城乡统筹发展下社会保障制度完善

■ 田 穗 张艺壤（、重庆第二师范学院 重庆 400067 、中南财经政法大学工商管理学院 武汉 430070）

本文以统筹城乡发展为主线，通过对城乡统筹的基本内涵及其对我国社会保障制度建设的新要求的阐释，分析我国城乡社会保障制度中存有的问题，最后提出完善社保制度的措施。

城乡统筹的基本内涵及其对社会保障制度建设的要求

（一）城乡统筹的基本内涵

城乡统筹旨在打破城市和乡村相互分立的经济社会结构，在改革开放的时代背景中，使城市和农村相互融合与促进，互动发展，将农村的经济社会发展纳入整个国民经济体系中进行宏观考虑，统筹物质、政治、精神和生态文明建设协调发展，充分发挥工业反哺农业、城市带动农村的作用，优化资源配置，实现城乡发展互赢的格局。总的说来，包括以下基本含义：

城乡一体化。1949年以来我国长期大力发展城市经济，通过城市工商业的发展来带动全国的经济增长；而农村的经济发展则长期处于滞后状态。我国城市与农村的经济发展水平已呈现出严重的不对等：偏远乡村地区经济落后，依然自给自足，而发达城市已经接近中等发达国家的水平。在严重的发展差异背景下，实行城乡统筹策略便是通过城乡一体化，逐步消除城乡差别，实现产业互补，国民待遇一致，使城乡经济互惠互利，相互带动，实现城乡经济协调与可持续发展。

统一部署。城乡统筹即包含了要对城市和乡村统一规划和部署的意思。政府在编制国民经济和社会发展的具体规划时，要纵观大局，统一谋划，将农村的经济社会协调发展纳入到国家宏观战略布局中去。农村的各项事业的有序发展也应成为国家经济发展战略的一项重点，并通过统一谋划，使农村与城市经济得以在正确的政策策略推动下均衡发展。

平等对待。平等对待不仅意味着在政策制定和国民经济计划上使农村和城市融为一体，通盘谋划，共同考虑，更强调要将城市和农村在经济发展、社会进步和生态保护等各方面给予一视同仁的对待，二者应放在同样重要的位置上，不要一味地划分先后、快慢和主次。并且城市和农村应实现责任共担、利益共享，应以客观、公正、平等的理念发展，以逐步缩小我国城乡经济、社会差距，因为从发展权的角度来说，不同区域间理应获得平等的发展机会和发展权利。同时，考虑到中国的基本国情以及在基本国情下我国长期实行重城市、轻农村、城乡二元分割的经济发展策略，我国城市和农村的发展水平之间已经形成较为明显的发展鸿沟，三农问题凸显，若一味地坚持城乡以共同的速度稳步发展，则二者之间的发展差距将永久存在。故政府在作决策时，应在保证城市一定的发展速度的同时，有针对性地将更多的发展成果和利益向农村地区倾斜，作出更有利于农村地区发展的谋划，以期农村能在城市的推动和支持下取得更大的发展效果，最终实现协调发展。

共同发展。共同发展是实行城乡统筹的根本目的和途径。实行城乡统筹意味着农村和城市的发展应同时进行，缺一不可，不能只重其一。原因在于城市和农村的发展是相互联系、相互依赖、相互作用、相互促进的，农村的发展离不开城市的引导和带动，城市发展也离不开农村的推动和促进。要统筹城乡经济社会发展，实现城乡在经济、社会、政治、文化和生态领域的共同发展，就要通过合理调整区域布局，完善区域政策制定，改善国民收入分配制度等措施，使农村和城市相互促进、共同发展。

（二）城乡统筹对社会保障制度建设的基本要求

社会保障制度是国家通过立法而制定的社会保险、救助、补贴等制度的总称，是国家最重要的社会经济制度之一，也是社会发展的体现。我国社会保障制度的发展在城市和农村呈现出不对等的态势。由于我国的发展战略长期向城市倾斜，在这种模式下，我国城市的社会保障制度也因此相对完善和全面，而在农村地区，社会保障制度的建立和发展就相对薄弱，起步不久。二者在保障覆盖面、筹资方式、保障水平、运行机制完善度、保障项目类别上都存在着巨大的差异。城乡统筹要求政府改变这种传统的“二元化”的社会保障制度，以公平、统一和协调发展的理念，加强统筹协调和政策衔接，推进城市和农村社会保障制度的整合，实现二者的共同发展，同步推进。城乡统筹对社会保障制度建设的要求主要体现在：

1.坚持城乡一体化的政策导向。要实现城乡一体化的社会保障制度的目标，就要认清中国社会保障制度的现实情况，以解决农民民生问题为出发点，分步实施，层层推进，逐步完善和改革农村的社会保障体制，并加大政府对其投入资金的力度，建立起多层次、全方位、多角度的农村社会保障制度，缩小城乡差别，使城市和农村的社会保障制度建设最终实现一体化。我国长期处于社会主义初级阶段，农村人口众多，发展不平衡，要在短时间内形成高度发达的社会保障体系不太现实。故应从发展条件相对较好的农村地区着眼改革，然后层层推进到全国，与城镇社保实现对接。

2.合理布局，统一规划。完善农村社会保障制度是推进我国经济社会发展的题中之义，也是重要组成部分，它理应被政府纳入我国国民经济发展的规划之中，进行统筹规划和布局。应实现农村与城市社会保障制度的相互融合，相互带动，消除城乡差别，为社会保障统筹发展奠定基础。为确保农村社会保障制度与我国经济社会发展的统筹布局，就要大力弥补农村社保制度中的缺陷，加大政府对农村的转移支付力度，改善农村在社保资源配置中的不利地位，使农村社会保障制度全方位地惠及于民。

