论中国价格决策听证的现实困境与完善路径——以公共政策合法化为视角

李 娜

（南开大学 周恩来政府管理学院，天津 300071）

目前在中国，听证主要有三种：行政处罚听证（1996年建立），价格决策听证（1997年底建立），立法听证（2000年3月建立）。其中，价格听证是兴起于西方国家的一种价格制定制度。20世纪90年代以来，价格听证会逐渐成为我国许多城市作出价格决策前的一种重要程序。然而，由于我国的价格听证制度尚不完善，所涉及的利益主体往往又很多，当前的价格听证还存在许多问题，从政策合法化角度进行分析，有助于我们认清这些问题，并提出针对性建议。

一、政策合法化的分析视角

“合法”，有“合于法律”“合于传统惯例”“合乎逻辑”“合乎情理”“合乎程序”等多种含义。按照卢梭的理解，“合法的必须合法，而合理的未必合法。”［1］这是因为，所谓合法就是既合法又合民意。一个政权或制度若具有充分的合法性，需满足下列条件：①它是得到民意支持的；②上述民意是经过法律规定的公平的规则与程序表述的；③上述法律本身也是得到合法地表述的民意支持的。推及至政策合法化，其目的也就是“使政策方案获得合法地位，转化为合法有效的政策，从而使政策有效地发挥规范和指导人们行为的作用，最终实现政策目标，解决政策问题。”［2］因此，要使一项政策合法化，也应当满足两个基本条件：形式合法和过程合法。所谓形式合法，一方面指公共政策应当符合相关制度和法律文本的规定，另一方面则指作为输出结果的政策表达和反映了民意的诉求。而过程合法，则指以下两点：其一，作为过程的政策经历一系列正当程序；其二，经过一系列程序后输出的政策符合公共利益的需要。这也是政策的实质要件。

然而，由于政策环境的易变性，在现实的公共行政实践中，形式合法和过程合法这两个条件未必能够同时达到，从而导致了不同的公共行政结果。这可以从下表所示的四种条件组合中得以体现。

表1 不同条件导致不同的公共行政结果

具体来说，结论Ⅰ代表这样一种情形：它同时满足形式合法化和过程合法化的要求，因而这样一项政策的制定和执行能够满足政策各相关主体的需要，可以说是一项最优政策，也应是政策制定的理想追求和价值取向。然而，由于公共决策者的有限理性以及政策环境的复杂性，在现实中遇见的往往是较为满意的政策，最优政策则难以达到。因而，在日常我们最常遇到的是与结论Ⅰ类似的政策：从形式上来说满足法律法规等文本层面的要求，其决策的出台符合民意诉求；从过程上来说，按照一定的法律程序贯彻执行，同时辅之相应的利益补偿机制，从而使最终政策的出台尽量满足最大多数人的需要。

结论Ⅱ从字面解释是形式不合法而过程合法。因此，这一结论主要代表了这样一种政策：它不符合制度层面的规定，却又代表了公众利益，最重要的是这样的一种政策却得以贯彻执行，并最终证明是符合公共取向的。这看起来似乎令人费解，然而在现实中却也是存在的。以家庭联产承包制为例，在之前没有正式条文规定的情况下，农民自发实施包产到户等田产形式，并取得了比之前较好的收益，进而引起决策层的注意，并得到了一些领导人的支持，其最终结果是家庭联产承包责任制正式政策文本的出台。由此看来，当决策者遇到结论Ⅱ的情形时，应当谨慎对待，不能全盘否定。

结论Ⅲ指形式合法而过程不合法，这通常指一项政策有出台的意义，也满足相关文本规定，然而在实施过程中却变形了，不合法了，当前我国许多地方的价格决策听证当属此列，最主要的是应建立各种机制尽快使过程合法化，否则将有政策流产的危险。

结论Ⅳ是代表形式、过程都不合法的政策，通常这样的政策没有出台的必要，因而也不常见，在此笔者不再详述。但如若有这样的政策出台和运行，就极可能损害公共利益，因此决策者应保持警戒。

