加强水管理 保障水安全

杨得瑞

（水利部发展研究中心，100083，北京）

水安全是国家安全体系的重要构成要素，涉及防洪安全、供水安全、粮食安全、经济安全、生态安全。我国水安全面临严峻的形势，必须高度重视、统筹谋划、综合施策、有效应对，特别要注重强化水的管理，保障水安全。

一、水安全面临的形势分析

新中国成立以来，我国水安全保障能力显著提升，大江大河治理成效突出，城乡供水保障水平大幅度提高，保障粮食安全的水利基础不断巩固，为经济社会发展提供了有力支撑。同时也要看到，随着国情水情的深刻变化，我国水安全一些老问题有待解决，新问题日益凸显，新老问题相互交织，保障水安全面临一系列尖锐复杂的挑战。

1.水安全日益成为全球性战略问题

从世界范围来看，水安全已渗入到各国经济社会方方面面，日益成为全球性战略问题。部分地区严重缺水且未来缺口不断加大。据联合国发布的《千年生态系统评估报告》，全球约有11亿人生活缺水，80%人口受到水荒威胁。国际水资源管理研究所（IWMI）预测，随着全球人口增长和经济社会发展，2025年将有30亿人缺水，涉及国家达40多个。水资源不合理开发导致水生态环境恶化。全球过半大河存在过度取水问题，大量污水肆意排入江河湖海，使水生态系统发生深刻变化，许多国家不同程度出现了水质变差、河道断流、湖泊湿地萎缩、地下水水位下降、地面沉陷、海水入侵、土地沙化、水土流失等问题。气候变化导致水的不确定性和脆弱性增加。受气候变化影响，全球年径流量已发生明显变化，部分地区水旱灾害急剧上升，据政府间气候变化专门委员会（IPCC）预测，未来水资源时空分布不均将更加突出，干旱影响范围进一步扩大，冰川雪盖储水量减少，暴雨发生频率增加，洪涝风险增大。水安全问题引起国际社会高度关注。2000年以来，联合国千年峰会、联合国可持续发展大会等国际会议都将保障水安全作为重要目标。俄罗斯发布 《俄罗斯联邦2020年前水战略》，印度出台 《国家水政策》，欧盟发表《欧洲水资源保护蓝图》，以应对巨大水压力。美国成立国家水资源安全工作组，出台《水安全计划战略文件》，发布《美国水安全情报评估》报告，将水安全提升为国家战略和全球战略。

2.当前我国水安全问题突出

我国水灾害频发、水资源短缺、水污染严重、水生态恶化等问题日益复杂,水利发展不平衡、不协调、不可持续问题依然突出。从防洪安全看，仍存在诸多薄弱环节。近万条中小河流约有2/3的防洪保护区达不到国家防洪标准，460多万km2山洪灾害易发区需要治理，2万多条山洪沟威胁居民安全，大江大河部分河段控制性工程不足，蓄滞洪区建设管理滞后，城市内涝问题严重。近年局地突发强降雨、超强台风、区域性严重干旱以及高温热浪等极端天气明显增多，应对水旱灾害的复杂性与难度加大。从供水安全看，水资源短缺矛盾加剧。许多地方存在不同程度的资源性、工程性、水质性、管理性缺水问题，全国正常年份缺水量500多亿 m3，其中农业用水缺口300多亿m3，近2/3城市缺水，农村还有1亿多人口喝不上安全水，全国地下水超采区面积达23万km2。用水需求将在较长时期内持续增长，保障供水安全压力越来越大。从粮食水安全看，农田水利建设管理滞后。农田灌溉水有效利用系数为0.52，远低于0.7～0.8的世界先进水平；农田水利设施老化失修严重，建设管理机制亟待完善。未来我国粮食需求刚性增加，需在农业用水总量不增加情况下发展节水灌溉面积，现代农田水利建设任务十分繁重。从经济水安全看，水对经济社会发展的约束趋紧。长期以来，我国经济社会发展付出的水资源、水环境代价过大，水资源短缺、用水方式粗放已对经济可持续发展和城镇化进程形成了突出制约，加快经济发展方式转变对节水防污提出更高要求。从水生态安全看，局部水土资源破坏严重。2012年全国监测评价的18.9万km河长中，33%的河长水质劣于Ⅲ类，水功能区达标率不到一半；112个湖泊中有73个出现富营养化现象。一些地方出现生态退化、水土流失等问题，与20世纪50年代相比，面积大于1 km2的湖泊总面积减少了15%，天然湿地面积减少了28%。

