践行群众路线的制度化探索
——以河北省肃宁县“四个覆盖”经验为例

□薛建中

(中共河北省委党校 党建教研部，河北 石家庄 050061)

践行群众路线的制度化探索
——以河北省肃宁县“四个覆盖”经验为例

□薛建中

(中共河北省委党校 党建教研部，河北 石家庄 050061)

河北省肃宁县在践行群众路线方面进行了制度化的探索，实施了对基层民主组织、基层经济合作组织、基层维稳组织和基层党组织“四个全覆盖”。“四个覆盖”是新形势下坚持群众路线的具体实践，为党员干部践行群众路线搭建了制度化平台。“四个覆盖”立足于解决实际问题，避免了群众路线形式化；“四个覆盖”着眼于从根本上解决问题，避免了群众路线表面化；“四个覆盖”寓群众路线于各项工作之中，避免了群众路线运动化；“四个覆盖”为广大无职党员发挥作用提供了平台，避免了践行群众路线主体个别化。

群众路线；制度化探索；“四个覆盖”

中央部署在全党深入开展群众路线教育实践活动，是坚持从严治党、加强党的建设的重大举措。群众路线是实现党的政治路线、思想路线和组织路线的根本工作路线，坚持一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来到群众中去，是全党始终面临的实践课题。要避免对党员干部的群众路线实践要求陷入运动化、口号化、形式化、表面化误区，必须在践行群众路线制度化方面下功夫。在解决这样的问题方面，肃宁县“四个覆盖”带给我们许多有益启示。

肃宁县自2010年5月起实施基层民主组织、基层经济合作组织、基层维稳组织和基层党组织“四个全覆盖”，对农村社会管理进行探索创新，取得了显著成效，受到广大农民群众欢迎。基层党组织全覆盖，就是让人民群众切实感受到党组织(总支、支部、小组)的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用无时不在无处不在。党组织成为群众的主心骨，党员成为本村经济、社会、文化、道德等各个方面的楷模和标兵，党风成为引领农村社会风气的风向标。 基层经济合作组织全覆盖，就是组织和发动有识之士围绕着特色产业发展，解决好产业化进程中群众急盼，但一家一户又无从解决的问题。让干部群众认识到农民共同致富的路子是抓农业产业化，切入点是用不同形式的经合组织把农民引入市场。 基层维稳组织全覆盖，就是切实提升“维稳主体是群众，干部组织是关键”的思想认识，使综治工作站和治安巡防的运行常态化，规范化，增强群众的安全感，稳定感。同时持之以恒加强农村文化、道德等方面的建设，用道德的力量、文化的张力净化、优化农村社会风气，推动整个社会的长治久安。 基层民主组织全覆盖，就是要使村干部树立“群众是主人，干部是公仆”的思想意识，严格按“三议一行一监督”的程序开展村务工作，用“由民做主”的理念和行动，赢得群众的理解、信任和支持。

习近平同志2011年7月作出重要批示：“把分散农民重新组织起来，是加强农村社会管理，推进农村发展的现实需要。肃宁县推进‘四个覆盖’进一步健全了农村基层组织群众、宣传群众、服务群众的组织体系，对加强农村社会管理、推进社会主义新农村建设具有重要意义。效果也不错，值得总结推广。”为落实习近平同志等中央领导指示精神，河北省委、省政府专门制定了《关于推广肃宁县“四个覆盖”经验 加强和创新农村社会管理的意见》(冀发[2012]12号)。在群众路线教育实践活动全面开展之际，通过总结“四个覆盖”的做法与经验，揭示它与践行群众路线之间的内在联系，对于教育实践活动深入开展，取得实效，具有重要意义。

一、“四个覆盖”是新形势下坚持群众路线的具体实践

《中国共产党章程》规定：党在自己的工作中实行群众路线，一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去，把党的正确主张变为群众的自觉行动。“四个覆盖”就是群众路线在新形势下的具体实践。

