汉江流域：建立流域和区域相结合的水资源管理制度

王新才，管光明，戴昌军

（水利部长江水利委员会水资源局，430010，武汉）

一、汉江流域水资源管理与保护面临的形势

汉江流域是我国水资源配置的战略水源地，承担向北方缺水地区调水的任务，同时流域内汉江平原、汉中盆地和南阳盆地是流域重要的区域经济中心和我国重要的商品粮基地。

汉江流域现状水资源利用率达26.1%，跨流域调水工程实施后水资源利用率将达到50%以上，近年丹江口水库库区上游及周边用水量急剧增长，水资源矛盾日益突出。汉江流域水资源利用方式较为粗放，农田灌溉有效利用系数仅为0.45～0.53，城镇工业水的重复利用率仅为35%，用水效率不高。汉江流域水质状况总体良好，但局部河段出现水华，部分支流污染严重，危及供水安全。

随着汉江流域经济社会的快速发展和南水北调中线一期工程通水的临近，汉江水资源的需求也日益增长，水生态环境压力日益加大，流域水资源管理和保护面临较大挑战。汉江流域大规模水资源的开发利用改变了天然水文情势，流域外调水与流域内用水的矛盾、流域内上下游间的蓄泄矛盾、河道内用水与河道外用水的矛盾、不同区域和部门间竞争性用水的矛盾，以及水资源利用与水生态环境保护的矛盾将日益复杂纠结。但由于水资源开发利用和保护缺乏明确的约束性管理指标，且流域水资源管理能力基础薄弱，对水资源开发利用行为缺乏强有力的监管依据。

二、汉江流域实行最严格水资源管理制度试点初步探讨

汉江流域是水利部确定的全国唯一的加快实施最严格水资源管理制度试点流域，根据水利部批复《汉江流域加快实施最严格水资源管理制度试点方案》（以下简称 《试点方案》），汉江试点主要任务是建立流域和区域相结合的汉江流域水资源管理和保护管理指标体系，建立覆盖流域水系和行政区域的水量水质水生态监控管理体系，建立流域实施最严格水资源管理制度的监督管理和评估体系，为实施流域水资源统一调度、完善流域管理和区域管理相结合的水资源管理体制提供科学支撑。

1.关于建立水资源管理和保护管理指标工作思路

建立汉江流域水资源管理和保护管理指标体系，重点是要明确汉江流域用水总量、用水效率、重要水功能区水质达标“三条红线”管理指标。指标制订以国务院批复的《全国水资源综合规划 （2010—2030年）》（以下简称《综合规划》）、《重要江河湖泊水功能区划（2011—2030 年）》、国务院办公厅印发的《实行最严格水资源管理制度考核办法的通知》（以下简称《考核办法》）等文件为依据，以流域内各省级行政区分解的 “三条红线”管理指标为基础，将汉江流域用水总量、用水效率和水功能区水质达标率管理指标，按2015年、2020年和2030年分解落实到干流、省界河流、重要支流和行政区域。

（1）用水总量管理指标

为保障流域内经济社会发展的用水需求和实现南水北调中线一期工程的供水目标，需要确立河流用水总量控制红线，明晰区域用水权益，规范流域用水秩序。

汉江是全国第一批开展水量分配的跨省河流，流域用水总量管理指标以2030年指标作为红线，以2015年和2020年指标作为阶段管理目标。根据汉江流域实际情况及特点，以《综合规划》和流域水资源开发利用的现状为基础，以流域水资源可利用量为控制，以各省级行政区的用水总量指标不突破，以保障国家水资源配置供水安全、优先保证生活和生态基本用水为前提，统筹协调河道内外用水，用水总量管理指标分解按全国到长江流域片、长江流域片到省级行政区、省级行政区到水资源二级区及河流水系、水资源二级区及河流水系到基本控制断面四个层次进行。

《考核办法》下发后，汉江流域内河南省、湖北省、重庆市、四川省、陕西省和甘肃省对本省（直辖市）用水总量指标进行了分解。通过与流域内各省（直辖市）的沟通和协调，在符合《综合规划》和在不突破国务院下达的各省（直辖市）用水总量管理指标的前提下，基本确定汉江流域2015年、2020年、2030年用水总量管理指标分别为 160 亿 m3、184 亿 m3、187 亿m3，并将汉江流域用水总量管理指标进一步细化分解到地级行政区。