3.未来我国水安全面临严峻挑战

未来一个时期，我国人口将进一步增加，经济社会仍将保持较快速度发展，全球气候变化影响加剧，保障水安全面临一系列严峻挑战。“四化”同步发展对防洪供水排涝提出新要求。从城镇化看，按照国家新型城镇化规划，预计我国2020年常住人口城镇化率达60%，保障新增城镇居民生活供水任务很重；城镇发展加剧“雨岛效应”，防洪排涝难度加大。从工业化看，新型工业化加速推进，而可增用水指标已不多，节水任务艰巨，水资源保护难度很大；人口财富聚集要求全面提高防洪标准。从农业现代化看，必须大力发展高效节水农业，大幅度提高农田灌溉水有效利用系数；农村劳动力和收入结构深刻变化要求创新灌排工程管理机制。从信息化看，亟须推动信息技术在水利规划、勘测、设计、建设、管理、预报、监测等各环节的广泛应用，以水利信息化带动水利现代化。生态文明建设全面推进对水生态文明建设提出新要求。水生态文明是生态文明的核心组成部分，山川秀美关键在水，建设美丽中国关键也在水。我国污水排放量长期处在高位，面源污染治理难度很大，水污染防治、水环境保护任务重；针对水土资源遭受严重破坏问题，必须强化水生态系统保护与修复，控制水资源开发强度，加强水土流失预防、监督及综合治理。气候变化影响加剧对保障防洪供水安全提出新要求。据国家气候变化中心预测，2050年地表温度将升高1.2～2.0℃，气候变化影响加剧将使水资源时空分布不均更加突出，水资源系统不确定性增加，极端灾害天气增多，防洪排涝抗旱标准急需提高；海平面上升使沿海地区防洪难度和成本提高；冰川萎缩、雪线上升，对以冰川融雪为主要水源地区的供水与生态安全带来挑战。社会结构深刻变化对妥善处置水事纠纷提出新要求。我国已进入全面建成小康社会决定性阶段，处于发展关键期、改革攻坚期、矛盾凸显期。水污染事件尤其是突发性水污染事件发生频率增加，对区域经济发展与社会稳定构成很大威胁；水事纠纷呈现出涉及面广、利益矛盾复杂、调处难度大、影响深的特点。

二、强化管理保障水安全的主要措施

根据我国水安全的上述形势和特点，保障水安全不仅要进一步加强水利基础设施建设、夯实水安全的工程基础，还必须特别注重从深化改革、创新机制、完善制度等方面着手，切实强化水管理，为水安全提供有力保障。

1.全面实施最严格水资源管理

我国水资源总量为2.8万亿m3，可开发利用量只有8 000多亿m3，目前开发利用量已达6 200亿m3。从维护良好生态的要求出发，可进一步开发利用的水资源量已十分有限，满足未来新增用水需求，必须把节约用水放在更加突出的位置，坚持并落实节水优先的方针，全面实施最严格水资源管理，强化用水需求管理，不断提高水的利用效率和效益。总量控制强约束。完善覆盖流域和省、市、县三级行政区域的取用水总量控制指标体系，建立以水资源、水生态、水环境承载能力定城镇布局、定发展规模、定产业方向的约束机制，严格控制水资源短缺和生态脆弱地区的水资源开发利用强度，严格执行建设项目水资源论证，并在产业布局、城市建设、区域发展等规划中将水资源论证作为审批的前置条件。定额管理提效率。加强定额管理和计划用水管理，完善区域、行业和用水产品的用水效率指标体系，制定并实施国家节水强制性标准，加快制定高耗水工业和服务业用水定额国家标准。制定和完善农业用水定额，发展节水高效农业和旱作节水农业。源头监管保水质。加强水功能区和入河湖排污口监管，从严核定水域纳污容量，严控入河湖排污总量，开展好河湖健康评估，让河流恢复生命、流域重现生机。市场机制增动力。推进国家水权制度建设，开展水资源使用权确权登记，建立健全水权交易制度，探索多种形式的水权流转方式，积极培育水市场。完善主要由市场决定价格的机制，加快农业综合水价改革，生活用水实行阶梯水价，工业用水实行超额累进加价，通过合理、有效、灵敏的价格调节水的供需。

