城乡公共体育服务一体化发展的内涵与路径研究

张 敏，郑家鲲

胡锦涛同志在党的十七大中指出：“要建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局。”这是党和国家领导人在党的全国代表大会上明确提出城乡一体化发展的战略任务，标志着我国城乡一体化发展时代的到来。国务院《全民健身计划(2011-2015)》中提到“促进城乡体育资源和公共体育服务均衡配置，逐步建成城乡一体化的全民健身公共服务体系”。而在刚刚结束的十八大会议上，胡锦涛同志又提出：“城乡区域发展差距和居民收入分配差距仍然很大，社会矛盾仍然很多，要是想全面建成小康社会，就要推动城乡发展一体化，要求加快完善城乡发展一体化体制机制，着力在城乡公共体育服务等方面推进一体化，促进城乡要素和公共资源均衡配置。” 这标志着我国关于城乡公共体育服务一体化开始纳入我国的基本规划，并进入实践领域。针对这一现象，近几年来，关于城乡公共体育服务一体化的研究也已经逐步展开，学者们也做了很多关于城乡公共体育服务一体化概念、价值以及现状研究。但是从总体来看，这些研究还比较零散，研究的广度、深度不够，缺乏公共管理与公共服务理论的支撑的问题，还需要进行进一步的深化研究。因此本文意在前人研究的基础上，尝试对城乡公共体育服务一体化的概念进行界定，对城乡公共体育服务一体化的实现路径进行讨论分析，为城乡公共体育服务一体化的理论构建贡献一己之力。

1 城乡公共体育服务一体化发展的重要意义

1.1 城乡公共体育服务一体化发展是促进和谐社会建设的关键因素

城乡公共体育服务差异的不断扩大，不仅影响社会经济发展，而且危及社会稳定。公共体育服务一体化是统筹城乡发展的一个重要标志，可以说公共体育服务一体化是建设和谐社会的关键因素。就当前而言，我国城乡之间公共服务水平差距过大和城乡公共服务二元结构造成的深层次矛盾突出，成为制约农村经济社会可持续发展的“瓶颈”。从社会角度看，城乡公共体育服务差异的不断扩大，不仅影响社会经济发展，而且危及社会稳定。公共体育服务是统筹城乡发展的一个重要标志，可以说公共体育服务一体化是建设和谐社会的关键因素。

1.2 城乡公共体育服务一体化发展是缩小城乡体育服务差距的重要举措

随着国外关于城乡一体化的思想的传入，城乡一体化的思想也越来越收到重视。城乡基本公共服务需求也越来越大，城乡公共服务一体化涉及农村的公共设施、社会保障、文化体育、医疗卫生、环境保护和劳动就业等诸多方面。就目前而言，我国处于体制转换，结构调整和社会变革的过程中，城乡二元结构没有得到根本改善的情况下，区域之间体育发展严重不平衡，在这样的背景下，实现城乡城乡公共体育服务一体化是缩小城乡差距，实现城乡一体化的新格局的重要手段。

1.3 发展城乡公共体育服务一体化是保障城乡居民基本体育需求的重要内容

目前从国家整体发展趋势、体育事业发展趋势以及城乡居民的体育需求看，当前城乡公共体育服务已经不能满足城乡居民日益增长的体育需求，城乡公共体育服务一体化已经成为城乡一体化发展的制约因素，在逐步实现城乡基本公共服务一体化的进程中，体育是社会文化的重要组成部分，体育又有其自身的优势，所以逐步实现城乡公共体育服务一体化是实现城乡基本公共服务一体化的重要方面。发展城乡公共体育服务一体化，使体育资源与服务逐渐向农村倾斜，是满足城乡公共体育服务需求的一项基本内容。