按照重要水系节点控制断面、省界控制断面、重要水利工程控制断面和重要城市控制断面四类，选择皇家港、黄庄、仙桃、新店铺、郭滩等22个断面作为汉江流域水资源管理和保护基本控制断面，将下泄水量、最小流量、最低水位、COD和氨氮等水量水质指标细化到流域水资源管理和保护基本控制断面。其中：下泄水量指标为断面多年平均径流量减去断面以上地表水耗损量及跨流域调出水量；最小流量指标是指在维持河流生态系统运转基本流量的基础上，综合考虑断面下游区间生产生活和航运用水要求而确定；最低水位指标是将各控制断面P=95%频率旬平均水位、最低通航水位和相应城市的生活取水设施高程、工业取水设施高程的上限综合取外包；水质指标（COD和氨氮）是依据划定的水功能区水质管理目标提出的污染物浓度限值。

（2）用水效率管理指标

用水效率管理指标包括万元工业增加值用水量、农田灌溉水有效利用系数两项指标。《考核办法》明确了2015年各省级行政区万元工业增加值用水量和农田灌溉水有效利用系数指标。由于汉江流域仅涉及湖北、陕西等6个省级行政区的部分地区，因此在制定汉江流域用水效率管理指标时，充分考虑流域上下游自然条件、生产方式以及用水结构，以《考核办法》中用水效率目标为参考，以综合规划为基础，并参考流域内各省级行政区用水效率分解成果，确定汉江流域2015—2020年万元工业增加值用水量下降值为36%，2015年农田灌溉水有效利用系数指标为0.54。

流域用水效率进一步分解到省级行政区和地级行政区时，根据《综合规划》和《长江流域水中长期供求规划》成果中2015年、2020年和2030年汉江流域相关省级行政区以及相应地级行政区的万元工业增加值用水量和农田灌溉用水有效利用系数，参考各省级行政区实行最严格水资源管理制度考核办法，以2015年各省级行政区用水效率指标为控制，对流域内相关省级行政区及相应地级行政区万元工业增加值用水量下降比例和农田灌溉用水有效利用系数进行调整，并提出2020年和2030年的用水效率指标。2020年和2030年指标仅作为参考指标，今后可综合考虑国家产业政策、区域发展布局和物价等因素，结合国民经济和社会发展五年规划进行调整。

（3）重要水功能区水质达标管理指标

汉江流域纳入《全国重要江河湖泊水功能区划（2011—2030年）》名录内的水功能区共110个，其中保护区15个、保留区 38个、缓冲区9个、开发利用区20个。

根据《全国重要江河湖泊水功能区纳污能力核算及分阶段限制排污总量控制方案》成果，以2010年为基准年，按COD和氨氮双指标，对全流域不含排污控制区的104个水功能区进行水质达标评价，现状达标79个，达标率为75.9%。根据国务院批复的 《全国重要江河湖泊水功能区划（2011—2030 年）》， 汉 江 流 域 2015年、2020年、2030年重要水功能区水质达标率分别为80.7%、90.3%和97.1%。按重要江河湖泊水功能区所在行政区域进行统计分析，将流域重要水功能区水质达标率进一步分解到省级行政区和地级行政区。

2.建立流域水资源监控管理体系

目前汉江流域对汉江干流及丹江口水库周边重要的取引水工程或口门均未建立水资源监控工程或措施，覆盖流域水系和行政区域的水量水质监测管理系统尚未建立，现有监测站点还存在站点不全、监测信息不全、时效性和精度较差、应急反应能力不强、水资源监测与预警预报能力较弱以及管理决策支撑技术滞后等问题，难以对流域内行政区的用水总量、用水效率及水功能区水质情况进行核定，给履行最严格水资源管理制度带来很大困难。为落实最严格水资源管理制度，保障南水北调中线工程水源地安全，满足南水北调中线工程输水调度、汉江中下游补偿调节的需要，按水量水质水生态监测站点相结合、与现有管理体制相结合和避免重复建设的原则，急需建设汉江流域水资源监控管理系统。

