协商民主视角下成人高校听证制度构建探析
——以四川广播电视大学为例

江 颖，李建川，谢俊丽

(四川广播电视大学，成都 610072)

一、协商民主理论视角下我国高校听证制度产生的缘由

协商民主是代议民主的补充和完善，最早出现在古希腊的政治生活中，那时的统治者极其重视对话和政治民主的重要性，重视民众意见对城邦决策的重要性。进入20世纪80年代，协商民主理论再次在西方国家兴起，约瑟夫·毕塞特于1980年出版《协商民主:共和政府的多数原则》一书，首次从学术意义上使用了“协商民主”一词。到了90年代后期，协商民主理论引起更多学者的关注，1998年哥伦比亚大学的乔·埃尔斯特在主编的《协商民主》中提出，作为政治决策机制，讨论、协商是对投票的替代。概括来讲，协商民主(deliberative democracy)是一种治理形式，是指利益相关方或其代表通过自内、平等和公平的对话、讨论、审议等方式，参与政治生活和进行公共决策，从而赋予立法和决策以政治合法性。［1］

协商民主是是一种民主的决策程序和机制，是一种国家和社会的治理结构和形式。它强调公民之间的权利和机会的平等以及公民自我意识的独立和充分表达。在这一背景下，我国的听证制度应运而生。1996年第一次在行政行为中正式设立听证程序，2000年以后，听证制度的范围扩展到了普通高校，如华东政法学院、浙江大学、浙江工商大学等，加快了我国现代大学民主和法制的建设。而成人高校作为我国高校的重要组成部分，以协商民主理论为基础引入听证制度，是成人高校处理学校各主体关系，实施依法治校，推进高校行政管理程序化的重要途径。

二、协商民主视角下成人高校听证制度的价值与功能

1.成人高校的听证制度体现了协商民主的价值

从协商民主的主体来看，其价值在于将民主的参与主体从精英扩展为广大公民，校正选举民主对主体资格的忽略，扩大民主的基础;从协商民主的程序来看，它不仅注重民主程序的结果，更将民主程序的过程也放到民主政治的实质性过程中，使民众对民主程序的理解大大扩展。［2］而听证制度正是协商民主这种综合价值的体现，它使成人高校的管理者与被管理者处于相对平等地位，保证在公开的状态下让全体人员参与。在涉及到重要权益定位和配置过程中，加强程序的公平性、公正性和公开性，提高彼此间的互信度和认同感，双方在透明的原则下达到民主协商的目的;同时，听证作为一种程序性制度，［3］使各方利益相关者参与到政策制定过程中，提升了决策的合法性基础。如果民主协商不能得到正常发挥，高校听证制度也会失去原有的意义。如最近发生在某高校中的教师因不满工资改革方案而聚集抗议事件，正是因为决策者事前未进行充分调研，未与教职工进行充分的信息沟通和协商，在程序运行上不透明，对意见处理时机延误所致。［4］在成人高校中建立重大事项决策听证制度，可以避免单一利益主体的诉求或“自上而下”的强制，为利益相关方提供公开的诉求机会和理性的沟通平台。进行公开听证，达成基本共识，进行实质性推进，这样才可能避免发生各种冲突和矛盾，体现建设和谐校园的必然要求。［5］

2.成人高校听证制度彰显了协商民主的功能

协商民主倡导通过平等对话的方式形成公共政策，对话的目的在于使人们在做出决定的时候能够慎重考虑。［6］利益的多元化和各方利益的协调，使协商民主追求和谐，谋求共处。如此看来，建立成人高校重大事项听证制度，将民主引向决策过程，形成一种民主氛围和民主作风，是培养人们的民主意识，拓宽民主视野的重要途径。成人高校中拥有大批具有较高科学和文化素养的知识分子，对社会和学校事务有着自己独特的理解，参与学校事务的热情更高，也更关注自己的权益。因此，对校园中凡是涉及重大利益和个人权益的事情，应该采用听证制度，这是成人高校管理模式发展的必然要求，也是培养成人高校教职工科学民主精神的重要渠道。［7］《中华人民共和国高等教育法》第11条明确规定:“高校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理。”［8］说明高校应在自主办学的背景下采取民主管理的原则，并遵守法治的精神。作为依法治校的重要形式和核心理念，听证制度对协商民主功能做出了最好的诠释，也对外彰显了协商民主的功能。

