关于对工业用地出让方式的探索
——以瑞安市为例

瑞安市公共资源交易中心 朱成建

关于对工业用地出让方式的探索
——以瑞安市为例

瑞安市公共资源交易中心 朱成建

土地是工业发展的重要资源，如何做到科学合理有效利用土地资源，是一个地区工业可持续发展的前提和保障。瑞安市于2007年出台了《瑞安市招标拍卖挂牌出让工业国有土地使用权实施办法》，规定工业用地进入市公共资源交易中心公开出让，工业用地出让得到进一步规范，工业用地收益不断增加，工业用地逐渐步入了公开、公平、公正的良性市场发展轨道，工业用地的市场效益日益显现。而在实施过程中以挂牌、拍卖出让方式为主“价高者得”的市场规则，又降低了项目的可控性，加大了项目的落实难度。鉴于上述矛盾，为规范工业项目准入管理，加大标后监管力度，切实提高工业国有土地利用效率，瑞安市于2009年12月出台了瑞政发〔2009〕159号文件《瑞安市工业用地公开出让准入条设置和标后监督管理暂行办法》，明确规定了工业用地公开出让准入条件和对工业用地公开出让后的监管。

一、实施现状

目前，瑞安市工业用地公开出让基本采用以下两种方式：一是设置准入条件，优先考虑规模以上企业进行定向挂牌出让，主要项目为瑞安经济开发区、汽摩配产业基地、乡镇工业功能区的工业用地；二是未设置准入条件进行公开挂牌或拍卖的，主要项目为一些村级工业返回地。

瑞安市公共资源交易中心2007年至今工业用地的交易数据：设置准入条件挂牌交易的约4065亩（成交亩均价约55万元）；未设置准入条件公开挂牌、拍卖的约322亩（成交亩均价约200万元），仅占总交易量的7.3%。标准厂房交易合计33万平方米，成交企业50家。通过这些数据，可以看出无门槛设置的工业用地出让量仅322亩，与企业实际需求量相脱节，企业（特别是中小企业）很难在一级市场拿地，一方面供地量太少，另一方面拿地成本太高，即使摘牌成功，后续办理审批手续过长和受相关部门审批制约，特别是中小企业成功摘牌，一旦企业效益下降，很容易导致企业建设和生产受影响，进而引发土地闲置。同时，规模上企业在市场上相对容易拿地，部分企业更是拿地不动工或建成后出租或闲置，都影响土地要素流转。经济开发区为小微企业开发的标准厂房交易合计建筑面积仅为33万平方米，成交企业竟达50家，平均每家企业6600平方米，如果摊到占地面积，那就少之又少了，杯水车薪，根本无法解决企业的实际需求，小微企业除小部分购买标准厂房，其余基本上处于向大中企业租用厂房，变相为大中企业创造额外获利的机会，更有不少工业企业铤而走险，搭建违章建筑，给生产安全带来极大隐患。另外在工业用地招拍挂出让前，要从地块的规划条件、利用强度及地块位置等多方面考虑，慎重选择工业用地出让地块，以适应大多数企业的生产要求，如在地块选择上，选择道路交通和基础设施较好的地块，面积不宜过大，面积过大，会使企业在经济上压力过重，心理上没有充分准备，一般会持观望态度。当然，在地块选择上，也不能选择面积较小的偏僻土地，使企业在考虑到今后的生产运输、产品销售和职工居住生活等实际情况时，会轻易放弃竞买。

统计局数据：目前瑞安市共有工业企业9000余家，年产值2000万元以上的有887家，自有工业用地11795亩，其中大中型企业95家，自有工业用地3614亩。小微企业无用地数据，除小部分已购买标准厂房，其余基本上处于租用厂房的状态。

二、存在的问题

工业用地不同于经营性用地，存在诸多问题，结合瑞安市工业用地出让的现状，突出的问题有以下三方面。

（一）供需不平衡

进入市场化运作不设置条件公开出让的工业用地量明显偏低，造成供不应求的局面。部分有竞买意向的规模以下小微企业由于达不到准入条件，再加上标准厂房不能很好满足自身发展需要，只得高价竞买工业用地，反过来又增加了企业发展压力。例如仙降工业地块近十年仅仅公开出让8亩，亩均价达到500万元。出于生产压力，不少工业企业铤而走险，搭建违章建筑，带来很大的生产安全隐患；另一方面工业用地区域价格定价过高，如经济开发区工业区、塘下工业区、飞云工业区等区域出让起始价格基本上都已经超过每亩一百万元，想低价拿地根本不可能。

（二）标后监管难

对工业用地公开出让准入条件的设置，实际上是对应大中企业规模，能够符合工业项目用地需求，有助于工业区域产业导向的实现，优先发展了一批规模上企业。但整个过程都不存在竞争，有量身定做之嫌，同时这一部分企业拿地后，是否达到出让前承诺的投入和产出，是否存在土地闲置、多余厂房出租获利等问题，还需政府的监管措施落实到位，才能达到优先发展的初衷。