2 城乡公共体育服务一体化的概念

城乡公共体育服务一体化的基础是城乡一体化，是城乡一体化的下位概念，也是城乡一体化的一个重要组成方面，要分析城乡公共体育服务一体化，首先就需要了解城乡一体化。

2.1 何谓城乡一体化

在我国，原国家计划委员会经济管理研究中心秘书长骆子程认为：“城乡一体化是以城市为中心，小城镇为纽带，广大农村为腹地的；有分工、有协作、多层次、开放型的社会经济统一体的概念。”关于城乡一体化，就是要在一定的区域内，为打破城乡二元制结构，以尊重当地的群众的权利的基础上，实现城乡制度和运行协调的背景下，通过劳动力、技术、资金等生产诸要素的自由流动和配置，充分发挥城市和乡村的优势作用，促进城乡在社会经济、生活方式、思想意识等方面广泛的融合，形成互相依托、优势互补、以城带乡、以乡促城、互为市场、协调发展的城乡关系，实现城乡经济、文化、资源等得协调可持续发展。

2.2 城乡体育一体化的定义

城乡体育一体化发展是指在一定区域内相对发达的城市和相对落后的农村地区打破分离发展的体制，通过建立城乡体育一体化发展机制，逐步实现城乡体育基础设施及体育资源要素之间的合理流动和优化组合，促进农村体育的发展，形成城市体育带动农村体育，农村体育支撑城市体育发展的格局，使城乡体育均衡协调发展，最终达到城乡体育一体化发展。但是，这种概念的界定缺乏对城乡一体化更深层次的认识。

2.3 城乡公共体育服务一体化的概念

近些年以来，城乡一体化的研究越来越多，研究的领域涉及到政治、经济、文化等各方面，关于城乡公共体育服务一体化的概念研究，很多专家学者也做出了多种解释。但是多数的研究都是将“城乡一体化”和“公共体育服务”的概念进行整合。

而笔者认为，城乡公共体育服务一体化的涵义不单单是两个概念的整合，还应该是在城乡一体化、城乡体育一体化的基础上的延伸。因此，笔者认为城乡公共体育服务一体化的概念可以这样界定：城乡公共体育服务一体化是指在相对落后的农村地区，以发展城镇体育服务为工作重点，通过促进城乡公共体育服务资源优势互补，缩小城乡之间的公共体育服务差距的方式，以保障城乡居民公平平等地享有体育服务的权益为发展目标，构建城乡公共体育服务一体化发展机制为主要内容，利用城市体育服务的优势资源带动城乡体育服务发展为手段，实现城乡公共体育服务在农村全面均衡协调可持续发展。

3 城乡公共体育服务一体化的涵义解析

城乡公共体育服务一体化作为一个全新的概念，是针对我国城乡公共体育服务发展不均衡的现状提出来的，是为了统筹城乡发展尤其是城乡体育发展的要求，意在整合城乡公共体育服务资源，达到城市和农村居民均等的享有体育服务，最终实现城乡之间的衔接和统一。

3.1 本质

城乡公共体育服务一体化发展的本质是统筹城乡居民公共体育服务发展。

农民是农村主要的构成部分，也是农村体育锻炼的主体，同时也应当是农村体育服务享受的主体.农民的基本体育权益应当充分得到满足.农民的基本体育权益与经济权益、政治权益和社会权益一样，是社会主义人权的基本组成部分，必须得到更好地保障和维护.保障农民的基本体育权益，统筹城乡公共体育服务的发簪，逐步满足广大农民日益增长的多层次、多方面的体育服务需求，才能巩固和扩大党的执政基础，培育新型农民，推动农村经济、社会的全面发展.城乡间发展的不平衡主要是由于城乡居民基本权利和发展机会的不平等，从而形成城乡经济社会结构的失衡.而要缩小城乡差距在相当大程度上都取决于城乡基本公共服务均等化的实现程度.发展城乡公共体育服务一体化是为了实现城乡公共体育服务的融合，是保证农民与市民具有一样的体育权利，一样的利益，从根本上解决农民长期处在“二等公民”而使其体育权益的完全处在从属地位的问题。

