新疆建设边境口岸城市的思考与策略*
——以新疆乌恰县为例

辛建保

（中共克孜勒苏柯尔克孜自治州州委党校，新疆阿图什市845350）

——以新疆乌恰县为例

辛建保

（中共克孜勒苏柯尔克孜自治州州委党校，新疆阿图什市845350）

边境口岸城市是新疆实施全面对外开放的窗口和平台。以新疆边境口岸城市克孜勒苏柯尔克孜自治州乌恰县为例，对乌恰县发展边境口岸城市的有利条件和制约因素进行分析，提出乌恰县以伊尔克什坦口岸下迁为契机，加快口岸建设与县城资源的整合，坚持生态优先、区域协调等策略，建设独具特色的边境口岸城市。

新疆；口岸城市；乌恰县；城镇化

新疆位于欧亚大陆中部，有国家一类口岸17个和国家二类口岸11个。边境口岸城市是新疆实施全面对外开放的窗口和平台，也是西部大开发战略和“富民固边”政策在边境地区的重要体现。当前，新疆边境口岸城市，如何根据口岸自身的特点、加快口岸的城镇化进程、发挥其比较优势，如何密切和周边国家开展经贸合作、加快地缘经济一体化、加强我国与中亚国家的协作发展、促进地区安全与稳定、使口岸城镇成为经济增长极、发挥其集化作用和扩散作用是新疆发展的一个重要课题。

新疆克孜勒苏柯尔克孜自治州乌恰县位于塔里木盆地西端，天山与昆仑山两大山系结合部。境内有伊尔克什坦和吐尔尕特两个一类口岸，通关历史悠久，区位优势明显，与县级行政单位进行比较，乌恰县的对外贸易总额居自治区前列。随着以伊尔克什坦口岸为核心特殊经济开发区的建设，以及中吉乌铁路的建设，乌恰县将成为名副其实的口岸新城、新疆对外连接的第三座亚欧大陆桥。

2010年，中央新疆工作会议决定将喀什列为特殊经济开发区，其中10平方公里区域设置在乌恰县伊尔克什坦口岸下迁区。因此，乌恰县以此为契机，大力发展口岸经济，加快口岸建设与县城的资源整合，力争将乌恰县建设成为重要的边境口岸城市和中国西部科学发展示范县。笔者以乌恰县为例，提出建设新疆边境口岸城市的几点战略思考。

一、乌恰县建设边境口岸城市的有利条件

（一）新一轮对口支援新疆政策

随着三轮援疆工作在新疆全面推进，党中央、国务院将南疆作为新一轮对口援疆的重点支援地区，并调整江苏省对口支援乌恰县。目前，江苏省援建乌恰县资金已达到数亿元，援建的自来水厂、小学教学楼、常州大道、特色养殖繁育基地、乡镇卫生院等项目已交付使用，还有大量的援建项目正在建设当中。除了开展经济援疆以外，人才援疆、教育援疆、科技援疆也在同步进行，乌恰县每年都会有上百名干部和学生被安排赴江苏培训学习，为乌恰县经济和社会事业发展奠定了坚实的人才基础。国家新一轮西部大开发战略和促进新疆经济社会发展一系列政策措施的全面深入实施，为乌恰县边境口岸城市的发展带来诸多有利条件。

（二）特殊经济开发区设立与伊尔克什坦口岸下迁

2011年9月30日，《国务院关于支持喀什、霍尔果斯经济开发区建设的若干意见》（国发〔2011〕33号）文件决定在新疆维吾尔自治区设立霍尔果斯和喀什两个特殊经济开发区，并明确将赋予其特殊政策和灵活措施，使其建设成为中国向西开放窗口和新疆经济新的增长点。喀什特殊经济开发区规划面积50平方公里，其中10平方公里区域设置在伊尔克什坦口岸下迁区（乌恰县城内）。根据以往政策经验，特殊经济开发区政策将赋予地方政府更多社会经济管理自由度以及在各个领域先行先试的权限，这将为乌恰县的发展提供政策支持。