（三）土地闲置或空闲与企业用地缺乏同时并存

按目前的政策，新供应的工业用地必须以招标、拍卖、挂牌方式出让，部分企业（特别是中小企业或小微企业）资金不是很宽裕的情况下，花费宝贵的流动资金取得土地使用权，剩余用于购买原材料、科研生产的资金必然随之减少。如产品一时滞销或销售资金超期回流，则容易造成资金周转困难，企业的建设与生产活动就会大受影响，进而引发工业土地闲置或土地空闲。这种情况近年已经初步显现，而收回空闲的工业用地目前尚难以操作。同时，部分新成立的工业企业想用地，受建设用地指标限制影响，却无地可用。

三、建议和措施

（一）实现出让方式差别化政策，加快土地要素保障流转

根据《关于进一步加快产业转型升级振兴实体经济的意见（试行）》（瑞委〔2012〕7号）文件精神，树立“亩产论英雄”关于进一步加快产业转型升级振兴实体经济的意见的转型发展理念，以提高企业亩均税费为目的，积极构建促进实体经济发展的差别激励、汰劣倒逼和要素保障机制。在符合工业区域设置和产业导向的基础上，放开公开出让的土地供应量，引进市场竞争机制：

1.增加工业用地出让供应量。要加大工业用地的出让量，工业用地出让方式在实现差别化政策的同时，适当给中小企业预留指标，加大标准厂房建设力度，尽量在标准厂房设计上能满足中小企业的实际需求。

2.适当降低企业准入条件。可以适当降低对产值总规模的要求，突出亩均产值和亩均税收的概念，让更多规模以下的成长型企业有机会参与竞争。降低政府工业供地，凡电产比达到行业标准以上且符合瑞安市产业政策的规模以上的工业企业都可列入政府供地范围，并优先入驻小微企业创业园。

3.改变传统的地价竞争方式。按“承诺亩均税收高者得”为原则确定竞得人。由工业用地公开出让工作领导小组在原工业用地出让价格的基础上，结合市场实际，按区域及产业规划要求确定一个固定的出让地价和最低亩均税收（其中出让地价不作为竞争指标），有意向的竞买人可以根据自身实力和对成长性的预期来报出自己的承诺亩均税收。对综合评价得分前10名的企业，市委、市政府予以通报表彰；对年度实缴税费200万元以上、综合评价得分前30名的企业给予奖励；对评为温州市“百佳”或亩均实缴税费30万元以上且销售收入超亿元企业，对其上缴税收地方留成新增10%以上部分，给予50%奖励。

4.建立工业用地出让起始价修正体系。在评估价基础上加入修正系数确认最终挂牌价，修正系数可以从发展导向产业修正系数、容积率修正系数、产业集聚修正系数等综合评审，改变出让价格“一刀切”的现状，实现出让价格差别定价。

5.建立土地出让年限弹性制度。根据产业、行业和企业的特点，来确定土地的出让期限，越是优质的项目获得的土地出让期限越长。

6.建立“土地出让合同+补充协议”相结合制度，除了签订出让合同，还要签订补充协议，补充协议应包含各土地要素配置的“差别化”导向，还要明确可收取土地低效利用违约金和收回土地使用权情形，有效防止发生圈地、囤地、假开工、假投入等现象的发生，保障土地要素资源向更好的项目倾斜。

（二）加强标后监管

以《瑞安市工业用地公开出让准入条件设置和标后监督管理办法》（瑞政发〔2009〕159号）文件为基础，在标后监督管理措施上作以下修订。

1.综合验收制度。建设项目竣工验收并投产两年后，由受让人书面申请综合验收，业主单位会同经贸、国土资源、国税、地税等部门，对土地出让合同中约定的投资强度、亩均产值、亩均税收等主要指标进行验收。验收合格的，给予办理发放土地证正本。对验收不合格，主要指标达不到合同约定要求的，延期整改一年，并暂扣相应比例的建设进度履约保证金，整改合格后予以返还。

补税措施：即中标企业实际税收未达到承诺的年纳税额，需补足差额部分，国税、地税部门对企业投产五年内的税收实行监督，一年一补。

2.验收结果公开制度。验收结果须在市政府相关部门网站及媒体公开。

3.责任追究制度：落实标后监督各个环节的责任部门，由市监察、审计等部门对项目实施情况进行监督和检查，对有违纪违法行为的，追究有关责任人的责任。

（三）加大企业金融扶持力度，健全企业难题破解机制

引导银行给予贷款规模和利率优惠的倾斜，优先帮助工业企业协调金融问题，协助组建融资互助合作组织，促进抱团增信，提升融资能力。健全企业难题破解联席会议制度，定期对工业企业提出的资金链风险处置的问题采取积极方式予以研究解决。完善千名干部联系企业制度，加强与企业沟通联系，帮助解决发展中的问题。

（四）推行工业用地网上挂牌出让

实行工业用地网上挂牌出让可以实现对土地公开交易方式真正意义上的创新。此项工作一直是交易中心努力的方向，电子招投标推行也是大势所趋，目前阶段交易中心基本完成了技术支撑，需要出台相关的政策，为网上挂牌出让提供政策保障就可以投入试行，出让的工业用地通过网上发布出让公告、接受注册报名、网上报价、网上限时竞价、报价确认、网上成交和发布成交结果公告等7项流程，可以实现全程网上操作，改变了以前土地出让只有现场投标和竞价出让一种方式的局面，既提高了效率方便竞争主体参加交易，又有效防止了相互串标等损害公平竞争行为的发生。