在政策合法化的概念进行操作化之后，本文将在此理论基础上对价格决策听证制度进行系统分析，以对以上假设进行验证。

二、政策合法化视角下的价格决策听证实践及其分析

所谓价格决策听证，是指在制定（包括调整）实行政府指导价或政府定价的重要商品或服务价格前，由政府价格主管部门组织社会有关方面对制定价格的必要性、可行性进行论证的活动。我国的价格决策听证肇始于20世纪90年代末，1998年实施的《中华人民共和国价格法》第23条明确规定，“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性”。2002年1月12日，我国历史上第一个全国性价格听证会——国家发展计划委员会旅客列车票价实行政府指导价听证会——在北京举行，我国价格决策听证制度开始形成。2002年，《政府价格决策听证办法》正式施行，这进一步推进了价格决策听证制度的发展。2008年10月，我国颁布了新的《政府制定价格听证办法》，并于12月1日正式实施［3］，至此，我国的价格听证制度开始走向成熟。时至今日，我国多个省市都已实行过不同类型的价格决策听证，价格决策听证在我国价格决策制定中正发挥着日益重要的作用。

通常来说，实行价格决策听证，有利于沟通政府部门、实际经营者与民众之间的联系，维持价格市场稳定，促使政府价格决策合法化。然而，与价格决策听证相伴随的许多不良现象和弊端，也一直存在，应该引起决策者的深思。从政策合法化的角度来看，可以从以下两大方面进行分析。

1．价格听证政策的形式合法化分析

如前所述，我国价格决策听证制度有《中华人民共和国价格法》《政府价格决策听证暂行办法》等法律政策的支持。同时，举行价格听证会，通过公开听证程序，可以避免因社会调查不充分、论证范围过窄所导致的定价不合理、群众意见大的矛盾，也可以避免无视各阶层的利益要求，以个人或行业为重的极端本位主义的决策行为。因而，价格听证政策可谓满足了政策合法化形式层面的要求，具有现实的政策可行性。然而，由于价格听证会在我国起步较晚，尚没有专门的法律，缺乏具体实施法规和办法，因此，目前我国的价格听证制度文本尚不完善。如《价格法》规定公共事业的价格调整要开听证会，但目前我国听证会却只是主要应用在公共产品涨价方面。由于没有专门的法律对听证会进行规范，操作起来机动性较大，也就间接导致了很多价格听证政策运作过程中的缺陷。

2．价格听证政策的过程合法化分析

由于我国的价格决策听证制度建立时间较短，缺乏具体的程序和规则，在我国价格听证实际运作中，也暴露出随意性大、透明度低、形式主义等诸多弊端。决策者对于听证会上提出的各种意见，常常是“听而不取”“听而不决”，使得听证会沦为一种“民主作秀”的行式。从政策过程合法化的角度看，我国价格听证的运作弊端主要表现为以下几点。

第一，听证代表的选出缺少法律依据和合法程序。《政府价格决策听证办法》第十条规定：“听证会代表由政府价格主管部门聘请，政府价格主管部门聘请的听证会代表可以采取自愿报名、单位推荐、委托有关社会团体选拔等方式产生。”然而，在很多听证会实践中，“听证代表产生办法操作性不强，没有规定相应的实施细则，代表产生的政府倾向性和主观随意性大；代表选择标准不明确，弹性太大，与经营者有关的利益攸关方容易混进来，非利益关系代表有被收买的可能性。”［4］这样的公共代表的“公”显然是值得怀疑的，作出的听证结果也无法真正体现民意诉求。

第二，听证信息不对称。一般来说，价格听证的目的是“征求消费者、经营者和有关方面的意见”，对价格调整方案“论证其必要性、可行性”，促使政府物价部门进行正确的价格决策，防范决策失误。然而，在许多地方的听证实践中，“价格调整涉及到对公共服务价格复杂的成本与效益核算、对经营单位日常运行深入细致的考察，无论是价格主管部门还是消费者个人都面临着信息的掌握、专业技能和时间投入的限制，在利益的驱动下，经营单位就会通过提供不充分的信息使自己处于博弈中的有利地位。”［5］此外，大多听证会的委员往往是本行业本部门或与之利益相关部门的人，他们考虑问题往往不能站在中间立场，特别是弱势群体一方，而是站在要求涨价的企业或事业单位一方，致使听证意见与政策的最终结果毫无关系，听证也流于形式。

