我国产业政策强化机制的探究与反思——基于稀土产业的案例分析

□ 崔凤军 徐梦周

一、问题提出

在《通产省与日本奇迹》一书中，查默斯．约翰逊指出策略性选择政策是发展型国家实现赶超的重要战略。日本以及韩国的成功使得这种以积极干预经济为特征的“发展型政府”及其推行的产业政策成为许多发展中国家争相效仿的典范。1986年，“产业政策”一词首次出现在我国官方文件中，1988年国家计委成立产业政策司为系统实施产业政策进行机构性准备，1989年2月国务院颁布《中国产业政策大纲》，开始勾画中国产业政策的整体框架，1989年3月国务院又做出《关于当前产业政策要点的决定》，进一步明确产业政策的实施重点。90年代以来，产业政策的规划和制定成为我国政府部门的一项重要工作。

实际上，关于产业政策效果的质疑不绝于耳，学术界、企业界对过去崇尚的产业政策提出了很多批评和反思。就日本经济的成功，不少学者认为靠的是比较健全的市场竞争机制，以及企业自主经营和企业家的创新精神，而产业政策很难说起到了推动作用，甚至有学者认为正是产业政策的失效以及政府顺应企业要求所做出的调整才没有对经济发展造成大的阻碍。①R．Beason，D．E．Weinstein．Growth，economies of scale，and targeting in Japan(1955 – 1990)［J］．Review of Economics and Statistics，1996(78):286–295．②R．Beason，D．E．Weinstein．Growth，economies of scale，and targeting in Japan(1955 – 1990)［J］．Review of Economics and Statistics，1996(78):286–295．在国内，江小涓运用公共选择理论对转轨时期中国的产业政策进行了分析，认为产业政策在制定、执行过程中因隐含诸多限制而容易失效。①江小涓:《中国推行产业政策中的公共选择问题》，《经济研究》，1993年第6期。江飞涛和李晓萍提出中国特色产业政策难以找到相对应理论依据，多为不充分或者理论依据本身存在严重问题，甚至是对理论本身的误读和扭曲。②江飞涛、李晓萍:《直接干预市场与限制竞争:中国产业政策的取向与根本缺陷》，《中国工业经济》，2010年第9期。然而，在面临诸多非议的背景下，产业政策仍频频被我国政府所使用，特别是2008年以来实施规模空前的产业振兴规划，“国家干预论”的影响快速上升，产业政策表现出强烈的直接干预市场、以政府选择替代市场机制与限制竞争的管制性特征。③孙早、王文:《国家特征、市场竞争与产业政策效率的决定》，《当代经济科学》，2010年第1期。④孙早、王文:《国家特征、市场竞争与产业政策效率的决定》，《当代经济科学》，2010年第1期。这是值得深入探讨的问题，如果特定的产业政策目标实现是以整个国家的资源配置效率降低、甚至是以减缓国家经济转型进程为代价，则应引起警惕。⑤孙早、王文:《国家特征、市场竞争与产业政策效率的决定》，《当代经济科学》，2010年第1期。关于产业政策越演越烈之现象需要进一步解释，也只有探索其背后的缘由，才能明确讨论产业政策有效性和适应性的意义。

二、我国产业政策强化机制的理论架构

资源分配是选择性产业政策重要的内在功能。在选择性产业政策中，政府部门替代市场成为资源分配的主导者，在中央政府创造、分配租金的过程中，不同地区、企业之间的境遇将出现明显差异。⑥俞静:《地方性国家统合主义、寻租和中国汽车产业政策失效》，《公共管理评论》，2006年第2期。比如对于受鼓励产业，相关部门在项目审批与核准、信贷、税收上予以支持，而限制和淘汰类将难以从管理部门获得资金、土地等发展要素。也正因如此，政策制定者和执行者存在较为激烈博弈。

