以农村土地平等流转推进城乡统筹

□毕普云

土地作为经济活动最重要的生产要素，已成为我国城乡统筹发展的切入点。省第六次党代会报告明确指出：推进城乡一体化发展，促进生产要素、公共资源和公共服务在城乡均衡配置。实现城乡生产要素的均衡配置首先要做到要素的平等和自由交易。随着国际旅游岛建设的快速推进，我省土地资源的稀缺性日益明显，城市土地资源的集约利用和农村土地的平等流转成为国际旅游岛建设的重要课题。

做实农村土地确权工作

我国宪法中明确规定，城市土地归国有，农村和城市郊区的土地主要归集体所有。城市土地归国家所有，可以在土地市场上通过招拍挂进行流转，而农村土地流转则受到严格限制，首先要被政府征用转为国有后方能进行流转，这在一定程度上形成了土地物权的不平等性。其中，在集体土地向国有土地产权转变的征用过程中，存在明显的交易地位不对称情况。随着城市化进程的逐步加速，不对等的土地权利体系使得城乡土地不能够实现“同地同价”。在城乡统筹发展的过程中，构建完整的农村土地权利体系，实现“同地同价”迫在眉睫。

建立平等的土地权利体系是一个相对较长的战略过程，做实农村土地确权工作则是一项基础性的工作。农村土地用途主要分为三类，第一类为农村宅基地，第二类为耕地，第三类为农村集体建设用地。2009年海南便已完成确权登记发证总面积4834.2万亩，占应确权土地总面积的98.92%，成为全国第一个基本完成农村集体土地确权的省份。但在对农村土地进行确权，尤其是土地承包权和集体建设用地的确权过程中依旧存在一些问题：在村属土地上只进行到村与村之间可以定桩划界的地方，而没有进行更加精确的土地确权活动，导致了大片“插花地”（两个或两个以上单位因地界互相穿插或分割而形成的零星分布的土地）现象；在村内本村的土地包产到户的依据不是按人口均分，而是按祖宗地等历史习惯进行划分，造成了土地划分界线不清，引发了诸多矛盾纠纷，影响社会稳定。根据全国土地属国家和集体所有的基本原则，海南应按照人口进行土地的平均分配。

鼓励农村集体试行建设用地股份制

城乡统筹的目标是实现城市居民和农村居民的共同富裕。土地是农民的重要财产，土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权是农民享有土地财产权利的具体形式。在我国快速的城市化进程中，农村土地被大量征用，而农民集体收益却颇少。在农民收入结构中，财产性收入占比不足10%。土地理应成为农民财产性收入增长的重要来源。

广东省佛山、湛江等城市是全国范围内较早开展农村集体土地作价入股试点改革的城市。佛山市从1992年就开始集体土地股份制尝试，进入2003年以来，这种农村集体土地作价入股的方式，基本已经成熟化、模式化。2005年广东省在全国率先出台了《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》。当前，广东省在入股的地方基本都已颁发相应的土地承包经营权证和土地股权证，制定了相应的《土地股份合作章程》，并按照章程进行管理。

海南省在农村集体建设用地方面走得比较慢，在2010年提出允许西部市县开展农村集体建设用地流转试点工作，允许农村集体经济组织和村民利用建设用地自主开发建设，探索建立城乡统一的建设用地市场。省第六次党代会报告中，明确指出要重点加快海口统筹城乡综合配套改革试验区建设和三亚城乡一体化建设试点。海南可以在城镇化率高的县（市），如海口、三亚、琼海市在完善集体经济组织法人代表制度的基础上，率先进行农村集体建设用地股份制改革，确认集体成员对使用的土地拥有财产权。

探索建立农村产权交易市场

征用农民土地、出让或出租农村集体建设用地、流转承包地经营权、出售宅基地及房屋等交易现象，均属农村土地产权交易。2008年，中共中央下发《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，明确提出“加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营，逐步建立城乡统一的建设用地市场”。

在海南农村土地流转的实践中，无论是在经济发达或不发达的县（市），土地承包权、农村集体建设用地、宅基地的流转都是普遍存在的。而农村土地在民间流转过程中，大多是分散的，不具有规模效应，而且没有政策支持和政府保护，一旦出现纠纷，农民的利益很难得到保护。这就亟待政府组建农村产权交易中心，积极建立信息服务体系，探索规范流转方式，完善流转机制，为产权交易提供充分的公共服务。当前，应加快海口城乡统筹和三亚城乡一体化试点工作，在海口和三亚组建农村产权交易市场，开展农村土地承包经营权转让和股份制基础上的建设用地等交易，为其他县（市）开展土地流转提供经验，为我省做实农村土地流转工作“探路”，最终建成城乡统一的产权市场。