甘肃：实施用水总量控制解决区域水资源配置问题

刘宗平，苏永新

（甘肃省水利厅，730000，兰州）

一、水资源状况及面临的问题

甘肃省河西内陆河流域总面积27万km2，包括石羊河、黑河、疏勒河（含苏干湖区的哈勒腾河等）等3个水系。年径流量在1亿m3以上独立出山的河流有15条，其中石羊河水系6条；黑河水系6条；疏勒河水系3条。水资源总量61.3亿m3，人均水资源量1 250 m3，耕地亩均水资源量570 m3，分别为全国平均水平的54%和38%，属资源性缺水地区。

1.绿洲生态系统面临挑战

河西内陆河流域的绿洲面积非常之小，陈满祥估算面积比为1∶30，所以，维持和保护相对稳定的绿洲面积，控制用水总量，降低不合理的水资源消耗，是区域经济社会可持续发展和生态环境保护的根本要务。

2.区域用水远远超出水资源承载能力

近几十年，受全球气候环境变化和人为因素的影响，河西内陆河流域冰川、雪线后退，水源涵养功能减退，水土流失加剧，荒漠化趋势明显，区域环境干旱化进一步发展。河西内陆河水资源开发利用程度除疏勒河外，黑河、石羊河水系都超过了100%，石羊河流域最高时达到172%，区域用水远远超出水资源承载能力，导致河水、泉眼断流，水库、塘坝干涸，地下水下降，生态链条断裂。疏勒河下游敦煌西湖湿地、黑河下游东西居延海、石羊河下游青土湖均曾长期干枯，河流健康生命面临严重挑战。必须限制和压缩不合理的用水需求，将用水总量控制在水资源可承载能力之内。

3.农业用水量占比大且效益较低

河西内陆河流域受特殊气候条件影响，农业和人工绿洲非灌不植，长期的用水习惯以人工绿洲灌溉农业为主，用水竞争在历史上持续以人工绿洲挤压天然绿洲，即农业用水挤压天然生态用水形式进行，工业用水近些年虽有显著增长，但总体上仍以农业用水为主，用水方式相对简单粗放，效益较低。水资源在各行业之间的配置不尽合理，现状用水结构中，农业是用水大户，用水量超过90%，远超甘肃省80%和全国66%的水平。节水灌溉面积率较低，单位GDP用水量、单位工业增加值用水量均较高，与严重缺水的区域实际不相适应，必须以用水总量控制倒逼经济结构调整和生产方式转变，形成新的人水和谐关系。

二、采取的主要措施

1.坚持以法律法规为准则，配套完善用水总量控制管理制度体系

依法治水、依法行政是水资源管理和总量控制的基本要求。在国家层面上，《中华人民共和国水法》《取水许可和水资源费征收管理条例》《国务院实行最严格水资源管理制度的意见》《黑河水量调度条例》《黑河干流水量调度管理办法》等法律法规提供了水资源管理和总量控制根本指导原则。近年，河西内陆河流域为更好地贯彻实施这些根本指导原则，制定了大量的地方法规和政策性配套文件，对用水总量控制发挥了重要作用。

①在省级层面上对相关法规进行配套完善。主要包括：《甘肃省实施水法办法》《甘肃省取水许可和水资源费征收管理办法》《甘肃省实施最严格水资源管理制度办法》《甘肃省地表水功能区划》《甘肃省行业用水定额》《石羊河流域地表水量调度和地下水削减开采量实行地方行政首长责任制的规定》《石羊河流域水事协调规约》《石羊河流域地表水量调度管理办法》《石羊河流域水资源管理条例》《关于加强石羊河流域地下水资源管理的通知》《石羊河流域地下水资源管理办法》等。《甘肃省最严格水资源管理制度考核办法》《疏勒河流域水资源管理条例》《讨赖河流域水资源管理条例》《河西内陆河流域地下水功能区划》《河西内陆河流域地下水超采区管理规划》等正在组织制定。