1．中央政府的资源分配规则:自主性与公平性困境

作为产业资源的分配者，中央政府在分配规则的制定上面临较大局限。这种局限性首先体现为政策自主制定与非自主执行的困境。在政策制定过程中，由于制度安排和成本要素的影响，鲜有社会力量能实质性地介入或对某项政策提出有力挑战，可以说，政府政策制定的自主性相当高。但产业政策实际执行多为依赖地方政府，特别是分权改革扩大了地方政府、部门和企业的投融资权力。对于任何一项政策的执行，地方政府都要比中央政府拥有更加充分的信息，所以中央对产业资源的权威性分配是否有成效取决于国家是否建有健全、高效的政治调控体系。其次，中央政府的局限性还体现为资源分配规则公平性的困境，产业内部的复杂性、区域的多样性以及主体的多元化让产业政策的资源分配功能在我国情景下变得极为复杂，产业政策制定者试图传递明确的产业导向和选择标准，保证有能力指挥各级地方政府按照政策要求开展工作，为此中央政府必须实现政策最大程度的公平性，让不同地方政府能够意识到政策内在的有效性，保证其对中央政策的忠实执行和政策精神的准确贯彻以及对地方实际情况的准确及时的向上传递，公平性要求政策实现最大程度的包容性，兼顾各地区、各产业的特点。然而公平性和包容性又在一定程度上存在悖论，正如周雪光所指出的，国家政策越明确统一，它与地方实际条件的差异就越大，政策决策过程与执行过程的分离就越大。⑦周雪光:《基层政府间的“共谋现象”——一个政府行为的制度逻辑》，《社会学研究》，2008年第6期。

2．地方政府应对策略及其支撑条件

面对中央政府的产业政策，地方政府存在三种主要应对策略:(1)严格执行产业政策;(2)通过正式渠道(如会议、汇报、文件等)或非正式渠道(如游说、找关系、走后门等)向中央主管部门传递反映本地利益的政策需求，使得这一需求转变为正式制度供给;(3)选择性执行，相关利益受损较大的地方政府在产业政策执行过程中出现变通的方式，拖延不执行或执行相对较为容易的任务，而在一些积极政策中未获资源倾斜的地方政府则有可能通过暗中模仿试点单位的做法或另辟新径等予以突破。在以上应对策略中，只有当遵照执行政策所产生净收益大于其他应对方式时，地方政府才会严格遵循产业政策，但往往这一条件难以在短时间内显现。首先，事权与财权越来越不匹配的大环境下，抓收入是地方政府的首要任务。其次，产业结构调整并非一朝一夕，新兴产业发展也充满风险，如果积极调整产业结构在短期内带来很大的财政压力并引发自身政治风险，地方政府领导人将难以接受。为此，更多的地方政府倾向于选择后两种执行方式，从源头上解决政策束缚，或者在执行过程中寻找政策的漏洞。

地方政府的产业需求制度化和选择性执行这两种应对方式能否有效执行取决于不同支撑条件。前者取决于地方政府讨价还价的实力和技巧，为获得含有垄断租金的政策导向而展开区域间竞争，代价是对中央相关部门大量政治资源的利用和寻租。特别是当招商引资和土地成为地方政府发展核心要素，而能否获得产业项目核准又是严控土地和贷款的唯一标准时，产业政策的实际功能被无限加强。如果某个政策涉及众多利益，就会引发大量地方政府和制定者的长期反复的讨论、谈判，结果带来产业政策迟迟无法出台。长期的谈判本身就导致了产业政策的“非公共化”，出台后的政策必然和产业长远发展不相匹配。选择性执行取决于产业政策本身的规范性以及地方和中央之间的信息不对称程度。多数情况下，我国产业政策多为临时抱佛脚的举措，中央对地方的信息缺乏全面了解，故此十分容易突破，更为关键的是，即使突破产业政策，地方政府所承担的代价也较小，甚至可以动用上级政治资源予以解决，导致出现大量地方政府与企业合谋争取上级资源，特事特办、绿色通道和立即就办成地方政府普遍性行为。