伊尔克什坦口岸原址在乌恰县吉根乡斯姆哈纳村，距南疆喀什市约252公里，距阿图什市约250公里，距吉尔吉斯斯坦共和国重要城市奥什市约260公里，历史上曾是南疆地区最大的贸易口岸，随着近年来过货量的迅猛增长，伊尔克什坦口岸连续多年超负荷运转，快速增长的进出口业务与吞吐能力之间的矛盾日益突出，口岸面临难以逾越的发展瓶颈。同时，由于远离县城，地域限制，无法发挥口岸对当地经济的辐射带动作用。2006年经自治区人民政府正式批准，伊尔克什坦口岸下迁工作正式立项。新址确定在乌恰县城以西3公里，距喀什市、阿图什市约110公里，规划面积6.4平方公里，项目设计年过货量150—200万吨，年客流量为50万人次。伊尔克什坦口岸下迁至乌恰县城，大大扩展了口岸的空间和货物吞吐容量，将极大地提高口岸通关效率。口岸下迁后将与乌恰县城在空间上紧密联系起来，县城可以借助口岸的货物进出口转运功能，建设商贸市场、仓储物流、出口加工等配套服务功能，吸引、扩大城区人口规模，提升县城的规模效益和集聚效益。

（三）重大基础设施规划建设

根据国家高速公路网布局方案，南疆地区的高速公路（连霍高速连接线）将从阿克苏接到喀什，然后从喀什放射到和田和伊尔克什坦口岸。国家铁路网规划“中—吉—乌”铁路经由新的伊尔克什坦口岸，从吐尔尕特山口出境，成为一条新的国际能源大通道。目前，连霍高速连接线喀什至伊尔克什坦口岸段已经全面施工，在托帕口岸（吐尔尕特口岸下迁区）、伊尔克什坦口岸（下迁区）设置出入口。喀什至吐尔尕特口岸的铁路方案还在研究中，目前有北线方案一（托帕口岸北上接吉尔吉斯斯坦）、北线方案二（县城北上接吉尔吉斯斯坦）、南线方案（途径托帕口岸、县城至伊尔克什坦口岸接吉尔吉斯斯坦）等三个方案备选。无论铁路最终选择何种备选方案，乌恰县都将成为一个公路、铁路综合口岸，也将成为新疆继阿拉山口岸、霍尔果斯口岸之后的第三个公路、铁路综合口岸。高速公路和铁路建设将破解乌恰口岸腹地联系基础设施薄弱的困境，大大拓展乌恰口岸的腹地，促进商贸物流业快速发展，也会大幅降低乌恰县企业的综合运营成本，促进加工制造业长足发展。

二、乌恰县建设边境口岸城市的制约因素

（一）生态环境脆弱

乌恰地处戈壁高原，自然环境恶劣，生态尤其脆弱，对项目建设形成一定的制约。一是土地贫瘠，山地面积占全县面积的99.8％，耕地面积2.59万亩，人均耕地0.47亩，是全疆人均耕地面积的1/6，土地开发利用后备资源极其有限。其中草场面积虽有1 510万亩，但天然草场植被稀少，多为荒漠化草场，草场资源匮乏，人均耕地仅0.7亩，草场面积1 410万亩，已超载过牧。林地面积9.05万亩，仅为总面积0.31％。因此，严格限制占用“三地”（耕地、草地、林地）搞建设就成为必然选择，这对项目选址带来一定影响；二是气候恶劣，尤其是八级以上（17米／秒）大风天气，多年均值78天，在一定程度会加大建造成本和经营上的劳动力、安全生产等成本；三是地质灾害频繁，为9度设防区域，对吸引重大建设项目有先天不足之忧；四是水资源匮乏，水资源总量21.46亿立方米，其中地表水为21.05亿立方米，地下水为0.41亿立方米，人年均占有49 633立方米，刚及世界警戒线人年均水平，这也大大地限制了很多行业的发展。