三、以四川电大为例的成人高校听证制度构建探析

四川广播电视大学是一所成人高校，在长期运行中，形成了自身的独具特色的协商民主形式，根据该校的实践，对其听证制度构建进行探析。

1.协商民主视角下听证制度实施范围

对于成人高校而言，哪些事项属于需要听证的范围，关键是如何界定学校重大权益的具体范围，如果问题不明确或者完全交由听证委员会来裁定，那就意味着听证制度本身缺乏可操作性。另外，如果对所有涉及管理的行为都进行听证，必然会耗费人力、物力以及时间成本，虽然在某种程度上保证了行政行为的公正、公开与公平，但成本与收益并不能达到最佳的投入和最大的产出效益。如何处理听证的公正和民主要求与管理效率之间的关系，有学者(曾予，2011)认为，一个重要原则是成本不大于效益原则，适用听证程序要与决定的重要程度相适应。［9］即意味着当听证成本大于听证效益时，校方就应对听证范围进行一定的限制。以四川电大为例，听证范围包括了以下几个方面:

(1)重大改革措施。围绕电大教育事业改革发展的大政方针、目标决策。四川电大把年度发展目标、改革措施、重大项目的安排、新的办学增长点、新专业的设置和人才引进计划的开发等事关事业发展的重大问题，面向全体教职工公开，疏通意见渠道，使教职工能通过各种形式充分提出意见和建议。民主听证制度开始实施的关键在于广纳意见，了解改革中存在的问题，通过及时反馈发现潜在的可能导致后来运行不和谐的因素，并进一步完善实施措施和调整实施手段，以保证尽可能公平、合理。

(2)与教职工重大权益相关的举措。四川电大在决定工资晋升、奖酬发放等重大事项前，均实行事前公示，消除教职工的疑虑，使公开活动成为化解内部矛盾的“润滑剂”。在广泛征求教职工意见的基础上，由工会和教代会质辨、讨论决定。方案经由三榜公布，直到教职工无意见才予确定。通过设置听证程序，听取各方意见，使管理部门充分考虑推行改革举措的现实条件和存在的问题，为改革举措的不断调整与完善提供重要依据。［10］

(3)内部管理规章制度。为确保学校立法内容的合法性和妥当性，四川电大通常会对有关的内部管理规章制度通过校务公开的形式公布，包括劳动人事制度改革、领导干部任前公示制、财务管理制度等，增加行政工作的透明度。学校每年的预算、决算和实施情况都要向教职工公开，在职工代表大会上报告，经过职工代表讨论评议。全校和各处室的计划外创收目标、落实情况、开支情况实行公开，由校财务统一管理，各处室可以随时到财务处查询，实行“双向监督”;同时校审计部门坚持进行季度、半年、年终审计，对重大的收支项目进行专项审计，对有创收任务的处室实施抽查审计，发现问题帮助分析、查找原因，及时纠正，并在相应的范围公布。

(4)对教职工实施的一些重大具体行政行为。有学者(綦磊，2007)认为，具体行政行为可以分为授益行政行为和侵益行政行为。［11］四川电大为了避免对于教职工发生侵益性行为，减少不必要的人际冲突和管理成本损耗，不轻易对教职工的工作评估考核给予“差”或“较差”，而是采取360度环评方式，通过各方意见了解成员的行为，争取通过协商解决。

2.协商民主视角下听证制度程序构建

为体现听证制度民主价值和实际功能，对听证本身的程序建设必不可少。四川广播电视大学的协商民主是采取事前研究提出初步方案，通过各种渠道向教职工公布，广泛征求意见，然后集中正确意见进行决策的方式。对教职工提出的意见和建议，学校以专题方式分析研究，正确的予以采纳，办不到的做好解释。同时，学校还采取灵活多样的形式，引导教职工克服“与己无关”、“怕得罪领导”等思想障碍，增强教职工的主人翁意识和参政议政意识。例如，为充分调动教职工参与民主管理和民主监督的积极性，学校建立了完善的组织系统网络，聘请教职工担任特邀监察员、兼职监察员或信息员，组成廉政监督网络;建立教职工代表组成的代表小组和有教职工代表组成的教学科研、思想教育、生活福利等专门委员会，从上到下形成网络。使教职工参政议政有可靠的组织保证，也使教职工学会尊重领导者的决策权和指挥权，有效地促进了学校各项工作任务的完成。详细分析四川电大协商民主的运行程序，发现它其实就是现实中听证程序的映照:一般的行政听证通常遵循“启动——告知和通知——质证和辩论——听证笔录”程序，而协商民主的运作程序和实施途径，与前者有极其相似之处。因此，可以根据协商民主形式设计出成人高校的听证制度的运作程序:

(1)公布。向全校以法定的形式公布有待讨论的事务，通知利害关系人。提出决策进行前的根据和理由，让全体人员明晰事件的因由和利害，这是程序公平的第一步。公开在高校管理过程中发挥着重要的沟通作用，对保障利益相关人的听证权实现起重要作用。

(2)公开征集意见。公开征集意见能在很大程度上反应出民意的方向和教职工的价值取向。对于成人高校决策者而言，公开征集意见更是民主协商作风的体现，是下一步程序合理合法开展的依据。同时，质疑和辩证也是实现听证制度的重要环节，根据协商民主理论，建立在多个回合基础上的充分质证和辩论，能促使不同观点的沟通、理解与共识的达成。

(3)决策。决策体现了听证程序的对话协商成果，也是校方和教职工之间相互博弈的结果。作为听证制度的重要保障环节，应该予以重视。

(4)反馈。反馈是整个听证程序的最终环节，保证所有行为能在监控下公开、公正和公平地运行。它对听证过程进行反省，对听证结果进行监控，保证听证按计划顺利进行，使决策者和利益相关人知觉结果与预期一致，或是发现结果或程序偏离轨道后再进行重新的程序设计。

四、成人高校听证制度实施中应注意的问题

1.强化听证效力

协商民主下的听证包含了民主目标、民主过程等程序，同时也要体现出听证的最终结果即听证效力，否则，再好的听证程序也只会流于形式，无法保障当事人的合法权利。［12］有学者(龙虎，2003)认为，我国听证程序的效力是有关听证程序的现行法律法规中最薄弱的环节。因此，成人高校管理者应充分重视听证效力，通过笔录如实记录听证代表或当事人在听证会上发表的观点、反驳的主张，维护程序参与人的陈述和辩论权。避免决策机关掩人耳目地使用听证程序，将听证程序作为堂而皇之的走形式的借口。［13］

2.设立听证交流监督

听证制度的良好运行需要一套系统而有力的监督机制。目前，成人高校中分别建立了法律监督、审计监督、舆论监督机制，然而，绝大多数学校未能将其有机结合起来。因此，有必要通过多角度全方位的机制，形成听证交流监督体系，保障听证制度有效运行。加强教代会制度建设，在重大问题的提议上，直接听取各方面教职工代表的意见和建议，面对面地答复和解决问题。通过听证交流监督，充分调动师生参与民主管理和民主监督的积极性。同时，提高听证的透明度，包括对信息公开的监督、对听证代表的监督、对程序公开的监督和监督听证过程、听证结果。要通过听证代表等方式，使全校师生甚至是媒体了解和报道听证的全过程，并将听证决策的最终结果公开，真正做到听证结果是民意的体现。

协商民主是听证制度的理论基础和依据，而听证制度是协商民主的一种重要表现形式，虽然目前听证制度在成人高校并未得到大规模推广，但通过不断地关注和探索，必将丰富我国高校的协商民主形式，促进社会主义民主政治的建设，丰富现代大学治理的内涵和促进成人高校教育事业的蓬勃发展。

［1］王维国.协商民主与政治发展［M］.北京:红旗出版社，2007.

［2］高建.协商民主［M］.天津:天津人民出版社，2010.

［3］陆海发.我国听证制度的现实困境与出路——协商民主视角下的理性审视［J］.云南社会主义学院学报，2008，(2):43.

［4］田文.重庆工商大学绩效考核方案风波调查［N］.中国青年报，2013－03－21.

［5］［11］綦磊.关于高校建立重大事项决策听证制度的思考［J］.中国石油大学胜利学院学报，2007，(4):74，75.

［6］燕继荣.协商民主的意义和价值［J］.科学社会主义，2006，(6).

［7］陆海发.协商民主视角下我国听证制度的现实困境与出路［J］.山东行政学院山东省经济管理干部学院学报，2008，(10):71 －72.

［8］中华人民共和国高等教育法［EB/OL］.http://www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_619/200407/1311.html.

［9］［13］曾予.论高校学生管理中的听证制度［J］.武汉纺织大学学报，2011，(10):72，73.

［10］肖淑玲.高校学生管理中听证制度的构建［J］.湖南工程学院学报，2008，(9):116－117.

［12］龙虎.民主政治视野中的行政听证制度［J］.山东行政学院山东省经济管理干部学院学报，2003，(2):16.