表1 中央产业政策的地方执行策略及后果

3．目标偏差、管制偏好与产业政策强化

对于中央政府和地方政府而言，如果两者在产业发展上的利益完全一致，那么共同利益会引导两者的一致性行为，但从实际来看并非如此，地方政府迫于政绩及财政压力往往采取偏离产业政策，以对己有利的方式变通执行。这种冲突的结果就是中央愈发倾向于加强对地方的控制，其方式主要有以下三种:(1)深化和细致产业政策，减少地方政府政策执行的自主性空间。比如强制淘汰落后产能，在行业准入上除环境、安全方面的规定外，还会对设备规模与工艺、企业规模、技术经济指标方面设定了一系列详细举措。(2)加强信息收集。信息对称是中央政府控制地方机会主义行为的重要条件，目前很明显的举措是让更多中央主管部门参与到政策制定与监督过程中，通过增加关联方实现信息互通。(3)强化负面激励措施，把握最终裁决权，提高地方政府违背执行产业政策的成本。在这一情景下，地方政府偏离政策的成本大幅上升。既然地方政府无法做到严格遵行产业政策，那么第二种应对策略即增加参与政策制定的主动性，通过游说等方式在产业政策出台前进行利益格局的确定便成为三种策略中的占优选择，而且区域之间的竞争会使得这种通过游说实现需求制度化的行为成为一种集体行为。当中央打算加强某个行业时，就会出现多个省份甚至所有省份都积极参与的情况，各地区不约而同期望中央主管部门政策倾斜，此时中央主管部门管理权力被无限放大。

值得注意的是，政策制定部门的“管制偏好”是中央政府不断加强产业政策控制的另一诱因。产业政策是由具自利特质的官僚机构和官员付诸实践的，有许多事实可以证明，政府机构及其工作人员的利益对其行为确有影响①江小涓:《中国推行产业政策中的公共选择问题》，《经济研究》，1993年第6期。，产业政策的管制恰好给了相关部门及官员获取政治资源的渠道和借口。在政治利益和物质利益的趋势下，不少部门不愿放松规制反而通过产业政策以“正当”、“全局性”名义加强管制。从而导致两种结果:(1)中央政府为了转变地方政府的发展思路而上收权力并且通过多种渠道提高地方政府违反政策的成本，迫使地方政府不断加强参与政策制定的意愿，产业政策上被异化为相关主体利益的挡箭牌，造成产业政策文本具备合理政策目标却缺乏操作性;(2)主管部门和官员的“管制偏好”倾向于尽量让地方政府依赖私底谈判而非公开的政策文本来获得操作空间，造成产业政策机制大打折扣，产业发展越来越远离竞争和政策初衷。可以说，当中央对资源分配权力以及自身权威的努力维护遭遇到地方政府为寻求资源而对产业政策不断利用乃至突破时，就出现产业政策不断被强化、失效再强化的尴尬局面(图1)。

图1 我国产业政策强化的内在机制

4．产业政策强化中的国企角色

在产业政策不断强化大背景下，国有企业的日益“受宠”实属必然，而央企更是中央和地方在产业发展中博弈的最大受益者。出于共同利益和控制权的考虑，在国有企业和非国有企业之间，无论是中央还是地方政府都会优待前者。首先，代表各相关产业的利益集团为争取对自己最有利政策而展开政治竞争，相对于代表非国有企业的利益集团，政策制定者更关心代表国有企业的利益集团。其次，出于控制权的考虑。以招商引资为例，地方政府项目资源短缺，引发了项目投资方的多地选择策略，特别是外国投资方深谙其道，利用各地招商迫切的心情进行要价，逼迫地方政府割肉让利。此外还有不少本地大型民营企业也会以迁出本地为要挟索要土地及其他产业政策优惠，还有地方政府十分担心的跨省企业合并等等，这些事件的存在或多或少都会带来减少本地就业岗位和转移税基的问题。相比之下，国有企业的很多决策受制于政府部门，不会出现太大偏差，所以地方政府更加希望是国有企业能够占优。

而中央层面的国有企业之所以会成为香馍馍，原因在于:(1)中央政府在提高自主权的过程中需要可信赖的企业主体进行资源利用，以保证产业目标的实现。毫无疑问，央企有着突出优势，两者在利益上有着一致性。特别是现有留存下来的央企都有着强大的政治影响，能够在执行中央政策的过程中不断收集关于地方发展的相关信息，帮助中央政府实现对地方政府的监管。(2)审批部门与央企有千丝万缕的联系。干部间可以交流、调动，央企管理层中的官员就占很大比例，一些经济管理部门的高中层干部中也有大批是国企管理层出身。

