法治中国建设刍议

韩 枫

（合肥市委党校，安徽 合肥 230031）

一

建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进。其中，依法治国是基础，依法执政是保证，依法行政是关键。依法治国，实现社会主义民主政治的制度化、规范化、程序化，这是“三统一”（即党的领导、人民当家作主和依法治国三者相统一，下同）的根本，是法治中国的实质；依法执政，是对党领导角色和执政角色、党的政治活动和法治活动的明确定位，是“三统一”的路径，是法治中国的保证；依法行政，是对政府权力的来源、行使、监督和救济的原则性规定，是“三统一”的关键，是法治中国的核心。

建设法治中国，必须坚持依法治国，即坚持依法治国的主体是广大人民群众，突出依法治国的客体是“两事务、两事业”（即国家事务、社会事务，经济事业、文化事业），阐明依法治国的基本依据是宪法法律，依法治国的实质是逐步实现社会主义民主的制度化、法律化。

建设法治中国，必须坚持依法执政，即执政党要紧紧抓住制度建设这个具有根本性、全局性、稳定性和长期性的重要环节，坚持依法治国，领导立法、带头守法、保证执法，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，把党的领导贯彻到依法治国全过程。各级党组织必须坚持在宪法和法律范围内活动。各级领导干部要带头依法办事，带头遵守法律，不断推进国家经济、政治、文化、社会、生态领域的法治化、规范化，从制度上、法律上保证党的路线方针政策的贯彻实施，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。

建设法治中国，必须坚持依法行政，即行政机关必须服从宪法和法律，行政机关仅在法律有授权的情况下才能合法地作出行政行为，行政机关不能自己给自己设定权力，行政机关的权力只能来自人民（通过法律）的授权。行政机关是实施法律法规的重要主体，执法者必须忠实于法律，要带头严格执法，维护公共利益、人民权益和社会秩序。

二

建设法治中国，必须坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。其中，法治中国是总目标，法治国家、法治政府、法治社会是子目标。法治国家、法治政府、法治社会的共同点是“法治”：法治与人治对立，法治既是众人之治，也是依据众人意志之治。法治的精髓在于官吏依法办事，对政府而言，法无授权即禁止，政府的全部活动应受预先确定并加以宣布的规则的制约；对大众而言，法无禁止即自由。法治表现为一种法律秩序，一种至上的权威，一种独立运行的机制（司法），体现人民主权、保障人权、适用平等、利益多元的价值观。法治国家、法治政府、法治社会的不同点是指向的差别：法治国家的重点在于权力控制，法治政府的重点在于依法行政，法治社会的重点在于人权保障。同时，从法律的角度看，国家包括权力机关、行政机关和司法机关，政府仅指行政机关，社会则指社会共同体，即政党和各类社会组织（经济、社会、文化、生态等）。

法治国家、法治政府、法治社会三者的关系是：一方面，法治国家是法治中国的基石，法治政府是法治中国的核心，法治社会是法治中国的标志。另一方面，法治国家、法治政府、法治社会三者互为条件，互相作用。

建设法治中国，法治国家首当其冲。法治国家不仅解决了国家公权力（立法、行政、司法及中国共产党的执政权）的产生、分配、监督和制约问题，也为社会公权力的生长、发展提供了必要条件。

建设法治中国，法治政府至为重要。法治政府是国家治理法治化的集中表现，政府在国家和社会中的地位与作用决定了其治理模式影响着法治国家和法治社会的建成，因此，必须加快实现政府职能、权力结构、行为方式、效能评估的法治化程度。

建设法治中国，法治社会尤为根本。社会是国家的母体，法治社会是一个价值观念、行为习惯、关系处理理性化的社会，也是一个自由、平等、宽容、自治的社会。法治社会不仅为法治国家提供动力机制和制度环境，也为法治政府建设树立目标和方向。

三

建设法治中国，必须深化重点领域和关键环节的改革。要做到“一个维护，两个深化”：即维护宪法法律权威，深化司法体制改革，深化行政执法体制改革。

维护宪法法律权威，这是法治中国的起点。宪法法律权威是一种法理型权威，和人类意志的专横、任性、武断不相容，而来源于一个更高的原则，这个原则能够保护人类的根本利益，同时，这一原则通过基本权利、正当程序以及国家机构等保证实施。为了维护宪法法律权威，首先，要摆正法治与改革的关系。改革不是对法治的突破，而是对法治的推进，并且改革的深化必须要有法治的保障。其次，应允许并要求批评法律。法律权威不是权威主义，批评法律不是否定法律，而是达致“良法”的正确途径。再次，必须纠正某些错误的观念。第一，要打破“资本至上”的迷信，实现要素的平等交换，营造自主、公平、自由的市场体系，建设法治化的营商环境。第二，要破除“权力崇拜”、“官本位”的思想，将权力关进制度的笼子里，构建法治化的权力运行体系和权力运行流程。第三，要改变社会关系的“私人化”格局，建立起一种群己分明的团体格局，扭转人与人关系的差序化，实现社会关系的“公共化”。第四，要纠正“秩序优先”的观念，树立“秩序和自由并重而且平衡”的价值观，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾，创新社会治理。

