SPS协定解释的最新发展

陈晨

摘要：澳大利亚苹果案（WT/DS367）是WTO关于SPS协定的最新实践。本案中的上诉机构在其报告中解释了SPS措施的定义，澄清了风险评估的考量因素，界定了专家组的审查标准并制定了新的标准，这有助于我们更好地解释和理解SPS协定。

关键词：SPS措施；风险评估；审查标准

一、基本案情

本案主要涉及澳大利亚针对进口自新西兰的苹果而采取的措施。历史上澳大利亚曾经出于对本土苹果的安全考虑在1921年禁止了新西兰苹果的进口。新西兰在1986年、1989年和1995年三次申请进入澳大利亚苹果市场，但均遭拒绝。澳大利亚检疫检验服务机构于1998年启动了一项针对来自新西兰苹果病虫威胁的风险评估调查。新西兰于1999年1月又提交了一份进入澳方苹果市场的申请，澳大利亚生物安全机构在2000年发布了第一次进口风险分析（Inlpolt Risk Analysis——IRA）报告，在经过两次修订之后，于2006年11月发布了IRA最终报告。

IRA报告采用的风险评估方法是“入侵、定居和传播可能性的定量评估加上后果的定性评估”。报告主要针对新西兰的三种虫害：火疫病（Fire Blight）、欧洲溃疡（European Canker）以及苹果瘿蚊（Apple Leafcuring Midge）。澳方检疫人员会比较每种害虫的风险是否危及澳大利亚的适当保护水平（appropriate level ofprotection

ALOP），一旦某种害虫的风险根据报告的分析结果超过了ALOP，那么澳大利亚就会采取一些“要求”，这些“要求”构成了本案的“涉案措施”。

新西兰指控，有16项措施措施“无论单独抑或整体”，都与SPS协定第2.2条、第2.3条（两款）、第5.1条、第5.2条、第5.5条（第1款）、第5.6条、第8条和附件c（1）（a）不相符。

二、专家组和上诉机构的主要意见

1.专家组裁定，本案涉及的16项措施，无论作为整体还是单独的，均构成SPS协定附件A（1）意义上的“SPS措施”。上诉机构维持了这一裁定。

2.专家组裁定澳大利亚在其IRA报告中规定的关于新西兰苹果进口的“要求”，包括关于三种涉案虫害（火疫病、欧洲溃疡和苹果瘿蚊）某些“一般”措施，都是与SPS协定第5.1条和第5.2条不相符的。同时暗示，这些要求与SPS协定第2.2条也是不符的。上诉机构维持了这一裁定。

3.专家组裁定新西兰证明了关于火疫病、欧洲溃疡和苹果瘿蚊的替代措施满足了SPS协定第5.6条的三项前提条件，因此澳大利亚关于这三种虫害的措施是与SPS协定第5.6条不符的。但是专家组拒绝了新西兰对于“一般”措施的指控。

上诉机构推翻了专家组关于澳大利亚针对火疫病和苹果瘿蚊而采取的措施与SPS协定第5.6条不相符的裁定.但同时也指出。上诉机构在该条项下无法完成对于新西兰指控的法律分析。

4.专家组认定，新西兰在SPS协定附件c（1）（a）以及第8条项下的指控不在其职权范围内，因而不作评估。上诉机构推翻了专家组的裁定，认为新西兰的上述两项指控是在专家组职权范围之内的，但同时认定，新西兰并没有证明涉案16项措施与SPS协定附件c（1）（a）以及第8条是不相符的。

5.专家组最后建议“争端解决机构”（DsB）要求澳大利亚将裁定的那些与SPS协定不符的措施修改至与其义务相符的状态。上诉机构建议DSB要求澳大利亚将（i）上诉机构认定的，以及（ii）按照上诉机构报告修改的专家组报告中认定与SPS协定不相符的措施，修改至与其义务相符的状态。

