我国政府采购制度存在的问题及对策建议

汤 坤

（安徽财经大学 财政与公共管理学院，安徽 蚌埠233041）

一、我国政府采购制度存在的主要问题

（一）政府采购效率亟待进一步提高

1.政府采购规模效率

政府采购实现规模化既能发挥规模效益，又能节约财政资金。但是从我国目前的情况来看，政府采购规模整体偏小，2007年我国政府采购规模仅占GDP的1.6%，这与10%~15%的世界平均水平相比差距较大；而且政府采购单次采购规模偏小，使得通过规模采购降低成本的政策效果大打折扣，集中采购沦为了重复采购。

2.政府采购行政效率

（1）政府采购预算计划性差，预算编制滞后，且不够详细。一些单位对政府采购预算的编制重视度不够，没有按照财政部门的采购目录，将采购项目的具体规格、型号等信息列示在采购预算表中，所编制的预算随意性大，在一定程度上影响了采购工作的严谨性和计划性。

（2）政府采购审批程序冗杂，损害了采购的时间效率。一些地方的政府采购机构以加强管理为借口，随意增加审批部门和环节，拉长了不必要的采购周期。

（3）政府采购招投标管理政出多门，多头管理，容易形成“利益争抢、责任推诿”的局面，部门职能和权限难以协调，增加了行政运行成本。

（二）政府采购法制建设滞后

1.《政府采购法》制定的政策目标难以兼顾。该法既提出了“提高政府采购资金的使用效益”的整体目标，又提出了“有助于实现国家的经济和社会发展政策目标”的目标。然而在实际中，为了执行国家的经济产业政策，有时就不得不以牺牲“资金的使用效益”为代价。那么对于两个目标冲突时该如何选择，《政府采购法》并未明确说明。

2.《政府采购法》适用范围较窄，缺乏可操作性。比如在适用范围上，该法排除了企业法人使用财政性资金进行采购和政府采购单位利用非财政性资金进行采购的行为；在可操作性上，该法对询价、竞争性谈判方式采购程序的规定与实际工作存在脱节。

3.《政府采购法》与《招标投标法》的关系没有理顺。两部法立法的目的、宗旨是一致的，但某些内容相互冲突，这就给具体操作带来困难。而且两部法中对政府采购监督管理部门的设定不尽相同，使得对政府采购活动，特别是对招投标活动的监督政出多门、职权不清，当项目出现交叉时，各部门相互推诿、掣肘。

（三）政府采购政策功能尚未充分发挥

1.政府采购政策目标范围偏窄，与宏观调控要求存在距离

目前，根据《政府采购法》第九、十条的规定，我国政府采购的目标仅包括环境保护、促进中小企业发展、扶持经济欠发达和少数民族地区以及采购本国货物、工程和服务等。这些为数不多的目标难以满足构建和谐社会、破解“三农”难题、优化产业结构、促进基本医疗卫生和基础教育发展等宏观调控内容的需要。

2.缺乏实现政府采购政策目标的有效操作细则

在具体操作中，政策目标的实现需要有切实可行的采购政策作保证。然而从我国这些年的实践中可以发现，有关促进政府采购政策功能实现的法规办法，往往只是一个原则性的、框架性的规定，缺乏可操作细则。由于环保产品的成本、中小企业信誉度和产品质量、欠发达地区产品的成本和质量等等在市场经济条件下都缺乏竞争优势，那么在各个采购主体追求自身利益、努力降低采购成本、提高资金节约率的情况下，又没有详细的制度性、强制性规定，政府采购政策目标当然很难实现。

3.政府采购规模和范围偏小，制约政府采购政策功能的发挥

目前我国政府采购规模与世界一般水平相比还有很大的差距，制约了政府采购政策功能的发挥。在采购主体范围上，将使用财政性资金进行采购的企业法人单位、各级人大、政协、党委等排除在外；在采购资金范围上，将政府部门利用民间资本的采购排除在政府采购之外。另外，目前我国工程项目占整个政府采购规模的比重还比较小，一些大型的公共工程项目还没有列入到政府采购中来；货物和服务项目的政府采购目录仍需进一步调整和充实。

（四）政府采购缺乏监督制约机制

1.“潜规则”屡见不鲜

采购人在采购文件中设定歧视性条款，倾向性非常明显，变相指定中标人；与供应商私下串通，采取各种方式规避法律，陪标、围标、串标屡屡发生；评标专家在评标活动中罔顾原则照顾人情关系。

2.采购代理机构缺乏内部监督制约机制

通过调查发现，有些政府采购代理机构组织开展评标工作，却时常没有监督人员监标；有的代理机构将经济利益放在首位，对采购程序等有关规定“灵活掌握”，不按原则依法实施；有的则缺乏应有的责任意识，对可能会发生的违法违规现象，放任不管。

（五）政府采购评标专家能力和水平有待提高

评审专家的专业素养不仅关系到采购过程的合法性，也关系到整个采购项目的质量、价格等的公信度。有的专家对项目技术要求根本不熟悉，无法评价投标文件；有的专家不负责任，评审过程匆匆了事，“拿钱签字”导致评标质量根本不能令人信服；有的专家不坚持独立评审原则，过分迁就采购人和采购代理机构的意见，甚至直接为某些厂家做“代言”，直接违背公平公正原则。