在这样的背景下，通过央企，审批部门能够更好实现自身管制偏好，通过政策保护国有企业的垄断地位，同时又给自身带来“合理、合法”的好处。再者，央企的影响力还来自地方政府的支持，地方政府越来越倾向于在产业政策制定时寻求利益，那么通过与央企的合作不失为一个好途径，既可以利用央企的政治影响，也可以利用央企的资金实现对本地的产业支持。当然，一些规模较小的央企希望借助更多地方资源来尽快扩张规模，以上种种最终导致政策制定者在不断强化产业政策的同时也采取了不断强化国有企业垄断地位的举措。

三、我国稀土产业发展困境及政策演进

1．我国稀土产业发展困境

我国稀土矿的开采始于20世纪50年代，70年代末，中国稀土产量仅为1000多吨，经过三十年发展，稀土产业取得较大发展，目前全球约95%的稀土产品由我国生产供应。稀土产业快速发展的背后出现了系列问题:一是稀土资源过度开发。保有储量及保障年限不断下降，主要矿区资源加速衰减，不少矿山资源枯竭。二是产业结构不合理。低端产品过剩，高端产品匮乏，而且产业集中度低，缺少具有核心竞争力的大型企业。三是价格波动性大。稀土价格周期性波动十分大，缺乏国际市场定价权。四是生态环境破坏严重。纵观稀土产业发展，可以看出其产业问题在我国具有很强的典型性，钢铁、煤炭、多晶硅等产业均有如此问题。

2．我国稀土产业政策演进

针对稀土产业系列问题，我国不断出台相关政策，尤其是2005年以后，对稀土开采、加工、出口、技术、环保等管控显著强化。可以说，政策类型日益丰富，政策密度不断提高。①杜凤莲、董竞泽:《中国稀土产业政策及其对出口市场的影响》，《内蒙古大学学报(哲学社会科学版)》，2011年第11期。②杜凤莲、董竞泽:《中国稀土产业政策及其对出口市场的影响》，《内蒙古大学学报(哲学社会科学版)》，2011年第11期。

(1)开采和生产双限额。2006年我国实施稀土开采总量控制管理，2007年起开始对稀土生产实行指令性规划。2008年发布《全国矿产资源规划》(2008－2015年)，对稀土等保护性开采特定的矿种实行规划调控、限制开采、严格准入和综合利用。2009年，国家将保护性开采特定矿种的勘查、开采的登记、审批权限上收。2010年，中央收回了稀土探矿权、采矿权审批权限。2011年，国家统一调整了稀土矿原矿资源税税额标准。

(2)实行出口配额，出口退税转为征税。2004年开始大幅消减出口配额。2006将41种稀土金属、合金、氧化物和盐类等产品列入加工贸易禁止类商品目录。2008年继续调整涉及稀土产品的《加工贸易禁止类商品目录》，并削减了稀土出口配额总量，下调幅度超过21%。2009年工信部的《稀土工业发展的专项规划》更提出，2009－2015年每年出口稀土不超过3．5万吨。与此同时，政府逐步从对稀土的出口退税转变为出口征税。1985年开始实行稀土产品出口退税政策。2004年1月1日起出口退税从13%调整为零，将稀土金属、钇、钪及其混合物的无机或有机化合物出口退税率由17%、13%调整为5%。2005年5月起取消稀土金属、稀土氧化物、稀土盐类等产品的出口退税。2007年6月起对稀土产品加征10%出口关税。2008年调高对中、重稀土的出口关税税率，2011年继续提高稀土产品的出口关税。