2.加快推进水旱灾害风险管理

目前，我国防灾减灾基础体系与保障经济社会发展和人民生命财产安全的要求还不相适应，预测预报预警能力还不足以有效应对极端灾害性天气事件，防汛抗旱技术水平、保障能力还达不到现代化、社会化防灾减灾要求。推进水旱灾害风险管理，就是在建设防洪抗旱工程体系基础上，采取江河湖库调度以及水资源管理、社会行为管理和应急管理等非工程措施，提高防洪抗旱能力，减轻灾害损失，保障生命安全。提高防洪减灾信息化水平。以雨情监测、洪水预报、洪水预警为重点，升级洪水预测、预报和预警体系。从水库调度、水库群梯级调度、以数字流域为基础的工程体系联合调度三个层面，升级洪水调度系统。实施洪水风险管理。尽快编制完成洪水风险图，开展洪水风险评估。修订应急预案和避洪转移图，健全防洪减灾部门联动机制，建立和完善预警与物防、技防、人防相结合的应急处置体系。实施洪水保险制度，建立共保机制和再保险机制，完善风险分担机制。强化供水风险管理。开展干旱风险区划，制定不同风险级别下的干旱应急措施。制定水资源战略储备规划，北方地区把地下水特别是深层承压地下水作为优质战略水源，南方地区建设枢纽水库，重要城市建设双水源供水保障体系，科学预留一部分水源作为国家战略储备。

3.着力加强农田水利管理

随着工业化、城镇化快速推进，工农业争水、城乡争水现象愈演愈烈，农业生产专业化、集约化、规模化、社会化、组织化程度不断提高，对农田水利保障能力提出了更高要求。但目前农田水利设施重建设、轻管理的思维仍然存在，导致许多农田水利设施的功能无法正常发挥，在很大程度上制约了现代农业发展，如何管理好、维护好和运行好这些农田水利工程是一个重大挑战。建立灌溉面积与农业用水保障法律制度。强化“不与粮争地、不与地争水”，考虑各地水土资源条件，确定灌溉面积与农业用水指标，实行区别对待，有保有压、有增有减。将灌溉面积与农业用水保障目标纳入地方政府及负责人考核评价内容，严格考核。深化小型农田水利工程产权制度改革。按照“谁投资、谁所有、谁受益、谁负担”的原则，统筹解决产权主体、管护主体、管护责任和管护经费等问题，因地制宜采取专业化集中管理及社会化管理等多种管护方式，建立适应农村经济社会发展的小型农田水利工程管理体制。加快完成基层水利服务体系建设。建立健全以乡镇或小流域为单元的基层水利服务机构、专业化服务队伍和农民用水合作组织，切实提高基层水利建设、管理与服务能力。

4.切实强化水利工程和河湖管理

随着社会主义市场经济体制改革逐步深入和面广量大的水利工程建设全面铺开，水利建设管理呈现出许多新特点。要保障水利工程质量和安全、充分发挥工程效益，必须创新工程建设和管理体制，推动工程建设和运行管理专业化、市场化和社会化。同时，经济社会快速发展使人水争地的矛盾日益突出，非法侵占河湖和非法采砂等现象严重，损害了河湖功能，对防洪安全、供水安全和生态安全造成重大影响，必须切实强化河湖管理。创新水利工程建设管理模式。进一步完善建设项目 “三项制度”，因地制宜推行水利工程代建制、设计施工总承包等模式。中小型水利工程建设可采取集中建设管理模式，按照县域和项目类型组建项目法人。强化水利工程质量安全与市场监管。鼓励有条件的县级行政区设立水利工程质量与安全监督管理机构。按照分级管理的原则，根据工程规模和重要程度合理划分监管事权，严格落实各级质量与安全责任制。深化国有水利工程管理体制改革。尽快将公益性、准公益性水利工程“两费”落实到位，地方水利建设基金及其他渠道的资金都应划出一定比例用于水利工程的运行管理。完善河湖管理与保护体系。健全河道规划治导线管理制度，完善河湖管理、河道采砂、岸线保护等规划，为河湖管理与保护提供规划依据。划定河湖管理和保护范围，开展河湖水域确权划界。强化河湖管理执法，严禁非法侵占河湖水域、非法采砂等行为，维护良好河湖管理秩序。