二、进一步深化我国政府采购制度改革的对策选择

（一）提高政府采购效率

1.进一步扩大政府采购的规模和范围

采取有效措施，提高我国政府采购的总体规模，发挥其规模经济效应，促进政府采购宏观调控功能的发挥。一方面，要根据实际情况不断调整和扩大政府采购目录范围，积极研究推进公共工程的政府采购，提高工程采购在政府采购中的比重。而且，还应该将全部或部分使用财政性资金采购的各级党委、人大、政协及企业法人纳入到采购主体范围内；另一方面，应加强对采购的横向、纵向管理，对各地区、各行业的政府采购项目进行协调整合，加大集中采购力度，提高单次采购的规模；充分保证政府采购预算编制的计划性，严格执行预算，减少甚至杜绝临时性、重复零散采购的发生。

2.建立完善的招投标机制，提高政府采购效益

各地应按照《招投标法》和《政府采购法》的相关程序和运作规则，将招投标活动纳入制度化、法制化轨道。各级政府必须强制推行公开招标方式，在更大范围内开展竞争性采购。要建立健全招投标制度，加强对招投标采购的监督和管理，正确选择招投标方式和运作规程。确保其运作规程严谨、细致、规范、科学，同时必须坚持公平、公正、公开原则，自觉接受监察、公证机关和社会公众三位一体的监督制约。

3.遏制地方保护主义，建立全国性的政府采购市场

通过规范的制度建设和机构设置逐步消除地方保护主义影响，改变利益分配格局。细化采购信息公开制度，对于不按规定发布信息的机构和工作人员，要严肃追究其责任；建立起全国统一的政府采购管理体系，在管理机制上便于上级对下级的指导、管理和监督；通过充分的调查掌握地方保护的分布、形式等信息，有针对性地加强对招标文件的审核和对整个招投标过程的监管；规范供货商的准入机制，尽快制定详细的准入标准，加强政府采购管理机构对政府采购具体供货商资格审查的监督力度，杜绝歧视性准入障碍的存在。

（二）完善政府采购法律体系

1.处理好《政府采购法》与《招标投标法》的关系

明确财政性资金工程项目的监管部门、财政性资金工程项目的执法主体，严密法律体系和管理体制。可以考虑从统一政府采购制度做起，凡属于政府采购范围的内容必须统一纳入《政府采购法》中，利用统一的制度明晰地将政府采购事项从其它招投标事项中划分出来，减少因界限划分不清造成的行政职权冲突和腐败行为。

2.清晰界定当事人之间的关系

采购人与集中采购机构或者采购代理机构之间订立采购委托协议，是否适用《合同法》以及在多大范围内适用合同相关规定；采购人与供应商之间的政府采购合同虽然与政府职能有关，但从本质上说仍然是一种民事行为，与供应商处于平等地位。应当进一步明确采购合同属于一种特殊形式的民事合同，调整代理中介机构的法律地位。建议在法规的制定时应明确代理机构从事政府采购项目时要与政府集中采购机构一样，延伸到参与政府采购项目验收的相关环节，保护采购人的合法权益。

3.明确集中采购机构为采购人，并确定为国家机关内设机构。另外，法的修订中应对集中采购代理机构和社会中介代理给予明确的职权划分。要在政府采购的性质与职权、范围与适用上给予准确定位，科学划分。

（三）充分发挥政府采购的政策导向功能

我国应当借鉴发达国家的一些做法，合理界定政府采购的目标，在考虑经济效率和避免腐败目标之外，侧重考虑制定宏观调控与政策功能目标。加强政府采购政策与其他财税政策的协同配合，推动政策功能逐步涵盖到经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设等领域。

在具体工作中，笔者认为要重点做好以下几项工作：一是在加快推进节能减排和生态建设中，要进一步完善节能减排的政府采购政策，加大绿色采购力度，提高节能节水产品和再生利用产品的采购比重；二是加大强农惠农富农政策力度；三是着力保障和改善民生。在促进医疗卫生事业加快发展过程中，要进一步完善基本药物集中招标采购和医药费用支付制度；四是在农机具购置补贴、中小学免费教材、保障性住房及家电下乡等一系列民生政策实施过程中，政府采购也都可以发挥重要的政策导向作用。

（四）建立公共服务采购的长效监督机制

1.严格对采购代理机构的监管

集中采购机构要摆正自己作为采购服务机构的位置，做到依法采购、遵守规则，发挥规模效应。其他采购机构要合法经营、诚信服务。要严格对采购代理机构的监督考核，建立淘汰机制，从工作业绩、制度建设、人员素质等服务能力和服务质量方面进行绩效评价，使采购代理机构不断提高工作效率。

2.完善监督检查机制

内外部监督并举，建立健全内外结合的全方位、全过程的监督机制，切实发挥有效监督的作用。特别是要注重培育纳税人权利意识，使纳税人真正积极监督政府采购行为。同时，还应组织不同形式的督查，既要确保职能管理部门依法正常履行职责，也要严防越权执法行为。

（五）强化评审专家队伍的建设及管理

一要把好“入门关”，既要大胆引进品德高尚、有真才实学的专业人才，又要做到引进与需求一致，道德审查与专业审查并举；二要把好“监督关”，要制定严格的专家评审工作制度、专家评审工作信息反馈制度和诚信制度，将专家评审行为置于各方监督之下；三要把好“验审关”，制定监督考核办法、淘汰机制、追责机制，从职业道德规范、专业水平、职业能力等各方面全面考核，建立评审专家的优胜劣汰的动态管理机制。同时，应探讨专家评审制度的法律缺陷和实践弊端，尽快总结完善法律法规，发挥专家评审的专业优势，增强建设方的责任和权利。

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