(3)加快行业兼并，扶持大企业:2002年，国家经贸委下发了《关于组建全国性稀土企业集团有关问题的通知》，对组建稀土企业集团的原则、在全国按地域分类别组建南北两大稀土集团等有关事项提出了具体意见。2003年，国家发改委设立稀土办公室，加强对稀土工业的行业管理和宏观调控。2008年公布11项稀土行业标准。2010年，稀土行业首次列入国务院实施兼并重组的重点行业;2012年7月，《稀土行业准入条件》明确稀土相关企业生产规模①混合型稀土矿山企业生产规模应不低于20000吨/年(以氧化物计，下同);氟碳铈矿山企业生产规模应不低于5000吨/年;离子型稀土矿山企业生产规模应不低于500吨/年。禁止开采单一独居石矿。使用混合型稀土矿的独立冶炼分离企业生产规模应不低于8000吨/年;使用氟碳铈矿的独立冶炼分离企业生产规模应不低于5000吨/年;使用离子型稀土矿的独立冶炼分离企业生产规模应不低于3000吨/年。稀土金属冶炼企业生产规模应不低于2000吨/年(实物量)。。

(4)提高深加工能力、加强环保要求:稀土产品深加工能力不足一直是阻碍我国稀土行业健康可持续发展的重要问题。2011年，环境保护部发布《稀土工业污染物排放标准》，2012年《稀土行业准入条件》又对对稀土开采、冶炼分离企业的生产规模和设备、环境保护、生产技术经济指标、资源和能源消耗指标提出了更高的要求，比如混合型稀土矿、氟碳铈矿开发应建有完备的三废处理设施，专门的废石场和尾矿库，稀土冶炼分离项目不得采用氨皂化等国家禁止使用的落后生产工艺等。

四、我国稀土政策强化的内在机理

1．我国稀土政策的选择性特征

自2006年起，国土资源部依据全国稀土储量及合法矿山的开采量，制定并下达稀土开采总量控制指标;工信部从2007年起，根据稀土市场需求也将稀土矿产品和冶炼分离产品生产纳入指令性计划管理。稀土出口配额和出口关税等由商务部和税务总局确定;由环境保护部决定稀土企业的污染物排放标准。多部门的参与使得产业内资源分配的机制发生了变化，政府及官员替代企业及企业主成为决策者。而且在这个过程中，出现了较为明显的利益分化。稀土产业链由稀土资源开发、稀土冶炼加工、稀土应用等环节构成，原料、分离产品、新材料、器件价值比例约为1:10:100:1000，意味着越到下游，产业附加值越高，技术门槛也越高。现有产业主要以配额方式控制上游、中游产业链，不仅规定开采、生产、出口的指标，而且限定了参与的企业，这样一来进入名单获得配额的企业就能获得收益，未能获得配额的企业就无法进行运作，甚至于下游掌握关键技术的企业会由于上游指标控制而需要承担原材料的高成本。

2．稀土政策内在缺陷和利益主体目标冲突

(1)稀土产业政策内在缺陷。在现有政策中，出口配额是最为连续的产业政策，其目的在于控制出口，达到保护战略资源的目的，但是现有产业政策在配额确定方式、配额分类、配额分配对象等方面都存在严重缺陷。一是在配额确定方式上，每年企业能所获出口配额的指标取决于前3年稀土的出口数量和出口金额，其中出口数额这一指标较为稳定，这样，企业能从配额总数中获取的出口权重，主要就取决于出口金额，而出口金额又取决于出口的稀土品种，越贵重的稀土资源出口金额越高，导致一些稀缺类的稀土资源加速外流。这一点可从近年来的轻重稀土开采量对比中窥见一斑。②2007年－2009年，轻稀土开采总量分别为7．82、7．85、7．23万吨，实际开采量为7．58、8．85和9．67万吨。中重稀土开采总量分别为0．882、0．912、1．002 万吨，实际开采量为4．5、3．6、3．27 万吨，差距达3 倍之大。二是在配额分类上，2011年之前稀土出口配额简单分为氧化物、盐类和金属三类，对稀土的17种元素采用同一个配额标准，并且未有考虑稀土铁合金在出口配额中的比例，造成许多高科技含量、高附加值的稀土冶炼加工产品被当作原矿资源而被限制出口，而稀土铁合金则不受配额限制变相实现大量出口。③以赣州虔东稀土集团股份有限公司为例，该公司2011年第一批稀土出口配额为329吨，较去年大幅减少207吨。今年一季度，该公司出口稀土167．8吨，减少25．8%，其中钕出口由去年同期的50吨降为零;而同期出口钕铁硼合金677．1吨，激增2．7倍，同时出口稀土元素总含量在10%以上的其他铁合金的量也达到35．5吨，上述两项商品的出口市场与去年同期钕的输出地基本一致，均为欧盟和日本。资源来源:http://61．233．14．182:8088/Include/ShowNews．asp?text_id=n0327344000011000023．自2011年5月20日起，国家开始将稀土铁合金纳入稀土出口配额许可证管理，并在2012年实行轻重稀土出口配额区分，但是仍然是粗放式的，无法体现不同稀土元素之间的差异性。三是在配额分配对象上，存在贸易公司出口配额占优倾向，不少生产企业从贸易企业手中购买配额，使得生产成本大幅上升。与出口配额政策一样，指令性开采指标和生产计划的制定也存在一定缺陷，对市场真实状况调研的滞后性以及计划制定的主观性使得计划常常不符合市场需求状况和产业发展前景。