“四个覆盖”的根本出发点是一切为了群众。“四个覆盖”是适应新形势下农民群众求富、求安、求做主的需要而实施的。政治上，实行村民自治后，农民享有通过选举村委会，对农村各项事务实施管理的权利。但在具体实践中，由于种种原因，实际行使的只有民主选举一项权利，其他民主决策、民主管理、民主监督等项权利没有得到很好落实。这种体制机制上的缺陷，被农民称为“半截子民主”、“四分之一”民主，要求改变这种状况的呼声很高，愿望很强烈。基层民主组织全覆盖，通过把村代会做实，和由村党支部(总支)书记竞选兼任村代会主席的制度设计，理顺村党支部、村代会、村委会、村民监督委员会之间的关系，真正建立起“党组织领导、村代会决策、村委会执行、村民监督委员会监督”的村级治理新架构，就是为了保证农民群众当家作主权利的实现，让农民在民主中学会民主。经济上，实行联产承包责任制后，农民得到了解放，享有自主经营的权利，成为市场的主体，但分散经营的弊端也逐步显现出来，主要表现为致富信息不灵，相互缺乏协作，配套服务短缺，同行间无序竞争严重等，由此产生了重新组织起来的愿望和要求。基层经济合作组织全覆盖，就是为了满足农民群众的致富愿望，让农民在合作中实现共富。农民在生产发展、生活富裕之后，自然希望过上和谐稳定的好日子。但分散经营的生产方式，在使农民成为单独的利益主体同时，也使农民相互之间减少了连接点，增加了许多冲突点，给习惯于邻里守望、互帮互助的乡村传统带来很大冲击，个别地方甚至发展到“有了事没人管，着了火没人救，来了贼光喊不动手”的程度。肃宁作为“中国裘皮之都”，四方客商云集，人口活动量大，防范犯罪任务繁重，维护社会的和谐稳定，不仅关系全县的经济社会发展大局，而且为全县人民福祉所系。基层维稳组织全覆盖，就是为了让老百姓过上平安日子，睡上安稳觉，在参与农村社会管理中共享和谐。基层党组织全覆盖，则是使党组织能够更好地肩负起、履行好一切为了人民的执政责任。

“四个覆盖”的根本动力源泉是一切依靠群众。历史唯物主义认为，人民群众是历史的创造者，是推动社会前进的决定力量，他们中间蕴藏着巨大的创造潜力。他们的美好生活，只能由他们自己去创造。组织学理论也有一个基本观点：组织得好的石头可以成为建筑，组织得好的客观事实可以成为科学，组织得好的社会规则可以成为宪法。它带来的一个重要启示是，只有组织得好的农民群众，才能更好地发挥创造历史、推动社会前进的作用。以分散自主经营为主要特征的联产承包责任制，在解放农村生产力、促进农村发展同时，也“解散”了农民，并逐步成为农村发展的体制性制约因素。怎样以加强基层党组织建设为统领，通过社会管理创新，提高农村的组织化水平，是建设社会主义新农村迫切需要解决的问题。肃宁实施“四个覆盖”，把分散农民重新组织起来，目的就是通过组织农民，宣传农民，服务农民，让农民依靠自身的力量，建设自己的美好生活。观念一转天地宽，“四个覆盖”实施3年来，肃宁生产发展了，环境变好了，收入增加了，犯罪减少了，治安好转了，干部好当了，这期间没有增加编制，机构还是那些机构，人员还是那些人员，却能发生如此之大的变化，就是广大农民的参与支持在发挥作用，是相信群众、依靠群众的结果。

“四个覆盖”的根本工作方法是从群众中来到群众中去。“四个覆盖”不是领导拍脑袋的产物，而是来自农民群众的创造性实践。“四个覆盖”的实施，开始于张庄村的“3+1”维稳模式。当时为解决上访多、矛盾纠纷多、社会治安乱等问题，先在村里建了综治工作站，因作用不明显，又建起了综治小区、综治小组，再加上一支由5～15人组成的治安巡防队，被称为“3+1”综治维稳组织，建成后效果很好。后来通过总结经验，在全县推开，并在群众实践中不断完善。基层经济合作组织全覆盖，也是将农民群众已有的成功实践，逐步向全县扩展延伸。“四个覆盖”作为社会管理创新，并非一步到位，也不是一次完成，而是一个从发现问题到提出问题再到研究解决问题的不断循环往复的历史过程，领导在这个过程中所起的主要作用，就是将群众分散的无系统的意见，集中起来化为系统的意见，再到群众中坚持下去，并在群众行动中考验这些意见是否正确，然后再从群众中集中起来，再到群众中坚持下去。这个过程，就是“四个覆盖”从酝酿到实施再到逐步完善的发展过程，也是干部作风不断转变、与群众联系越来越紧密的发展过程。

二、“四个覆盖”为党员干部践行群众路线搭建了制度化平台

邓小平早就指出：“领导制度、组织问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”[1]P333群众路线作为实现党的政治路线、思想路线和组织路线的根本工作路线，要使其长期坚持，不流于形式，必须在制度化上下功夫。历史上在不同时期，也曾有干部包村、与群众“三同”、建立党员联系户等项制度规定，但践行群众路线过程中也存在形式化、表面化、运动化、个别化等问题，长效机制还没有真正建立起来。“四个覆盖”的做法，有助于帮助我们打开解决这一问题的思路。

