推进以人为核心的城镇化问题研究

徐 勇

（福州市政府发展研究中心,福建 福州 350001）

当前，我国城镇化已进入以人为本、以提升质量为主的转型发展新阶段。党的十八届三中全会提出，推进以人为核心的城镇化，将户籍制度改革、城镇基本公共服务制度完善作为推进农业转移人口市民化的重要制度保障。李克强在十二届全国人大二次会议上作政府工作报告时指出，坚持走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、传承文化的新型城镇化道路，今后一个时期，着重解决好现有“三个1亿人”问题，促进约1亿农业转移人口落户城镇，改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化。[1]推进以人为核心的城镇化，是解决农业、农村、农民问题的重要途径，是推动城乡区域协调发展的有力支撑，是扩大内需和促进产业升级的重要抓手，对破解城乡二元结构、促进社会公平和共同富裕具有重大意义。

一、我国人口城镇化的发展现状和存在问题

近年来，我国人口城镇化发展取得显著成效。至2013年底，全国城镇常住人口为73111万人，占总人口比重为53.73%，比上年末提高1.16个百分点；城镇就业人员38240万人，全年城镇新增就业1310万人；全国农民工总量为26894万人，比上年增长2.4%，其中外出的农民工达16610万人；全年新开工建设城镇保障性安居工程住房666 万套（户），基本建成544 万套；城镇消费品零售额205858亿元，比增12.9%；城镇居民人均可支配收入26955元，比增9.7%（扣除价格因素实增7.0%）；年末全国参加城镇职工基本养老保险人数32212万人，参加城乡居民基本养老保险人数49750万人，参加基本医疗保险人数57322万人。《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》提出，到2020年，我国常住人口城镇化率达到60%左右，户籍人口城镇化率达到45%左右。

当前我国人口城镇化虽然取得较快发展，但一系列问题和矛盾也日益突显：一是农业转移人口市民化进程滞后问题。由于长期僵化的户籍管理制度、落后于需求的社会保障制度等体制性障碍，造成当前我国常住人口城镇化率提高的速度要远高于按照户籍人口计算的农业转移人口市民化速度。二是城镇基本公共服务均等化问题。我国目前7.3亿城镇人口中，约有2.34亿农民工及其随迁家属，未能在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面平等享受城镇居民的基本公共服务，城镇内部出现新的二元结构矛盾，制约了城镇化对扩大内需和结构升级的推动作用，也存在着较大的社会隐患。[2]三是农业转移人口市民化的成本分担机制问题。流入地和流出地在基本公共服务完全覆盖农业转移人口市民化的投入上都面临着较大的财政压力，需要强化各级政府责任，充分调动社会力量，建立合理的成本分担机制。四是土地城镇化快于人口城镇化问题。我国许多地区以往的城镇化过于注重城市建设和土地扩张，而在提高公共服务水平、推进农业转移人口市民化等方面投入不足，造成建设用地粗放低效、“城市病”日益突出等不少问题。五是产业化支撑人口城镇化问题。不少城镇缺乏必要的特色优势产业支撑，产城融合度不够，吸纳农业转移人口就业、做强城镇的产业基础薄弱。

二、推进以人为核心的城镇化的对策建议

以人为核心的城镇化，是指以广大居民的权益保障为最重要的支点，以城乡一体化发展为本质要求，有序推进农业转移人口市民化，稳步推进基本公共服务均等化，实现城乡在经济社会结构上的高度融合与协调发展，让城乡居民平等参与现代化进程、共建共享城市现代文明。

大力推进以人为核心的城镇化，就是要把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务，着力提高城镇人口素质和居民生活质量。

（一）推动户籍制度改革，逐步让有能力、有意愿并长期在城镇就业和生活的农业转移人口在城镇落户

建立城乡统一的新型户籍管理制度，放宽落户条件、促进人口有序流动。以合法稳定就业和合法稳定住所（含租赁）等为前置条件，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制。[3]居住在一定城镇区域，有合法稳定住所且已连续居住（办理暂住证或居住证）满一定年限，与居住地用人单位签订劳动（聘用）合同并参加社会保险满一定年限（或在居住地持有工商营业执照并纳税满一定年限）的人员及其父母、配偶、未婚子女，均可将户口迁入居住地。被评为县、市级及以上劳动模范和先进个人，或具有中高级以上职称的专业技术人才，在居住地就业且有合法稳定住所，可将户口迁入居住地。农业转移人员从农村落户城镇后，允许在一定时期内仍按农村户口享受计划生育政策，自主选择城乡居民社会养老保险或城镇职工基本养老保险制度、城镇居民医疗保险或新型农村合作医疗制度。