(2)利益冲突充分体现在中央政府和地方政府之间，央企和地方企业之间。首先，就中央政府而言希望控制稀土的产能过剩而倾向于将矿权和矿产资源回收进行集中分配，但是就很多地方政府而言，矿产资源是地方收入重要来源，稀土开采和冶炼分离企业的兴起带动了地方经济的发展，大大增加了地方财政收入，一旦国家将矿权拿走，对地方产业没有好处，更为重要的，大型央企不仅控制矿产资源，而且更倾向于在当地建立起整个产业链，这样与原有产业链无疑是一个竞争关系，导致地方企业抵触情绪强烈。我国稀土产业分布呈现“北轻南重”的格局，轻稀土矿主要分布在内蒙古包头等北方地区和四川凉山，离子型中重稀土矿主要分布在江西赣州、福建龙岩等南方地区，其中南方稀土分散涉及众多行政区域，各地基于自身利益与中央政府难以达成共识，使得行业整合工作频频受阻。

3．稀土企业和地方政府应对策路

根据前文所言，企业和地方政府在面对特定产业政策时存在严格执行，谈判游说以及选择性执行三种方式，在产业政策带来明显利益冲突时，严格执行并不现实，故此后两种方式成为不少利益主体的应对策略，而产业政策内在缺陷也为此提供了可能性(表2)。

(1)非法采矿和走私日益严峻。尽管政府每年出台生产性计划和出口配额，但是因配额制度引发国内外市场的巨大价差促企业非法采矿、走私或者变相走私，且越演越烈。如图2和3所示，从2007年到2010年，无论是稀土矿开采量还是稀土冶炼分离产品均大幅突破计划指标，其中冶炼分离产品实际产量高于计划产量的比例逐年递增，分别为6.13%、13．24%、15．01%、38．25%，表明指令性计划并未有效发挥调控作用。

这一现象同样体现出口配额上，2006年至2008年，国外海关统计的从中国进口稀土量，比中国海关统计的出口量分别高出35%、59%和36%，2011年更是高出1．2倍。海关数据显示，2011年中国稀土出口配额是2．4万吨稀土氧化物，折合实物量是大约3万吨，但去年的实际出口是1．86万吨的实物量，稀土配额有40%没有使用。这意味着，如果按照国外海关的统计，从中国进口的稀土总量达到了4．092万吨，通过走私出去的稀土量超过了2万吨。①资料来源:2012年《中国的稀土状况与政策》白皮书。外资企业纷纷在内蒙古等稀土产地设厂，购进原材料做简单加工后再出口，绕过中国政府出口配额的限制。