3.2 理念

3.2.1 差异化理念

城乡公共体育服务一体化发展不是城乡公共体育服务一样化。由于各地区、乡村之间社会经济发展水平的不同，导致了各地政府在提供服务的时候要考虑地区的差异，要提供差异性的服务，根据公共服务的不同性质，采取不同的发展模式。同一省份，甚至同一城市之间经济发展都存在差异，城乡公共体育服务一体化发展不能没有差异，同等对待，城乡公共体育服务一体化不是城乡公共体育服务一样化，因为在我们国家地区之间存在着较大的差异，因此我们进行任何一项政策及发展规划时，都不能一刀切，什么都是一样化，同理在我们城乡公共体育服务一体化的发展在各个地区也有不同，在乡村，公共服务的资源配置、居民享受公共服务的机会都不均衡。因此，城乡公共体育服务一体化的发展也不可能一样化发展，而更应该是公平化、协调化的发展。在城乡公共体育服务一体化发展中，城乡体育的差异性，更加有利于不同地区之间进行交流互动，更能够利用本地区的优势发展。

3.2.2 民本性理念

城乡公共体育服务一体化发展的一个重要理念就是以民为本，民生为主。党的十七大以来，民生建设被摆在了十分突出的为止，关注民生、重视民生、保障民生、改善民生，促进社会和谐成为新时期指导经济社会发展的重要方针。由于城乡分割的二元体制，我国面临着城乡之间差别较大的问题，尤其在关乎民生的公共体育服务等方面的差距更为突出。城乡公共体育服务一体化的建设不仅仅是提高城乡居民的身体素质，更是构建小康社会的过程中，关注民生的一个重要表现。伴随城乡居民生活水平的提高，城乡居民由对原来基本生活资料的需求上升为对生活形态、精神层面上来，农村居民对于体育服务的需求越来越强烈，人民群众对享有公共体育服务也已经成为居民生存发展的基本权利要素。因此，贯彻以人为本、着力改善民生的要求，我们要在坚持城乡公共体育服务一体化的发展过程中，全方位的考虑，城乡居民尤其是农村居民的体育服务需求，实现农村公共体育服务均等化。

3.2.3 普惠性理念

城乡公共体育服务一体化发展更加关注的是城乡居民公平平等的享有体育的权利，具有普惠性发展的理念。因为城乡公共体育服务一体化一体化的发展的出发点是破解城乡二元制结构带来的城乡居民之间的体育差距，落脚点是促进城市和乡村之间体育服务的协调可持续的发展、保障城镇居民的农村居民的体育平等权益。城乡公共体育服务一体化发展就是在于缩小城乡之间、不同区域之间、不同群体之间在体育方面的差距，促进体育公平，让更多的群众，特别是农民、农民工、残疾人等弱势群体得到和市民一样平等的拥有体育锻炼的权利和机会，让更多的人们投入到体育健身的时间和场地中，让更多的乡镇居民身体素质得到提升，从而促进国民体质的整体攀升，促进社会的和谐发展。

3.3 着力点与着眼点

城乡公共体育服务一体化的着力点是农村城乡公共体育服务的发展。

农村体育的发展能够与城市体育发展相一致,是衡量整个全民健身计划实施水平的重要指标。促进城乡公共体育服务一体化的发展，强调城市与乡村体育公共服务的全面发展，就要将发展的着力点放在农村。国家财政收入水平大幅度提高，加大了对体育公共服务的投入，特别是对农村体育公共服务的投入。农村的体育公共设施的建设，农民体育的发展为体育公共服务城乡一体化发展创造了极为有利的条件;协同、合作、共赢的体育文化影响城乡居民的价值观和行为取向，体育文化以其特有的普适性征服了城市和农村的广大人民。丰富多彩的体育文化生活，为改善和充实大众文化提供了大量的素材。城乡居民认同和崇尚城乡体育公共服务一体化发展的目标与使命，从而为体育公共服务城乡一体化发展打下坚实地群众基础。