第三，民众参与意识不足。出租车提价听证、自来水提价听证、天然气提价听证……公用事业收费对涨价听证无不具有极其浓厚的兴趣，你方唱罢我登场。而逢“听”必“涨”的“规律”，也渐渐衍生出一种社会心理：听证会一开，就肯定“涨价”。在许多人眼里，“决定”和“落实”涨价，居然成了听证会的“职责”，民众参与政府部门民主决策的意识因而就更低，总认为涨不涨价是政府部门说了算，自己参不参与没关系，特别是弱势群体。价格听证本来承担着协调各方利益的职责，但当它成为企业或政府的“代言人”，甚至与“涨价”划上等号后，听证会协调社会矛盾、寻求社会和谐的功能已经被完全消解，反而生长出新的不安定因素。

三、完善我国价格决策听证制度的对策建议

从政策合法化的形式和过程角度切入，通过对我国价格决策听证制度的系统分析，不难得出对我国价格决策听证制度的整体印象，既认识到目前我国政策环境下，实行价格决策听证制度的必要性和合法性，又看到其运行中的缺陷，进而得出如下对策。

1．完善法律法规，形成有效制约机制

如上所述，由于当前我国还缺乏一套硬性的实施细则和操作标准，或者说现行听证制度的缺陷部分地导致了听证会预期结果发生扭曲。因而，当前最重要的任务也是完善现行价格听证制度，尤其是制定具体实施细则和操作标准，如完善公共代表人制度，减少制度运行中的不确定性，使其能够切实有效地发挥作用。

2．努力提高公众参与意识

听证程序如何避免走形式，让更多的市民参与到价格决策中来，怎样选拔出有资格又有能力又愿为公共利益奔走呼号的热心人，很大程度上决定了价格听证程序能否实现制度期望。为此，一方面要做好宣传，使公众对听证制度有较为全面的认识；另一方面，可以建立对听证代表意见的回应制度，对听证代表的意见，无论采纳与否都要公布理由，作出回应。这样可以大大提高听证过程的透明度，防止“听证会”变成“听过会”，甚至成为掩盖部门利益的幌子。

3．对政府角色正确定位

从目前的情形看，价格听证至少存在三大缺陷，而这些缺陷，或多或少地都与政府的角色定位和权力运作有关。例如，现行《政府价格决策听证办法》规定听证主持人由政府价格主管部门有关负责人担任。然而，当前我国公共单位经营的公共产品和服务大都牵涉到政府的投资、补贴或收益，有的甚至本身就是政企不分的政府机关或事业单位。同处政府序列的价格主管部门要成为中立的主持者比较困难，这才使得我国的听证制度在很大程度上流于形式，很难起到保护利害关系人的作用。因此，治本的办法还是重新厘定政府和社会、政府和企业之间的职责，进行政府角色的正确定位，从而避免听证会变成涨价会。

总之，若说听证制度的引入对中国而言是一种进步，那么这种进步并非只反映为纳入听证的内容日益多样化，而正是在于人们对听证制度建设自身的思考。只有认识到了我国现行价格听证存在的问题，并进行了广泛深入的思考后，价格听证制度才可能发挥其最有效的作用。

［1］ 占志刚．公共政策的合法性探析［J］．探索，2003（6）：40－44．

［2］ 陈振明．政策科学［M］．北京：中国人民大学出版社，1998：245．

［3］ 赵迎辉．我国价格听证乱象的根源探究及对策分析［J］．社科纵横，2012（2）：80－81．

［4］ 彭向刚．论我国价格听证制度的完善［J］．天津社会科学，2010（3）：54－58．

［5］ 姜裕富，程道平．价格听证会上公共代表人制度的缺陷及其完善：以Q市自来水价格调整听证会为例［J］．中共浙江省委党校学报，2005（2）：98－100．