(2)对政策的预判产生新的市场过程并带来稀土价格的剧烈波动。从2003年开始一系列产业政策的出台反应了对国家对稀土产业的重视，然而过度频繁的调整政策却未考虑到产业自身的承受能力，导致了不必要的新市场过程。政策的利好预期使得大批游资进入产业链炒作稀土价格，上游原材料企业也以储备为由进行囤货，一时间整个稀土市场成了投机的天堂，最终导致价格上涨区间超过了稀土本身价值的合理区间和随后泡沫破裂时的暴跌。原材料价格的暴涨暴跌严重干扰了市场秩序，使得整个稀土产业链剧烈动荡，尤其对下游应用企业造成极大伤害，整个行业在“过冷”与“过热”之间的剧烈波动。下图4为我国稀土从1986－2010年间的价格变化，可以看出近几年来稀土价格变化的幅度在大幅增加，2011年上升至最高点后，稀土价格又在2012年出现大幅下降，2012年稀土全年均价同比下跌幅度达40%左右。

图4 1985－2011年我国稀土价格分布

(3)地方政府主导下地方企业扩大生产能力以增加谈判力度。地方政府出于自身利益考虑一方面在政策执行中有所选择，对政策的实施和监控力度不足，造成地方非法开采、许可证非法转让以及环境污染等现象泛滥，另一方面积极推进地方企业的重组实现与中央企业的抗衡，抓住资源开采权，用“统一分配”的模式引进下游企业，打造产业链，以增加谈判能力的方式影响中央政策取向。2011年《国务院关于促进稀土行业持续健康发展的若干意见》提出“用1－2年时间南方离子型稀土行业排名前三位的企业集团产业集中度达到80%以上”的计划，面对这一政策，地方政府纷纷加快速度组建本省稀土整合平台以避免被整合。广东省提出由省稀土产业集团完成对省内现有稀土采选、冶炼分离企业的整合，2013年底成为国家重点发展的大型稀土企业集团。福建省提出2012－2015年间培育1个产值超过200亿元，具有国际竞争力的稀土龙头企业，1个国家级稀土产业园，到2015年稀土产业产值达400亿以上，厦门钨业是整个福建稀土整合力量的主导企业。同样在湖南、江西、广西等地政府也都是按照这一思路不断扩充企业产能。面对地方政府和地方企业的布局，以五矿和中铝为代表的央企也在地方积极争取资源，在江西、四川等传统资源地区的利益博弈中受挫后，这些央企在一些刚起步的地区取得了进展，比如五矿集团先后与广东、湖北、广西等地企业合作，而这些地区矿业权并不多恰恰希望借助央企的实力实现本地生产能力的整合与扩展。

表2 稀土产业政策强化机理的内在分析

五、结论与建议

在产业政策有效性面临诸多非议的背景下，选择性产业政策近年来却被我国政府频繁使用。本研究关注于这一现象，尝试解释产业政策不断被强化的内在机制。实际上，产业政策强化、失效再强化的问题不仅仅在稀土产业发生，钢铁、煤炭、多晶硅等行业也是上演着同样的情景。本研究认为这一现象是选择性政策所带来的必然结果，选择性政策所存在的内在缺陷以及所带来的利益冲突使得政策执行者倾向于游说或者选择性执行，但中央出于产业发展的考虑以及政策制定个体“管制偏好”的存在会使得产业政策出现两种情况:一是倾向于选择可观察执行结果的各类短期政策，比如生产性指标等等，增加对地方政府和企业违规行为的可控性，却往往缺乏对提高产业核心竞争力的支撑政策;二是倾向于地方政府依赖私底谈判而非公开的政策文本来获得突破的空间，故而政策文本尽管十分细致但实际上已经为各方谈判的结果。在这一情景下，产业政策往往治标不治本，而产业发展也越来越远离竞争和政策管制的初衷，而这又为再一轮产业政策的启动提供了“理由”。基于这一认识，本研究提出以下几方面的思考和建议:

首先，产业政策过多过滥的问题应当引起高度重视。选择性产业政策遵循“预测、计划、制定具体实施措施”的固有制定模式，即政策制定者对市场需求规模、产品需求结构及其变化的判断和预测，并根据预测制定相应具体的发展规划和实施措施，对投资规模、投资流向和投资步调进行管制和调控，由于政策执行者不可能获取和整合规制所需的信息和知识，也就不可能对市场运行进行准确的市场预测和制定合意的管制政策，这是选择产业政策的内在缺陷所在，尽管伴随着管理时间的增加，政策制定者能够通过学习加强对产业发展的理解而改进资源分配规则，但终究是无法实现其完备性的。也就是说在利用选择性产业政策过程中，试图解决其内在缺陷是不可能的。以市场失灵为理由进行产业的宏观调控则反而会因为产业政策的内在缺陷而陷入新的困境。特别是，对产业政策的这种依赖性不仅仅体现在政策制定者身上，政策的执行者也存在强大的依赖性心理，多次反复的适应与预判让企业将产品价格和利润简单的依附于国内政策，已而不再将提高核心竞争力作为主要目标，使得产业发展无从谈起。

其次，多方主体之间的利益协调问题应成为产业整合的关键。产业政策让在一些人受益的同时，另外一些人受到损害，在某些情况下，如果能给受损者以补偿，就有可能减弱或消除阻力，但在更多的情形下，这种补偿是难以成行，所以当经济主体察觉时，产业政策实施就不可避免地要碰到较强的阻力。①江小涓:《中国推行产业政策中的公共选择问题》，《经济研究》，1993年第6期。改革开放以来，中央政府试图以放权方式盘活企业活力，调整国家和企业之间的关系，然而实际机制的运行却造成了地方政府的空前活跃，地方企业的自主权很大程度上受限于地方政府，②王沪宁、陈明明:《调整中的中央与地方关系:政治资源的开发与维护》，《探索与争鸣》，1995年第3期。造成宏观调控中前所未有的复杂博弈。地方政府很多的不当干预使产业政策一再失效，然而这并非地方政府的全部责任所在，国家政策制定者的管制偏好以及部分个体对“租金”的创造和索求也加剧这一混乱局面。针对这一现象，我们认为利用产业政策过程中应当注意对利益冲突的有效协调，不能将淘汰落后企业的包袱全部给予地方政府而激化矛盾，也必须高度关注因地方政府集体游说及政策制定者管制偏好而带来大量的腐败现象，更为重要的是改革财税体制和以考核GDP增长为核心的政府官员政治晋升体制，形成健全、高效的政治调控体系，降低地方政府不当干预企业投资的强烈动机，回归企业自主决策的权利。对于出现的过于重视地方利益，漠视甚至损害全国利益，甚至分裂，地方利益与国家利益，地方利益之间(如跨流域环境保护和生态建设)严重冲突等情况，应通过自上而下的制度设计(如财税手段、法律手段)等方式予以防止。

最后，应以战略性视角关注产业发展的核心能力。产业发展是个系统性工程，涉及方方面面面，一些关键性产业的发展、更替甚至能带来整个社会的大变革。当政府以强势角色介入这个过程时，需要的是一种战略性眼光，能够通盘考虑该产业在国家未来发展中的战略定位以及产业发展所需的核心能力。然而，这种思考在我国现阶段所出台的产业政策中鲜有体现。就稀土产业而言，大多产业政策集中于产量、市场价格、组织规模等方面，反而技术政策上显得较为滞后，一是无论产量、市场价格、组织规模都是可观察结果的、甚至能够立竿见影的政策，利于政策制定者监督政策执行效果，而技术发展却是长时间且难以判断的。二是政策制定者对产业发展核心能力认识存在理解的偏差，比如将技术能力和创新意愿的不足归结于企业规模过小，路风和封凯栋指出这实际上是政府部门为政策失误和被扶持大企业的无能编造规模神话。③路风、封凯栋:《发展我国自主知识产权汽车工业的政策选择》，北京大学出版社2005年版。由于缺乏战略性考虑，政府仅能关注于产业发展的中微观层面，并试图用选择性政策替代了企业的自主决策权，从原本的竞争秩序维护者转变为经济活动的干预者④冯晓琦、万军:《从产业政策到竞争政策》，《南开经济研究》，2005年第5期。，造成产业发展的更大混乱。故此，政府应更替现有的产业发展理念，以战略性视角关注整个产业发展，而将微观层面决策交由市场和企业主体，发挥市场在资源配置中的基础性作用。