采取“因城而异”的分类指导原则，实行不同规模城市差别化落户政策。大中城市可设置参加城镇社会保险年限的要求，特大城市可采取积分制等方式设置阶梯式落户通道，调控落户规模和节奏。推行积分入户制度，通过设置和确定积分指标体系，对异地务工人员入户城镇的条件进行指标量化，并对每项指标打分，积分达到规定分值时，异地务工人员即可申请入户城镇。

对未落户的农业转移人口，实行无门槛的流动人口居住证制度，逐步推行凭居住证享受与当地城镇居民同等的公共服务和社会福利。持有居住证的农业转移人员，在城镇居住地从事个体经营（无雇工）以及灵活就业的，可在居住地参加或接续城镇职工基本养老保险。

（二）稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，使农业转移人口和城镇居民共建共享城市现代文明

保障随迁子女平等享有受教育权利。努力使更多进城务工人员随迁子女纳入城镇教育、实现异地升学。推进城镇中小学和幼儿园扩容工程，新建和扩建学校项目优先安排异地务工人员集中居住区。义务教育阶段的异地务工人员随迁子女，按照相对就近入学原则，通过电脑派位等方式统筹安排在公办学校就学。[4]在具备条件的地区取消义务教育阶段学生借读费，将一定比例的义务教育学位提供给非本地区户籍学生。

完善公共就业创业服务体系。提高公共就业服务和职业培训的覆盖面，对异地务工人员在公共就业服务方面赋予与户籍人口同样待遇，享受公办职业机构的免费服务。异地务工人员稳定就业满一定期限的，失业后可以在常住地进行失业登记，享受与城镇登记失业人员同等的促进就业创业的优惠政策。对进入城镇后就业困难的农民工，要进一步完善开发公益性岗位安置、提供一定期限的社保补贴和岗位补贴等政策措施，帮助其就业。

扩大社会保险覆盖面。合并新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险，建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度。完善社会保险关系转移接续政策，在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系，建立异地务工人员失业保险待遇领取和医疗保险参保就医费用结算“绿色通道”。改善基本医疗卫生条件。根据常住人口配置城镇基本医疗卫生服务资源，加快社区卫生服务机构和乡镇卫生院建设，将异地务工人员及其随迁家属纳入社区卫生服务范围，形成“小病在社区、大病进医院、康复回社区”的医疗服务格局。

拓宽住房保障渠道。要更大规模地加快城镇棚户区和城中村改造，大力发展集中居住小区，着力改善异地务工人员居住环境。逐步把进城落户农民工完全纳入城镇住房保障体系，研究采取公共租赁住房、租赁补贴等多种方式改善农民工居住条件。在农民工集中的开发区和产业园区，鼓励企业建立公共租赁住房或农民工集体宿舍。[5]

（三）建立多元可持续的资金保障机制，解决人口城镇化巨大的资金需求

建立健全由政府、企业、个人共同参与的农业转移人口市民化成本分担机制。政府方面：承担农业转移人口的公共教育服务、公共就业服务、公共医疗卫生、社会保障、保障性住房以及市政设施等方面的公共成本。企业方面：落实农民工与城镇职工同工同酬制度，依法为农民工缴纳职工养老保险、医疗保险等费用，规范开展职工技能培训与素质提升。农业转移人口方面：合理运用各种收入，积极参与和争取享受各类公共服务，努力融入城市发展。

建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。各级政府加大对推进农业转移人口市民化的资金投入，以常住人口作为财政分成和转移支付的依据，对吸纳农业转移人口较多城镇的公共服务能力建设予以较多支持。[3]中央财政方面：进一步加大对地方的一般性转移支付，充分考虑农业转移人口的公共服务支出因素，与各地吸收和承载外来人口的数量挂钩，与各地提高基本公共服务均等化水平的工作努力程度挂钩。地方财政方面：以各项民生支出为重点，优化财政支出结构，不断增加基本公共服务支出。同时，着力完善地方税体系，逐步建立地方主体税种，使地方政府承担的公共服务有稳定的资金来源。

建立多元化城镇建设投融资机制。加大地方政府债券支持城镇化建设的力度，依法赋予地方政府适度举债权限，探索一般债券与专项债券相结合的地方政府举债融资办法。推广政府与社会资本合作模式（PPP），政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等公开透明方式，吸引社会资本参与城镇化基础设施建设。[5]激发民间投资的活力，扩大民营企业和民间资本在城镇基础设施和公用设施建设、现代服务业和公共服务、保障房建设和棚户区改造、土地流转和农业现代化、城镇综合体和新型社区建设等方面的投资渠道。