城乡公共体育服务一体化发展的难点主要在农村，阻碍城乡公共体育服务一体化发展的主要因素也是农村公共体育服务。农村是受二元结构影响最大的地区，在这种背景下，政府采取了城乡有别的体育公共体育的供给机制，将体育公共资源的配置重点放在了城市，也将政府财政投入的重点定在了城市。相比较而言，乡村所拥有的资源设施以及经费的数量非常的有限，体育公共产品的质量也比较低下，而且在农村公共体育服务缺乏的同时，农民本身缺乏需求的表达机制，缺乏相应的监督管理机制，在农村公共体育服务的供给中，缺少了相应的监督机制，农民缺乏监督权，使乡村在进行公共体育服务产品的供给出现了“错位”“缺位”现象。因此城乡公共体育服务一体化发展的重要发展对象，也是发展的着眼点与着力点主要集中在农村。

3.4 重点

城乡公共体育服务一体化发展的重点是县域之间公共体育服务一体化。

目前，我国城乡公共体育服务一体化的重点是县域的公共体育服务一体化，城乡公共体育服务一体化搞好了，必定会带动县域公共体育服务的整体水平上升；而县域公共体育服务一体化发展好了，必定也能带动整个地区城乡公共体育服务一体化的发展。从我国部分发达地区城乡公共体育服务一体化的实践来看，各地创造性地采用了不同的模式，其中较具代表性的珠三角“以城带乡”模式、以乡镇城乡体育发展带动城乡体育一体化发展的苏南模式等。其成功的重要秘诀之一就是重视县域体育服务一体化发展，在发展过程中，各地要坚持以县域公共体育服务一体化发展为关键，因地制宜，错位发展，实现城乡公共体育服务一体化。

3.5 内容

城乡公共体育服务一体化的主要内容要素是城乡公共体育服务一体化的机制。

城乡公共体育服务一体化把城乡公共体育服务作为一个系统，将各个子系统有效的组合起来，发挥系统的整体优势。这些子系统由政府的行政提供，由以下子系统相互作用，城乡公共体育服务一体化的政策法规机制、动力机制、供给机制、管理机制、监督监测机制、绩效考核机制，构成了城乡公共体育服务一体化发展的基本结构。如图1：

图1 城乡公共体育服务一体化结构图

城乡公共体育服务一体化的政策法规机制是实现城乡公共体育服务一体化发展的主要保障。城乡公共体育服务一体化的动力机制在城乡公共体育服务一体化发展起着统领全局的作用。城乡公共体育服务一体化发展的供给机制是实现城乡公共体育服务一体化的重要保证。管理机制主要针对政府职能部门，在城乡公共体育服务一体化发展中，必须实现政府职能转变。管理服务机制是促进广大居民参与体育健身活动的重要组成部分,对提升城乡居民实现体育健身目标具有重要作用。监督检测机制是指国家对公民素质的信息进行监督检测、收集、整理、研究、评价、反馈等若干个环节相互配套的运作机制。城乡公共体育服务一体化的绩效评价机制作为一项重要的激励制度，目的是通过科学的方法来评定相关人员在职务上的工作效果。政府绩效评估是引导政府及其工作人员树立正确方向、尽职尽责做好各项工作的一项重要制度，同时也是实行行政问责制的基础，对公共部门的行为起着约束、引导的作用。发展城乡公共体育服务一体化就要将这些子系统作为一个整体，个子系统相辅相成，共同发展，消除城乡公共体育服务的城乡差异，实现城乡公共体育服务一体化的全面协调可持续的发展。

3.6 目标

社会发展的最终目的是人的发展，是人的能力的提升，也是实质性自由的发展。人类发展是“扩展人的选择的过程”，它的最高目标是全体社会成员的共同发展和每个人的全面发展，人类发展理念强调均衡协调的经济与社会发展。实现城乡体育公共服务一体化有利于保障农民的体育发展权益，特别是保障农民享有基本的体育权益.只有加快城乡公共体育服务一体化发展，才能改善农村公共体育服务设施，提高农村地区公共体育服务水平，才能使我国农民享有与城市居民同等的体育资源。因而，城乡公共体育服务一体化发展的最终目标是满足人民群众尤其是乡村居民的体育服务需求，实现城乡居民公共平等的享受体育服务的权利，平等地接受公共体育服务,从而满足自身的体育需求，最终实现城乡居民身体素质的提高。城乡公共体育服务一体化从根本上保证城乡居民在获得体育活动机会上获得平等，每个人都应该享有在社会主义市场经济体制下获得体育锻炼的机会，不应该在利用自己生来具有的家庭条件、地区和社会关系等方面时受到约束，而阻碍城乡居民参与体育锻炼的权益。