深化行政执法体制改革，这是法治中国的难点。首先，必须弄清几对关系：一是行政执法体制与行政体制的关系。应当说，行政执法体制是行政体制的组成部分，是行政体制的下位概念。行政体制改革是行政执法体制改革的前提，行政执法体制改革是行政体制改革的突破口。从行政法学的角度看，如果没有职能法定、职权法定、权责一致、结构优化、便民高效为主要内容的行政体制改革，则行政执法体制改革也很难推进；同时，没有行政执法体制改革的突破，行政体制改革便缺少抓手。二是行政执法与行政立法、行政司法的关系。由于行政职权性质的不同，行政管理的复杂化和专业化，行政主体往往集行政立法权、行政执法权、行政司法权于一身，因此必须对此予以规范。在业已形成的中国特色社会主义法律体系中，有240多部法律、700多部行政法规、8600多部地方性法规以及20000多部部门和地方政府规章，其中行政法规和规章占70%多；并且，法律中的80%、地方性法规中的90%、几乎所有的行政法规和规章都由行政机关执行。此外，从司法对行政监督的有限性尤其是我国人民法院目前仅对具体行政行为的合法性进行审查的规定来看，从行政纠纷解决制度体系中行政裁决、行政仲裁、行政复议等准司法的制度来看，行政司法占有相当的权重。可见，行政执法是连接行政立法和行政司法的通道，是行政行为得以规范的重中之重。三是行政执法与行政法治、依法行政的关系。行政执法，字面上是执行法律、法规和政策，实质上是做决策、做决定，政策的决定和政策的执行不可能截然分开。所谓决策，是执行法律和作出具体决定的中间地带，换言之，也就是探索新情况、新问题，提出可供选择的方案。因此，与其说是行政执法权，不如说是行政自由裁量权，这不是对法治的否定，而是对法治的补充：由于法律具有时滞性、抽象性、一般性和调整领域的局限性等特征，决定了法律不能机械地执行。对于各级行政机关而言，行使自由裁量权必须符合公开、公正、公众参与的原则。同时，行政执法是个统一性概念，不能将行政和执法割裂开来，行政执法当然要与行政法治（即权力合法、行为合法、违法追究、侵权赔偿）和依法行政（法律优先、法律保留、职权法定）保持一致。其次，必须确立改革路径：第一，要以法治、民主、效率为原则，汲取自治、分权、合作精神，建立权责统一、权威高效的行政执法体制，减少行政层级，加强基层和重点领域的执法力量；要摆正行政执法主体和行政相对人的地位和相互关系，一方面，行政执法主体与行政相对人是法律上的权利义务关系，另一方面，行政相对人不仅仅是管理对象，也是行政执法的参与者、监督者和合作者，行政执法的最终目的，是通过行政主体依法行政，落实行政相对人的法定权利和义务。第二，要进一步建立与完善行政听证制度、说明理由制度及行政回避制度，逐步实现行政程序的公正、公开，规范行政自由裁量权的行使。第三，要注重权力行为方式与非权力行为方式的配合使用，究竟采取何种执法方式更具有价值导向型、合理性和实效性，当然需要具体分析，不过，无论采取哪种方式，必须做到严格规范公正文明执法，遏制和杜绝选择性执法、运动式执法、随意执法以及暴力执法。

深化司法体制改革，这是法治中国的重点。司法体制改革何以重要？因为这不仅关乎宪法和法律权威的树立，也关乎行政执法体制改革的深入推进，更关乎司法制度的权威公正高效以及法治的真正落实。为此，司法体制改革要围绕以下几个方面展开：一要确立宪法法律至上的司法理念，树立司法的权威，推动司法的国家化，保证国家法律统一正确实施。司法通过适用法律作出裁决，除服从法律外，司法不应受到任何权力的干扰和压制，司法机关不能成为地方党政机关的下级机构，而是国家法律的代言人；司法更不能成为权力的附庸，而是依法独立公正行使审判权检察权的法律人。因此，改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度势在必行。同时，党委对法院的领导不意味着对个案的干预，人大对法院的监督也不意味着对个案的审理。二要遵循司法自身规律，探求司法过程性质，推动司法的“去行政化”，健全司法权力运行机制。司法权的本质是裁判权，其运行中有一个分级独立的问题，显然不同于行政权运行中的官僚层级性与服从性。由于法院的整体构成和运作机制与行政机关的整体构成和运作机制有着相同的属性，这种状况已经成为司法体制改革的一个严重障碍。为此，要优化司法职权配置，改革审判委员会制度，完善主审法官、合议庭办案责任制，明确各级法院职能配置，规范上下级法院审级监督关系。三要提高司法透明度和公信力，切实保障人权，全面落实法治，维护公平正义。为此，必须完善人权司法保障制度，进一步规范司法程序，通过严格的程序规则实现实质公正；废止劳动教养制度，完善惩治与矫正法律；将涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，建立涉法涉诉信访依法终结制度；加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，维护人民权益，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。