②在市级层面上对相关法规进行配套完善。主要包括：《张掖市政府关于黑河中游县际断面控制指标实施方案》《张掖市加强地下水统一管理实施方案》《张掖市地下水分区管理方案》《张掖市实行最严格水资源管理制度实施意见》《张掖市地源热泵管理办法》；《武威市人民政府关于2014年武威市水资源配置意见》《武威市人民政府办公室关于2012年实施农业差别水价促进农业结构调整的意见》《武威市行业用水定额》；《酒泉市党河流域水资源管理条例》《酒泉市人大关于禁止无序开垦荒地资源的决定》《酒泉市人大关于禁止农村无序移民的决定》《酒泉市人大关于加强地下水资源管理的决定》《酒泉市地下水资源管理办法》《酒泉市水源热泵系统取用水管理办法》《酒泉市委市政府关于深化水权制度改革推行差别水价的实施意见》；《金昌市人大关于金昌市水资源合理配置方案》《金昌市节约用水管理办法》《金昌市水权转让管理暂行办法》。

③在县级层面上对相关法规进行配套完善。以民勤为代表，主要包括：《民勤县关于关闭部分机井及机井更新的实施意见》《民勤县机井审批管理办法》《民勤县关于严格落实“三禁”政策加强生态环境保护的意见》《民勤县水资源配置方案》《民勤县实施以水定电控水管理办法》《民勤县地下水计量控制设备管理办法》。

2.坚持细化落实用水总量控制和断面水量控制权限限制指标，确保用水总量控制

①以流域及河流水量分配方案以及治理规划来细化明确用水总量控制和重要断面水量控制指标，地表水主要包括石羊河的蔡旗断面、黑河的莺落峡和正义峡断面、疏勒河的双墩子和西湖断面；地下水主要包括武威盆地、民勤盆地、张临高盆地、酒泉盆地的水位水量控制指标，生态敏感点水位水量控制包括民勤青土湖、敦煌西湖湿地管理控制指标。

②以最严格水资源管理制度“三条红线”体系建立的区域用水总量控制指标，包括涉及河西内陆河流域5个市和19个县（区）的2015年、2020年、2030年用水指标已经各级政府确认并开始进行考核。

③各市、县（区）确定的水量分配方案以及取水许可确认的用户取用水总量指标，绝大多数已细化到灌区、用户。

3.坚持开展水资源可持续利用评价与规划，推动用水总量控制

①适时开展流域及区域水资源及开发利用评价，有效把握水资源变化及开发利用动态，提出针对性的解决措施，制订并落实《甘肃省主体功能区划》《甘肃省水功能区划》《河西内陆河流域节水型社会建设规划》《甘肃省地下水超采区禁采区划定》《河西内陆河主要河流初始水权分配方案》《石羊河流域水资源综合管理规划》，以整体和综合的视觉指导和规范用水总量控制。

②实施了石羊河流域重点治理、黑河流域近期治理、敦煌水资源合理利用与生态保护项目，总投资近120亿元，关闭机井超过5 000眼，压减灌溉面积超过100万亩 （1 hm2=15亩，下同），发展和配套节水面积470万亩，实现节水量超过10亿m3，三大流域重点治理的阶段性断面总量控制和地下水水位水量控制目标全面完成。

4.坚持建设节水型社会，提高用水效率和控制用水总量

①将“率先把河西走廊建成节水型社会示范带”列入了全省经济社会发展规划，分市州、县区编制节水型社会建设规划，明确节水型社会建设阶段性目标，推动有利于节水的制度和机制建设、完善，持续提高流域水资源承载能力。

②张掖市、敦煌市、武威市作为全国节水型社会建设试点取得的成效，初步揭示出了我国北方缺水地区巨大的节水潜力，所形成的“总量控制、水权明晰、以水定产、定额管理、公众参与、监管有力、水权流转、城乡一体”的节水型社会建设思路和方式方法得到充分认可，河西内陆河流域全部19个县（区）列入省级试点开展了节水型社会建设工作。

③发挥项目的支撑引领作用，以流域综合治理项目协调推进和谐的人水关系；以大中型灌区续建配套与节水改造项目重点推进农业节水；以国家级河西走廊高效节水农业示范区项目全面推进农业节水；以以色列贷款高效农业节水项目示范提高农业节水的可持续性；以循环经济示范区建设推动工业节水；以酒钢集团、金川公司等大型工业企业的节水节能降耗推动区域工业节水目标实现。

5.坚持落实监管措施，确保落实用水总量控制管理目标

①以主体功能区为导向，南护水源，中控用水，北拒风沙；严格水资源用途管制制度，严禁开荒打井，严禁大规模新增农业用水，严禁发展高耗水高污染项目，新增火力发电用水必须采用空冷技术，无水资源指标地区新增用水必须采用水权转让方式。