4 城乡公共体育服务一体化的实现路径

4.1 统筹城乡一体化发展规划，确定城乡公共体育服务一体化的大方向和目标

在新的历史时期，要基本实现现代化，必须充分发挥城乡一体化的优势，最终实现城乡统筹发展。发展城乡公共体育服务一体化，也是城乡一体化建设的一项重要内容，为早日实现城乡公共体育服务一体化，就必须树立统筹兼顾、坚持城乡互动、以城带乡的原则，把加大农村公共体育服务建设摆在重要位置，并将其发展纳入城乡一体化的统一规划和部署中去。

4.2 以城带乡，城乡结合，发挥城市优势，为城乡公共体育服务一体化的实现提供多元化的供给主体

4.2.1 拓宽城乡公共体育服务一体化的供给渠道

城乡公共体育服务一体化发展中面临的问题和限制性因素很多，但是农村体育设施资源缺乏是其中的重要方面。足够的资金供给是其他要素的重要支撑点，良好的资金体系是城乡公共体育服务一体化的有力依托。农村地区生产力水平与城市相比要低一些，农村体育服务主要由于资金缺乏很多项目都难以开展。因此，拓宽城乡公共体育服务一体化的资金供给渠道成为首要问题，具体措施如下：坚持建立以政府和村委为供给主体、乡或乡镇企业为辅的资金供给渠道，各级各部门政府应当加大对城乡公共体育服务的财政投入；引入社会投资，利用乡镇企业反哺农村，鼓励城镇企业、集体和个人等利益主体投资城乡公共体育服务基础设施建设。

4.2.2 扩大城乡公共体育服务一体化的人力资源投入

在这里的人力资源主要是指体育社会指导员。资料显示，大部分的乡村公共体育体育服务人才数量不足，社会体育指导员无论是从数量，还是从质量上看，城市与乡村之间存在很大的差距，也与农村居民对于体育需求的差距也比较大，在很多的农村，几乎没有社会体育指导员，主要是体育教师兼职为主，而且素质较低。在这种状况下，就必须扩大体育指导员体系的建设。对有一定文化基础的、年轻待业农民进行集中的培训，并给与一定的指导费用，经合格的农民体育指导员可以利用闲暇时间，给有体育需求的农民进行体育指导，这样既扩大了城乡公共体育服务一体化对于人才的需求，也可以减少和控制经费开支。

4.3 以城市辐射城镇、乡村，为城乡公共体育服务一体化提供信息和监测服务

城乡既包括城市，又包括乡镇，尤其是乡镇紧紧依靠着城市，处于城市的边缘地带，农村说农村”虽然城镇化建设资金投入，信息和监测方面都落后于城市，但是乡镇紧靠城市，可以更快的获取体育信息的传递，使城镇居民利用信息的宣传，自己去获得争取的锻炼方法和适合自身的体育运动，另外也可以使体育工作者获得新的体育信息更好的为群众服务。

利用城市的辐射作用，边缘化的城镇在城市体育监测的影响下，利用城市带动边缘乡镇，边缘乡镇带动乡村，逐步实现对居民体质监测。

4.4 坚持政府为主导，打破二元管理机制，实现城乡公共体育服务一体化发展的制度保障和管理机制

体育政策法规城乡公共体育服务一体化发展的重要政策依据和法律保障。很长一段时间，我国都没有专门的针对保障城乡居民的体育需求的法律法规。随着群众性体育活动的开展，我国于1995年颁布了《全民健身计划纲要》，把提高农民的体育健康作为一项重要内容。对城乡居民体育健身提出要求的是在2011年国务院颁布的《国务院关于印全民健身计划(2011-2015年)的通知》提出要形成覆盖城乡比较健全的全民健身公共服务体系。要在城乡地区确立适合本地区的体育法律法规，做到有法可依，法地适宜，建成具有当地特色的城乡公共体育服务一体化的法规制度机制。