3.公平对待。公平对待，即指社会保障制度应体现出平等对待城市居民和农村居民的含义。在保障覆盖面上，处在相同条件的农村与城市居民应该享受相同的保障覆盖；在保障水平上，应该使得同类的农村和城市社会成员享受到同等的社会保障服务；在保障项目类别上，农村居民应该能够与城市居民一样享受到同等条件的保障项目。但是，公平对待也并非绝对意义上的公平，城市与农村居民的社会保障待遇也不应完全相同。如果在待遇上完全相同，则更多地会对城市居民不利。所以，应当结合各种实际情况，从社会保障本身所产生的实际效果来评判其是否公平。

4.城乡二元结构对我国社会保障制度产生阻碍作用，应积极促进城乡二元结构的融合，缩小城乡差距，以逐步完善社会保障体系和促进我国城乡的健康发展。要不断增加对农村社保的财政投入，通过建立基金等方式来开拓农村社会保障制度的发展渠道。同时要通过城市社会保障制度安排中的各种优势所在，来逐渐弥补农村社保制度的不足，使农村社保的覆盖面以及服务水平不断提升。

消除城乡差异是一个长期的过程，不可能一蹴而就，制度建设的目的是要缩小城乡差距。为实现城乡统筹，城市与农村的社会保障体系都应该在原有的基础上不断完善制度建设，本着公平、有序、共享的原则思路逐步实现基本公共服务均等化的目标。

城乡统筹视角下我国社会保障制度的完善

由于我国多年来重视城市发展轻视农村发展，造成城乡发展的极不平衡，这种不平衡也反映在社会保障体制方面，如城市居民社会保障范围要明显广于农村；城市医疗保障体制更加完善，而农村由于医保制度的滞后，很多农民还处在“小病扛、大病挨”的阶段，就城市最低生活保障线而言，城市也要明显高于农村。就社会保障待遇方面，城市也明显优于农村，近几年来，城市居民养老金发放水平明显提升，而农村地区的养老金发放虽然有一定的进步，但是与城市相比仍然处于一个较低的水平。近年来，党中央一直将提高农民收入作为首要任务，农村社会保障制度跟不上经济的发展，将严重制约农村生活水平的提升。

我国拥有10亿农村人口，占总人口的70%，庞大的农村人口基数使得在这样一个国家建立起全面的农村社会保障制度并非易事，也无现成的参考模式。鉴于世界各国的实际情况不同，我国在完善农村社会保障制度时不能直接效仿其他国家的做法与方式，而是应该立足本国国情，同时学习别国在该领域的成功之处，设计出符合我国实际情况的农村社会保障制度安排。

（一）逐步增加保障项目，建立完整的农村社会保障体系

目前，我国已基本建立与完善农村五保供养制度、农村最低生活保障制度，新型农村合作医疗制度也得到普及，但农村新型养老保险制度并未得到广泛开展，因此有必要在全国建立农村新型养老保险制度，这也是我国完善农村社保制度的工作重点。具体做法包括：稳定工作的农民工也享受城镇职工基本养老保险；用人单位不得擅自停止为已享受城镇职工养老保险的农民工缴费；灵活就业的农民工有权利选择参加城镇职工、居民或农民的社会保障制度；从事建筑业和其他危险性行业的农民工应得到强制性工伤保险。

（二）着力推行新型农村社保项目，进一步提高农村社会保障覆盖范围

我国需要进一步增大农村社会保障制度的覆盖范围，通过各种宣传方式和渠道，向广大对社会保障制度还怀有芥蒂的农民宣传社会保障的好处，改变他们的原有观念，提高农民参保的积极度。通过编制新的低收入家庭认定办法，让更多的困难人群都能享受到社会保障；适当顾及有重残障和年幼儿童的低收入家庭和无劳动人口、单亲家庭；及时关注低保农民工家庭的困难情况，对其实行优惠救助政策，实现低保救助与城市接轨。

新型农村社会养老保险是继取消农业税、农业直补、新型农村合作医疗等政策之后的又一项重大惠农政策。是缩小城乡差距、推动社会和谐的重要举措，也是加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系的重要组成部分。随着经济社会的发展，我国应超越新农保试点工作的局限，把新型农村社会养老保险制度推进到其他符合条件的农村地区，实现全国的普及与覆盖，让农民早日从中受益。

（三）加大农村社会保障投入，大幅度提高农村社会保障待遇

为提高农村社会保障水平，中央、省、市要不断加大农村社会保障投入。在中央和各省增加社保额度的前提下，各市县应当为农村社会保障资金建立动态调整机制，并根据经济发展水平增加保障资金，使各级财政补助金及时拨付和就位；稳步提升农村居民最低生活保障、新农合补助、五保户和农民养老的待遇标准；加快农村基本公共服务体系建设，了解并研究新农合制度的资金匹配状况、资金统一运作和个人付费标准等问题，同时较大程度地提升报销占比和报销极限。

结论

为完善我国农村社会保障制度，应改变传统的“二元化”社会保障制度，遵循城乡一体化的政策导向，合理布局，统一规划，公平对待，不断增加对农村社保的财政投入，满足农民的基本生活保障需求，推进城市和农村社会保障制度的整合，最终实现社会保障体系的一体化。我国农村人口众多，社会问题复杂，基本的国情决定了农村社会保障制度的发展是个循序渐进的过程。我们应当不断开拓适合我国国情的农村社会保障制度，不断弥补农村社保制度的不足，缩小与城市的差距，实现二者的共同发展，同步推进。只有这样，才能最终实现城乡统筹发展，建立具有中国特色的完善的社会保障体系。

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