②落实最严格水资源管理责任制，明确市、县政府行政首长对最严格水资源管理制度实施负总责，按年度考核监管；定期公布流域水量调度责任人，确保水资源调度管理措施落到实处。

③不断完善取水许可制度体系，加强重要规划和重点项目水资源论证，以水资源条件确定规划和项目内容、规模和布局；调整取水许可管理权限，提高准入门槛，将原来由县级水行政主管部门审批的地下水机井取水许可权上收到市级水行政主管部门或流域管理机构；建立以GIS技术为基础的取水许可管理信息系统，实现信息共享，避免取水许可分级管理造成的过度许可和数据混乱；加强计划用水管理，按照来水情况制定用水和调水计划，确保不超许可水量，缓解用水冲突。

④加强计量监管，初步建立了以国家水资源监控系统、石羊河流域水资源监控系统、黑河水量调度系统监控、疏勒河及党河水资源信息系统为骨干的水资源监督管理系统，张掖、玉门、敦煌、武威、金昌、民勤等城市水资源实时监控管理系统基本建成，3个流域雨量站、水文站、地下水动态观测井网得到扩充和完善，全方位的水资源监督管理系统得以建立；地表水斗口以上计量设施全部完善，地下水机井开采量计量IC卡安装率超过80%，用水的精确计量成为可能，不同区域以水票控水、以电控水、以时间控水、以费用控水、以轮次控水等用水控制措施及机制初步完善，民勤等县（区）建立了由审计部门牵头的用水审计制度。

6.坚持强化经济措施，优化调整用水总量和用水结构

①多次修订《甘肃省取水许可和水资源费征收管理办法》，扩大水资源费征收范围，提高水资源费征收标准，从2010年开始开征农业灌溉用水水资源费，2014年新的 《甘肃省取水许可和水资源费征收管理办法》确定的农业用水水资源费标准为地表水0.005元/m3，地下水为0.01元/m3，并对超计划用水加收1～3倍的水资源费。

②酒泉、张掖、金昌、武威市政府均出台了推进水价改革实行差别水价工作方案，制定实施了分阶段水价调整计划，内陆河流域综合水价由2010年的0.21元/m3提高到目前的0.37 元/m3。

7.坚持加强机构能力建设，解决用水冲突，实现水资源共享

①流域层面，成立了石羊河流域管理局、黑河流域管理局（隶属黄河水利委员会）、疏勒河流域管理局、讨赖河流域管理局、党河流域管理局（隶属酒泉市政府），初步建立完善了与流域管理机构职责配套的法律法规、水量分配方案、调度管理办法。

②区域层面，市、县两级水务部门水资源管理机构，与之配套的节水办、水政监察支（大）队已经建立，基层乡镇水资源管理服务站覆盖率超过90%。

三、效 果

①石羊河民勤蔡旗断面下泄水量由治理前的0.98亿m3增加到2.5亿 m3以上，最高达到 2.9亿 m3，民勤盆地地下水开采量由5.17亿m3减少到0.89亿m3；六河中游地表供水量由9.72亿m3减少到8.82亿m3，地下水开采量由7.47亿m3减少到4.18亿m3，基本实现六河水系中下游地下水采补平衡，民勤青土湖地区地下水水位开始回升，累计上升0.77 m，青土湖出现了最大15km2的季节性水面，生态系统恶化趋势得到有效遏制。

②黑河自2000年实施统一调度到2012年，上游莺落峡水文断面累计来水229.52亿m3（年均17.66亿m3），正义峡水文断面累计下泄水量132.04 亿 m3（年均 10.16 亿 m3）；自2002年调水进入东居延海后，已连续11年32次调水进入东居延海，累计进水量6.4亿m3。2005—2012年连年实现了东河、西河全线过流，已实现东居延海连续8年多不干涸，东居延海水面面积保持在40km2左右，下游生态已恢复到20世纪70年代的水平。

③疏勒河流域党河水库下泄水量增加到1.06亿m3，月牙泉周边地下水水位下降趋势减缓。

[1]全球水伙伴第四号文件——水资源综合管理[R].2003.

[2]中英合作水资源需求管理项目——水资源综合管理[R].2009.

[3]甘肃省政府.甘肃省水资源综合规划[S].2013.

[4]钱正英.谈水资源工作从供水管理向需水管理转变[R].2009.

[5]陈满祥水文水资源论文集[G].2010.

[6]甘肃省水利厅.甘肃省水资源公报[R].2013.