（四）深化农村土地改革、推进土地集约利用，改变土地城镇化快于人口城镇化的局面

推进农村土地管理制度改革。通过土地确权、同地同价等制度，赋予农民更多的财产权利，使进城农民能够公平地享受城镇化的成果，留在农村的农民也能获得扩大农业生产规模、提高农业生产效率、增加务农收入的空间。出台农村土地承包经营权规范化流转的具体管理办法，鼓励农民通过抵押、转包、转让、互换、出租、股份合作等形式流转土地承包经营权。开展农村住宅置换城镇商品房工作，推进农村土地股份制改革试点。农村人口转入城镇户口后，允许在一定时期内保留宅基地使用权和集体土地收益权。

提高城镇建设用地利用效率。城镇建设用地要以盘活存量为主，按照促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的总体要求，形成生产、生活、生态空间的合理结构。着力提升城镇核心区域的容积率和优化土地供应结构，减少工业用地，适当增加生活用地特别是居住用地，切实保护耕地、园地、菜地等农业空间，划定生态红线。按照守住底线、试点先行的原则稳步推进土地制度改革。

（五）夯实城镇化的产业基础，把市民化建立在转移人口稳定就业的基础上

推动各城镇因地制宜发展特色优势产业，以产业化带动人的城镇化。科学规划城镇的产业类型和产业定位，根据各城镇的区位、交通、资源和产业基础条件，按照“一镇一品”的思路，着力培育一批各具特色的经济强镇。在经济实力较为雄厚的沿海沿江地区，重点发展产业园区配套型小城镇；在具备良好地理条件和商业基础的中心城市周边，着力建设连接城乡的商贸物流小城镇；在工业经济基础较为薄弱的山区，优先考虑发展生态旅游和现代农业小城镇；具有一定历史文化积淀的小城镇，侧重打造历史文化名镇。积极支持大中城市的工商企业到小城镇建立配套生产的加工基地，促进小城镇产业集聚。着力提高服务业比重，增强城镇创新能力，提升人口就业水平。

促进产城融合，解决就业当地化问题。通过发展特色经济，推动不同规模的城镇之间形成功能分区，吸引周边地区农民就地进入非农产业就业，进而转化为城镇居民，有效避免其盲目进入大城市，从而促进大中小城市和城镇协调发展。统筹移民搬迁与城镇化、工业现代化、农业产业化建设，把移民搬迁与片区开发、农民进城结合起来，加快现代农业园区等发展步伐，使园区成为新的经济增长点和城镇化的拓展点，解决搬迁群众的就业生存问题，促进搬迁群众增收。

（六）加强人口城镇化管理创新，增强体制机制活力

创新行政管理体制。推动各地区构建“省市县联动、区县主体、部门实施、乡镇（街道）组织、村组（社区）落实”的推进城镇化工作运行机制，建立统筹城乡领导小组联席会议制度，形成工作合力。推进强县（市）、强镇扩权改革，对吸纳人口多、经济实力强的县（市）和镇，赋予同人口和经济规模相适应的管理权，适当下放城建、环保、治安、土地、执法、安全生产等行政管理权限。

加强和创新社会管理。建立健全应急管理体系，发挥城乡社区自治和服务功能，保持社会和谐稳定。完善社会参与机制，推荐异地务工人员参选各级党代表、政协委员，或按照选举法规定办理相关手续后参选人大代表。创造条件促进异地务工人员参与社区公共活动、建设和管理，在社区管理涉及集体决策过程中，吸纳进城农民参与决策过程，建立听证会、座谈会等沟通机制。

建立农业转移人口流入地与流出地之间双向协作服务管理机制。流入地与流出地建立流动人口信息互通机制、劳动用工信息通报机制和居住证“一证通”制度，推进社会保障关系异地衔接划转等方面的制度创新。流入地加大对流出地的反哺力度，保持农业转移人口来源基本稳定。流出地根据流入地经济发展需要，有针对性地加大教育和就业技能培训等投入。

加强人口城镇化规划管理。以国家新型城镇化规划为指导，做好各地区城镇规划的统筹衔接。突出以人为核心、提高公共服务和社会事业发展水平的理念，把城镇的人居环境、公共服务、产业布局、基础设施、生态建设等一并规划到位，实现城乡规划、建设、配套一体化。注重保护城镇历史文化和自然景观，凸显地域人文特色，避免千城一面。通过提高规划管理水平，使大中小城镇各具特色、宜业宜居，更加充满活力。

[1]张波.新型城镇化:以人为本,乘势而上[J].城乡建设,2014,(4):6—16.

[2]朱菲娜.让人的城镇化不再是空中楼阁[N].中国经济时报,2014-03-05.

[3]推进以人为核心的城镇化[N].东南网—福建日报,2014-02-25.

[4]福建省出台八条措施推进农业转移人口市民化[OB/OL].http://www.gov.cn.2013-07-23.

[5]城镇化建设需要推进基本公共服务均等化[N].中国财经报,2014-03-31.