（二）经济基础薄弱

乌恰县经济发展尚处于起步阶段，经济总量小，人均水平低，发展差距大。人均收入指标，仅相当全国水平的三分之一，不及全疆水平的二分之一。从乌恰县的产业发展来看，尚未形成现代经济体系，缺乏现代工业和现代服务业。工业以采掘、电力为主要行业门类，属于自然资源依赖型；第三产业以公共管理为主要业态，属于行政资源依赖型。整体看来缺乏提供区域产品和服务的现代产业体系。

（三）城镇发展程度不高

乌恰县多山多丘陵，少平地，农村人口居住较分散，加之大多数建制镇是由自然经济条件形成的农村集镇演化而来，导致县城镇基础设施落后，辐射能力弱。一是布局散、规模小，过小的城镇规模，导致发展空间受限，辐射区域狭小，不能充分有效吸纳资金、技术、人才等资源；二是城镇常驻人口少，不利于形成旺盛的人气和商机，更产生不了促进城镇规模进一步扩大的内在需求；三是基础设施落后，由于城镇规模小，经济实力弱，财政对城镇基础设施的投入和建设力不从心，相当部分城镇的道路、供水、排水、绿化等设施简陋落后，现有配套设施老化，文教、卫生等社会事业发展迟缓。从某种程度上讲，多数小城镇还只是简单的商品交换集合地，功能不完备，限制了小城镇中心作用的发挥。

四、乌恰县建设边境口岸城市的策略

乌恰县作为拥有两个国家级口岸的边境农业县，只有积极利用口岸区位优势，大力发展口岸商贸的产业优势，加快县城与口岸资源的整合和联动，促进城乡一体化进程，围绕以边境贸易、矿产开发和出口加工、高原边陲民俗旅游为特色的，面向中西亚的新疆重要对外开放口岸城市的总体定位，保护生态环境，结合城市旅游，延续地域特色，重塑城市格局，强化其系统性和整体性，才能提升和优化县城空间景观品质，塑造独具魅力的边境口岸城市的总体形象。

（一）生态优先策略

建设边境口岸城市，以合理的空间容量为前提，明确城市规划区、禁止建设区和限制建设区，划定城市增长边界，防止城市建设的无序蔓延。保证为城市提供适宜的发展空间。避免盲目建设对生态环境的破坏，注重发展低碳产业、循环经济，积极打造新型生态工业，鼓励节能技术的应用、开发与创新，提高资源的使用效率，减少污染物排放，重点发展水能电力、油气深加工、煤炭开发利用及太阳能、风能等新能源的转化利用，加大天然气等清洁能源的综合利用，使乌恰成为新型能源利用的示范区。

（二）区域协调策略

要围绕建设“边境口岸城市、知名旅游城市”的发展目标，积极建立乌恰—喀什—阿图什“金三角”经济区协商统筹机制，妥善处理口岸、产业、生态等区域协作与竞争合作，强调乌恰与周边县市的产业整合，注重协调近期援建项目与自身造血机制的持续发展，建立“东联西出，引进来，走出去”的区域协调体制。借助口岸下迁、特区设置等契机，着力构建国道3013线、中吉乌铁路等区域重大交通走廊，打造环喀什一小时交通圈，同时也给乌恰提供良好的基础社会保障和口岸腹地联系网络。立足大喀什的区域观念进行资源整合，逐步促进乌恰由单纯的资源依赖性产业发展模式向持续、生态的产业发展模式转变。围绕口岸经济，全面完善口岸服务业体系，包括金融服务、商业服务、边贸市场、物流配送、经纪代理等现代服务业，促进区域经济协调发展。

（三）中心强化策略

乌恰县建设边境口岸城市，以产业集中布局为手段，以具有发展潜力的城镇为依托，壮大乌恰中心城市的服务功能，强化其作为区域人口集聚中心的作用。鼓励生态脆弱地区和贫困地区的农牧业人口向人居环境相对适宜的城镇集中，合理确定各城镇在乌恰县域应有的地位和作用，引导县域人口合理适度集中居住。中心城市建设应积极构建以县城为中心向外放射的对外公路通道，完善层次清晰、布局合理、通达性好的城镇主要公路网，未来城镇空间格局重点引导沿着国道等重要城镇交通廊道拓展，形成典型的点轴式城镇空间格局，这为未来乌恰实现跨越式发展提供了良好的空间支撑。同时，以特区建设和口岸下迁为契机，打造发展功能载体，更新改造棚户区，重构城市空间结构，大幅度提升城市综合服务水平，发挥区域中心城市的辐射带动作用。