三、上诉机构的解释及对其的评析

（一）“SPS措施”的定义——对于SPS协定附件A（1）的解释

上诉机构细致地分析了SPS协定对于“SPS措施”定义的语句，指出SPS协定附件A（1）项下的（a）段是“应用定义范围内的措施以保护成员境内的动物或植物的生命或健康免受虫害和疾病的特定风险。其解释说“to protect”这个不定动词短语中的“to”表明了一种“目的或意图”，而“applied”这个词指的是“措施的应用”，因而表明“措施和附件A（1）所列目标之一的关系必须通过措施自身或者措施应用实际情况的证据而展现出来。”上诉机构还认为GATrl994协定第Ⅲ：1条的类似短语“应用……以提供保护（applied……so as to afford protectionl”可以帮助解释SPS措施的定义，因为两个条文都用了“applied”一词，而且都是用了诸如“to protect”和“to afford protection”的不定动词短语。上诉机构曾经在日本——酒精饮料Ⅱ案中对于GATTl994协定第Ⅲ：1条发表过意见，即“尽管要确定一项措施的目的并不是非常容易的，但是我们可以从该措施的设计（design）、构造（architec-ture）和结构（structure）来识别。上诉机构表示本案同样适用这一方法。一项措施是否构成附件A（1）语境下的“应用……以保护”，不仅要通过“当事方表达的措施目的”来确定，还要考虑“相关措施的文本和结构。法规的上下文.以及条文设计和应用的方式”。因此，要判断一项措施是否构成SPS协定附件A（1）（a）项下的措施，上诉机构认为不仅要审查上述因素，而且“如此审查必须揭示出这项措施和附件A（1）（a）列明的特定目的之间清晰且客观的关系。”

上诉机构还分析了SPS协定附件A（1）的最后一句话，指出这句话的前半部分用“和”这个连词列举了一份法律文件的清单（法律、法令、规章、要求及程序），“包括”和“所有相关”这些词表明即使是一项没有明确列明的措施也有可能构成一项“SPS措施”，只要它们是“相关的”，即它们应用的目的符合分段（a）至（d）列明的目标之一。而附件A（1）的最后一句话的后半部分则“覆盖了一个相当大的范围内的通过不断变化的特征而认定的措施”。这些措施都可能构成“SPS措施”，只要这些措施都表明其与分段（a）至（d）设定的至少一个目标有着清晰且客观的联系。因此上述机构在本案中维持了专家组的认定，即澳大利亚的16项措施无论作为整体还是单独地，均构成SPS协定附件A（1）项下的“SPS措施”。

本案上诉机构的解释表明。要判断一项措施是否构成“SPS措施”，不仅要采用文义解释，也要采用目的解释，解释时不能脱离SPS协定附件A（1）项下几个分段设定的目标。

（二）SPS协定项下的审查标准（The standard of review）

在加拿大，美国——继续中止义务（荷尔蒙）案叫，上诉机构已经就专家组在SPS协定第5.1条项下关于“风险评估”应当适用的审查标准作了澄清。上诉机构认为应当将风险评估当作成员方的一个政府实体诸如法院或者准司法机构作出的一项决定。因此，WTO专家组不应对这个决定作重新（de novo）评估，而是仅仅审查这项决定背后的推理过程（reasoning）。上诉机构认为。只要这个推理过程是“连贯并且客观的（coherent and objec-tive）”，那么就会维持决定。

本案对于我们分析专家组在SPS协定项下的审查标准很有帮助，因为它涉及到SPS协定的多个条文。比如针对“风险评估”的SPS协定第5.1条，专家组就必须审查澳大利亚作出的“国内决定”——IRA最终报告，我们已经知道专家组将会给予国内决定一定的尊重，只要是连贯客观的就不作重新审查。那么，这种审查标准是否使用于第5.6条项下指控的分析呢？

在分析SPS协定第5.6条项下指控时，专家组同意澳大利亚不应作重新审查的意见.但同时也指出专家组不会孤立地解读第5.6条，而会和SPS协定做整体考虑。专家组会遵循上诉机构在澳大利亚——鲑鱼案中的指导意见并且考虑“替代性SPS措施是否符合澳大利亚制定的适当保护水平”。然而在实际分析中，专家组却是采用了“两步走”的审查标准。首先，在判断新西兰是否证明了澳大利亚对于新西兰进口苹果的火疫病计算被夸大时，专家组认为应当引用其在第5.1条关于“风险评估”的裁定，即遵循“连贯客观”标准。当接下来分析风险管理措施是否超出必要限度时，专家组又似乎抛开了第5.1条审查标准，而直接审查科学证据，并且根据专家证言去判断替代措施是否足以将火疫病的风险减少至或者低于适当保护水平这一特定事项。