实现城乡公共体育服务一体化，在管理体制方面，主要转变政府职能的转变，加强完善地方政府公共体育服务的职能，要树立服务型政府理念，在乡村中，积极发挥村支部进行体育服务的作用，上一级政府部门加强对城区和乡村的体育设施、体育组织、信息的协调作用，摈弃“重城市、轻农村”的体育资源配置理念，为构建城乡公共体育服务一体化进行政策和管理支持。

4.5 以乡村、社区为单位，建立以城乡公共体育服务一体化的动力机制

按照系统论的观点，任何系统的发展演化都是在内部各要素的有机结合与外部环境的相互作用下推进。体育公共服务城乡一体化作为一个系统，它的演化是内部动力和外部动力共同推动下的结果，系统内部的动力即组分之间的合作、竞争以及矛盾等，导致系统规模改变，特别是组分关联方式的改变，进而引起系统功能及其他特征的改变。这主要包括城乡居民对体育公共服务多元化需求的引力、利益相关者的推力，以及它们之间的相互作用。外部动力则来自外部环境，环境的变化及环境与系统相互联系和作用方式的变化，都会在不同程度上导致系统内部发生变化，包括组分特征、结构方式的改变，最终导致系统整体特性和功能的变化。主要包括社会政治、经济、文化等环境的支持。体育公共服务城乡一体化系统的内外动力之间相互作用，它们的一致将促进体育公共服务城乡一体化的发展。

4.6 创新城乡互动机制，使城乡居民共享城乡公共体育服务一体化的发展成果

加快发展城乡公共体育服务一体化的目的就是为了让体

育服务的发展成果更好的惠及人民群众。在进行城乡公共体育服务一体化的建设中，要积极利用各地域的体育资源和区域优势，加大城乡居民共建体育惠民工程，共享体育服务发展成果。加强城乡之间体育活动交流，比如很多区域举行城乡居民体操比赛，每年举行农民运动会等，各地政府充分发挥导向作用，探索农村体育活动开发，以特色乡土体育形式，把有特色的民间、民族的优秀体育活动引进城，实现城乡体育资源和服务的互动和交融。

[1] 李洪波,刘红建,孙庆祝,等.价值与困境——公共体育服务城乡一体化发展刍议[J].南京体育学院学报,2010(2): 61-65.

[2] 刘红建,高雯雯,孙庆祝．公共体育服务城乡一体化发展的理论基础及概念解析[J].体育成人教育学刊，2011(1):5-7．

[3] 薛 晴,霍有光.城乡一体化的理论渊源及其嬗变轨迹考察[J].经济地理，2010(11):1779-1784.

[4] 骆秉全，郑 飞．首都城乡体育发展一体化指标体系与实证研究[J]．体育科学，2010，30(11),24-32．

[5] 李海龙.体育公共服务城乡一体化发展动力机制的分析[D].南京：南京师范大学,2011.

[6] 骆秉全,兰 馨,李开颖.首都城乡体育发展一体化研究[J].体育科学,2012(2):20-27.

[7] 邱宗忠,周 涛,赵敬华.城市社区体育公共服务体系动力机制构建要素分析[J].体育与科学,2011(5).

[8] 李显国,刘 超,赵一平.城乡体育公共服务一体化发展的保障体系研究[J].河北体育学院学报,2012(3).

[9] 刘 超,李 国,赵一平.城乡体育公共服务一体化发展面临的问题与对策研究[J].四川体育科学,2012(6):72-75.

[10] 李海龙.体育公共服务城乡一体化发展动力机制研究[D].南京:南京师范大学,2011.

[11] 国家教育行政学院.建设中国特色公共服务型政府[M].北京:中央文献出版社,2005.

[12] 孙刚印,刘志琰.城乡一体化的本质内涵及其政策建构[J].北京农业职业学院学报,2010(2).