（四）产业驱动策略

乌恰县建设边境口岸城市，以特区和口岸为县城发展的重要核心载体。坚持以科学发展观为指导，以环境保护和资源节约为前提，以特色资源开发为重点，以做大做强骨干企业为支撑，以开发区和工业集中区为载体，改善投资环境，实现工业经济又好又快发展，走出一条经济效益好、资源消耗低、环境污染少的新型工业化道路，全面提高乌恰工业经济的整体素质和综合竞争力。首先，坚持“工业强县”方针，紧紧抓住战略机遇期，充分依托资源、能源、口岸、区位及政策优势，加大矿产资源的物探普查与详探，重点抓好石油勘探工作进程，整顿、整合矿产勘探权和开采权。其次，充分挖掘自身极具新疆民族特色的柯尔克孜族的文化特色，培育高原边陲民俗风情旅游、自然生态景观旅游、红色旅游、农牧业旅游、边贸旅游等旅游品牌，把乌恰建成集边境民俗风情、自然资源、文化资源为一体的休闲度假旅游基地，使旅游业成为推动乌恰县调结构、促就业、惠民生的重要产业。第三，以农牧业现代化为契机，推进农牧业规模化、产业化经营，延伸农副产品加工和畜牧产品加工。增加农牧业基础设施投入，提高现代化装备水平，增强农牧业综合生产能力，发展具有乌恰特色的现代高原农牧业。以科技进步为动力、项目为支撑，采取强化市场运作、重点突破与整体推进等手段，繁荣农牧区经济，提高农牧产品国内国际竞争力，全面推进农牧业的产业化与现代化。

（五）特色彰显策略

依托柯尔克孜族民族文化和地方特色，利用自然地貌条件，融入现代城市气息，塑造与提升高原特色的活力新城形象。城市规划应以资源为脉、生态为底、旅游为源，不断壮大乌恰县的口岸商贸经济，凸显生态休闲旅游优势，彰显西部边陲口岸城市高原明珠的特色文化景观面貌。引导农牧民安居点布局与民族特色、地域特色、时代特色相结合，保持各村庄的原有特色，传承村庄的文脉，尊重农牧民的传统风俗习惯、生活习惯，保持村庄作为农村聚落的特色以及传统建筑特色，避免村庄建设的“趋同化”，以此塑造与提升高原特有的活力新城形象。

[1]乌恰县人民政府.国务院关于支持喀什、霍尔果斯经济开发区建设的若干意见.国发〔2011〕33号（摘要）［EB/OL］.http：//www.xjw qx.gov.cn/e1e2ae3e-e2e1-4c62-816f-919806e58cb9_1.htm l,2012-01-10.

[2]张瑜.大力发展克州口岸经济的几点思考[J].实事求是,2008,（01）.

[3]胡志坚，李小倩.百年口岸——伊尔克什坦口岸今日喜迁乌恰县县城［EB/O L］.http：//www.cnr.cn/ new scenter/gnxw/201112/t20111209_508905141.shtm l,2011-12-09.

[4]克州史志办.克孜勒苏年鉴（2011）[M].阿图什：克孜勒苏柯尔克孜文出版社，2011.

[5]新疆维吾尔自治区统计局,国家统计局新疆调查总队.新疆维吾尔自治区2011年国民经济和社会发展统计公报.新疆各县（市）主要经济指标及排序.[EB/O L]http：//www.x jtj.gov.cn/stats_data/ldgbsc/pages/ 2010tjgb.htm，2012-02-29.

F120.4.45

A

2095-0829（2013）04-0012-04

本文系2011年度国家社科基金西部项目“优化新疆城镇化布局与发展小城镇研究”（编号11XM Z 056号）阶段性成果。

2012-11-8

辛建保，中共克孜勒苏柯尔克孜自治州州委党校讲师，研究方向：政治经济学。