上诉机构推翻了专家组关于第5.6条指控的裁定。并且批评了专家组的审查标准。上诉机构指出：当专家组审查进口成员方当局在SPS协定第5.1条项下作出的风险评估时，对于重新审查的谨慎考虑是恰当的，但是，第5.6条项下指控完全是不同的情况。在这个条文下，法律问题是“进口成员方是否采取了一项贸易限制作用较小的措施”，而这要求专家组客观地评估包括申诉方替代措施是否能达到进口成员方的适当保护水平在内的一系列问题。因此，上诉机构认定专家组关于第5.6条项下指控的分析是错误的。因为专家组错误地依赖了其在审查第5.1条项下的IRA报告时作出的裁定，而且没有裁定支持新西兰替代措施符合澳大利亚的适当保护水平的观点，专家组的第5.6条裁定缺少法律依据。

上诉机构的批评表明了专家组针对不同情况要适用不同的审查标准。首先，如果WTO各项协定中明确设定了某些“决定”，则专家组必须对这些国内机构作出的决定给予一定程度的尊重。如本案中，在SPS协定第5.1条项下，国内机构要作出风险的“评估”，这个“评估”就是当局做的决定，必须给予一定的尊重。所以上诉机构维持了专家组针对第5.1条的裁定。其次，如果WTO文本没有规定此类条款，专家组就不应该给予国内措施过多的尊重，即使使用了相同证据表明了一个特定“决定”。以本案为例，即使第5.1条关于风险评估的标准在分析第5.6条项下指控的时候可能发挥作用。但上诉机构也不会以相同的方式来对待第5.6条项下的分析。相反，专家组针对第5.6条项下的指控应当考虑其自身的科学性，即专家组自己来审查条文项下的“措施”。这个适用标准也许表明了SPS协定的大多数条文都设定了比第5.1条较为严格的义务，因而没有像对待第5.1条那样给予国内的决策者（decision-makers）更多的尊重。

一般来说，专家组和上诉机构都是以DSU第11条作为审查标准：“专家组应对其审议的事项作出客观评估，包括对该案件事实及有关适用协定的适用性和与有关适用协定的一致性的客观评估。”本案的上诉机构给SPS协定领域的审查标准作了一个很好的剖析，针对不同的情况适用不同的标准，不知这种审查标准会对以后的案例产生何种影响。虽然WTO的争端解决机制没有明文的“先例原则”，但实践中专家组和上诉机构会经常使用以前的专家组报告或上诉机构报告来支持其结论，已经形成了事实上的（de facto）先例原则，甚至已有上诉机构明确使用了“WTO case law”的说法。因此，本案的审查标准也许会有借鉴意义。

四、结语

SPS协定是世界贸易法历史上第一部调整和协调国际贸易与动植物检疫措施关系的多边国际公约，其鼓励实行国际标准和批准程序，实施统一的争端解决程序，使国际贸易中的动植物检疫措施向着公正、科学、规范化的方向迈出了一大步，但是应当指出争端解决机构给予了SPS措施实施国较大的自由，对于相关概念和标准的解释尚有空间。而现今多哈回合的谈判历程以表明通过修约等立法活动来制定规则已经越来越艰难，WTO通过争端解决机构发展其贸易规则的趋向日渐明显。本案中的上诉机构就对多个问题进行了解释和澄清。相比于反倾销、反补贴等“热门”领域，SPS协定在WTO中的实践还不够丰富，无论是实体问题还是程序问题都有待专家组和上诉机构通过个案去细化和释明，我们不仅要从各项协定文本中解读WTO法，更不能忽视对专家组报告和上诉机构报告的解读，本文的目的便在于此。