面通知该第三人，给予提出意见书的机会。但是，该第三人的所在不能判明时，不在此限。（1）记录了关于第三人的信息的行政文书将要开示时，认为该信息是第5条第1款第二项或同条第2款但书规定的信息时；（2）记录了第三人的信息的行政文书根据第7条规定将要开示时。”第3款：“行政机关的长官，在根据前2项规定给予提出意见书的机会的第三人，提出了表示反对意见的意见书时，在作出开示决定时，开示决定之日到开示实施之日之间，必须留有至少二周的期间。在此种情况下，行政机关的长官，应当在开示决定后立即对提出意见书的第三人，书面通知已作出开示决定的意思及其理由以及开示实施的日期。”

加拿大的《信息获得法》中有关于第三人权利保护的实体性规定，主要体现其关于信息不公开的豁免规定当中，即“第三人信息豁免条款”，该条款属于强制性豁免，符合这一标准的信息一概不予披露。例如，第三方的商业秘密以及第三方向政府机构提供的含有特惠或机密情况的金融、商务与科技信息，其披露可能导致第三方的重大金融损失，或动摇第三方谈判地位、威胁第三方竞争优势。该法还专门设立有关第三方参加的章节，明确赋予第三方参加信息公开程序的程序性权利，第27条第1款规定：“当政府机关首长倾向准许公开申请时，若该信息存在(或该首长有理由认定该信息存在)下列情形时，该首长必须依照本条第二项的规定，在能够确定第三人存在的范围内，于受理公开请求后三十日内，以书面形式通知该第三人与其权益相关的信息正在被他人请求公开，以及受理公开的行政机关态度为倾向准许公开：（1）第三人的商业秘密；（2）第二十条第一项所指的信息；（3）受理申请行政机关的首长合理预期被申请的信息一旦公开将造成第三人受到第二十条第三项与第四项所指的损害或影响者。”此外该法还列举了在何种情况下不必按照上述第1款的规定事先通知第三方的情形。该条第2款规定:“与前项所规定的情形，政府机关除下列情形外，必须事前通知第三人：‘第三人明示放弃前项受通知的权利，或在提供信息时已同意该信息的公开，而被推定放弃受通知的权利者’。”最后，该法在第27条第3款则详细规定了通知的具体内容：“政府机关应当将下列事项以书面方式告知第三人：（1）发出通知的行政机关倾向准许本条第一项所指的信息公开申请；（2）被申请公开的信息内容说明；（3）接受通知者应当自收到通知后20日内向发出通知的行政机关提出反对意见并附上理由，说明为什么反对该信息的公开。”[4]

另外，澳大利亚主要的政府信息公开法是联邦《信息自由法》，其1988年的修正案，第一次将第三人的权益纳入到了该法的保护范围之内。该修正案规定：“要求在披露文件前须与第三方协商，如果有关文件的披露会牵涉对第三方个人信息的不合理的披露；第三方有权在协商之后寻求对披露文件的决定的审查。”还有南非《信息公开促进法》第47条认为行政机关在收到请求后，若认为该信息可能涉及第三人商业秘密或个人隐私等事项，应当在收到申请后21日内采取一切必要的措施通知与其相关的第三方。[5]

四、对我国政府信息公开第三方权益之程序保障的完善

首先，建议扩大第三方权益保护的范围。结合国内外的相关规定，我们可以看出，关于第三方保护范围的规定中，有的国家仅限于商业秘密，例如美国、加拿大；有的则较为宽泛，适用于所有与第三方相关的信息，例如澳大利亚；而有的国家则规定的较为简略笼统。本文认为关于权益保护范围不宜过窄，我国立法可以设置一项兜底条款：“可能造成对个人合法权益造成损害的其他信息”。对于实践中侵害到第三方权益但又无法归类为商业秘密或个人隐私的情形时，可以适用该条款作为保护第三方权利的法律依据。

其次，在我国政府信息公开领域中完善对行政裁量规制的立法规定，限制行政机关假借公共利益之名或者以保护申请人知情权的名义，对于涉及到第三方的政府信息进行公开，增加公众对政府信息公开的信赖和参与。

最后，需要完善关于第三方行政程序保护制度。

关于通知的具体内容，美国、加拿大以及日本都对此有详细规定，考察这些国家，本文认为在通知第三方的时候不应当告知申请人申请的政府信息的全部内容，因为其中的部分信息可能会涉及到他人的权利。但是，其中涉及到第三方权利的部分可以告知。具体来讲应该包括以下几项内容：政府信息拟公开的信息事项的名称、公开的理由、通知及提出意见的方式、公开的确切日期以及救济途径。

关于通知的合理期限。纵观各国相关信息公开法都对此作出规定，但是各国对期限的立法并不相同。我国已经意识到明确规定期限的重要性，立法中对期限没有作出明确规定，这对于保护申请人申请信息的时效性以及第三方的权利都是不利的，而且与效率原则相违背。本文建议可以在参考加拿大对于期间规定的基础上，更加细化、明确，可以规定：行政机关应当于受理申请后三十日内对第三方发出“表示意见通知”，并给予第三方二十日的思考期间，行政机关应当在收到第三方意见后十日内作出该信息公开申请的终局决定并发出，整个期间自行政机关受理公开申请之日起不得超过四十日。

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[1]应松年主编.行政诉讼法学[M].中国政法大学出版社,2011:130

[2]From:http://www.archives.gov/federal-register/codification/executive-order/12600.html.

[3]刘杰.日本信息公开法研究[M].中国检察出版社,2008:223

[4]唐隽.政府信息公开中的第三人异议制度初探[D].中国政法大学，2009

[5]周汉华.外国政府信息公开制度比较[M].中国法制出版社,2003:434

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1671-6531(2013)18-0016-02

责任编辑：何 岩