汉江流域水资源监控管理系统由水资源信息采集传输系统、重要引调水工程远程监控系统、水量预测预报系统等三部分组成。信息采集传输系统采集汉江流域省界缓冲区、重要城镇、河流重要控制断面、重要水工程以及长江水利委员会及地方各级水行政主管部门所管辖的取水口、排污口的水量和水质信息，并将这些信息传输到分中心和水环境监测中心站，最后通过中心站和水环境监测中心站汇总到数据中心。重要引调水工程远程监控系统实时采集重要引调水工程的水情、工情和现场视频信息，远程控制目标流量、闸门开度，实现远程水量调度和监督。水量预测预报系统负责汉江干流主要控制断面及丹江口库区水资源实时评价和预测预报，为汉江流域干支流以及丹江口水库库区水资源管理提供预测预报信息。

3.建立流域监督管理和评估体系

从流域层面来看，探索流域层次的监督评估模式是落实流域水资源管理责任和考核制度的主要内容，是流域试点的核心工作任务之一。2014年1月，水利部等十部委印发实行最严格水资源管理制度考核工作实施方案，明确了省级行政区实行最严格水资源管理制度考核内容和指标，包括两方面21项指标。

根据国家对实施最严格水资源管理制度考核的相关要求，结合汉江流域特点，初步拟定汉江流域实施最严格水资源管理制度技术评估指标体系及权重，包括两个方面15项指标。其中：最小流量（水位）、年下泄水量、高锰酸盐指数和氨氮指标等断面指标是根据流域管理要求增加的，取水许可制度有效实施率、计划用水管理率、水资源管理责任和考核制度落实率、水资源监控管理体系覆盖率等指标在国家考核要求的基础上定量化。考虑到流域和区域管理要求，长江水利委员会负责对流域内省级行政区的监督管理和技术评估工作，省级行政区负责对流域内所属市、县行政区域的监督管理和评估考核工作。

4.建立汉江流域水资源管理与保护联席会议制度

由于汉江流域水资源开发利用任务重，涉及防洪、供水、发电、航运、生态各方用水权益和各部门利益，为完善流域管理和区域管理相结合的水资源管理体制，需要建立汉江流域由各省参加的流域水资源管理和保护联席会议制度，建立跨区域、跨部门、跨行业的协作体制和信息共享机制，协商协调解决汉江流域水资源管理与保护的重大事宜。

在借鉴国内外流域管理联席会议制度成功经验的基础上，提出了汉江流域水资源管理与保护联席会议制度方案，包括联席会议的成员单位、主要任务、运行机制等内容。初步考虑，联席会议召集单位为长江水利委员会，成员单位包括流域内各省级行政区政府及相关部门、重要水利水电工程管理部门以及电网调度运行管理部门。

联席会议主要任务是共同检查和监督汉江流域年度水量分配的实施，审议上一年度水资源调度工作总结和下一年度水资源调度计划，协商汉江流域水资源统一调度工作中的重大事项，共同检查和监督汉江流域跨省（直辖市）江河湖泊水功能区划、水域纳污能力核定方案、限制排污总量方案的实施和落实情况，协调跨省（直辖市）饮用水水源保护、地下水开发利用和保护工作，共同检查和监督汉江流域“三条红线”及其考核制度的实施和落实等。

汉江流域水资源管理与保护联席会议原则上一年召开一次，必要时联席会议成员单位可临时提议召开联席会议，联席会议形成的会议纪要或会议决议，审议通过后由联席会议办公室印发，各成员单位应遵循并落实会议纪要及相关决议的要求。

三、结论与建议

为在汉江流域加快实施最严格水资源管理制度，探索流域实施最严格水资源管理制度的模式与方法，长江委已经组织制订了汉江流域水资源管理和保护管理指标体系，编制了汉江流域水资源监控管理系统可行性研究报告，提出了汉江流域水资源管理与保护联席会议制度方案、汉江流域加快实施最严格水资源管理制度技术评估实施方案，并报送水利部审批。

为做好汉江流域水资源调度和配置工作，统筹协调防洪、供水、发电、航运、生态等要求，保障汉江流域供水安全，实现一库清水向北流，建议国家有关部门尽快批复汉江流域水量分配方案，汉江流域用水总量指标、用水效率指标和水功能区达标管理指标方案，汉江流域加快实施最严格水资源管理制度技术评估实施方案；尽快批复建设汉江流域水资源监控管理系统；尽快建立汉江流域水资源管理与保护联席会议制度，提供各相关涉水部门协商议事的沟通平台；加快推进汉江流域水资源统一调度工作和南水北调中线一期工程水量调度工作，使得汉江流域水资源管理工作有据可依，管理手段切实可行。