(一)“四个覆盖”立足于解决实际问题，避免了群众路线形式化

群众路线是原则要求，但离不开具体实践；是根本的认识论、方法论，又离不开实际操作。将原则要求与具体实践有机结合起来，认识论、方法论与实际操作统一起来，才是真正坚持了群众路线，其结合点就是解决实际问题。“四个覆盖”是为解决问题而探索实施，它所要解决的，都是与群众利益密切相关、群众反映强烈的实际问题，内容具体实在，方法操作性强，最初虽然没有坚持群众路线的口号，但有贯彻群众路线的实际措施，是在用无声的行动践行群众路线。

(二)“四个覆盖”着眼于从根本上解决问题，避免了群众路线表面化

“给人鱼不如教人渔”，“教人渔”就是解决根本问题。“四个覆盖”针对农民群众的求富、求安、求做主的普遍要求，没有被动应付，也没有采用头痛医头、脚痛医脚、治标不治本的方法解决，而是通过建立完善相关体制机制，不仅解决具体问题，而且注重分析、寻找产生问题的原因，着眼于避免问题的出现和发生，使问题最大程度从根本上得到解决。

(三)“四个覆盖”寓群众路线于各项工作之中，避免了群众路线运动化

“四个覆盖”的核心，是基层党组织全覆盖，就是通过将党组织建在基层民主组织、基层维稳组织，建在行业协会、产业链上，实现基层党组织与其他组织的耦合兼容，融入群众的生产、生活之中，做到哪里需要，哪里就有党员；哪里有党员，哪里就有党的组织；哪里有党的组织，哪里就有党员模范带头作用和党组织领导核心作用的发挥，为农村和谐稳定发展提供坚实的组织保证。[2]基层党组织全覆盖，有效地解决了农村基层党建工作与其他工作各吹各号、各唱各调、各干各事的“两张皮”问题，为群众建立起一支永远不走的工作队，使群众路线不搞活动，也能得到贯彻；不用教育，也能经常实践。

(四)“四个覆盖”为广大无职党员发挥作用提供了平台，避免了践行群众路线主体个别化

贯彻群众路线，是对全党的要求，而不仅仅是领导干部的事情。践行群众路线的党员越多，党群关系越密切，党的执政基础就越巩固。根据最新统计数据，中国共产党现在已有党员8512.7万名，他们绝大多数属于“无职党员”，不是领导干部，但又工作、生活在群众之中，一言一行都受到群众关注。他们的作用发挥得如何，直接影响到党在群众中的形象，决定着党的领导作用和战斗力。“四个覆盖”的实施，扩大了基层党组织覆盖面，通过实施党员责任区、党员示范户、党员设岗定责、党员承诺制、党员村民结对帮扶等项活动和组织形式，许多原来“无职”的党员通过担任党小组长、村民代表、村监会成员、矛盾纠纷调解员、综治小区区长、组长等“职务”，找到了发挥作用、实现价值的舞台，使党员践行群众路线的主体力量不断扩大，主体作用进一步增强。

三、“四个覆盖”对更好坚持群众路线具有重要启示意义

这样的启示意义，集中表现在以下几个方面。

(一)坚持群众路线，要解决实际问题，更要科学解决实际问题

群众路线不是空的，也不是简单的从群众中来到群众中去，其核心是一切为了群众。一切为了群众，就要解决群众关心的实际问题。这样的问题有两类：一是路不平、电不通、水不能喝等直接影响生活的问题，属于生存问题，是眼前利益；二是如何致富、如何当家作主、如何改变居住环境和实现社会和谐等，属于发展问题，是根本利益或长远利益。这两类问题，当然都要解决，一般原则是分清轻重缓急主次，量力而行，逐步解决。但“四个覆盖”的做法也说明，维护农村和谐稳定，要靠提高破案率，更要靠防范犯罪；对贫困群众，要及时救济，更要为他们开辟致富道路；保障村民当家作主权利得到实现，不能忽视建班子、调班子、换班子，更要靠加强体制机制建设。“扬汤止沸，不如釜底抽薪”，只有抓住根本问题，着眼于从根本上解决问题，才有利于更好地维护群众的利益，做到在日常工作中“任凭风浪起，稳坐钓鱼船”，而不是经常要面对“火烧眉毛、先顾眼下”之类穷于应付的问题。

(二)坚持群众路线，关键在服务，方向是建设服务型党组织

实行农业生产责任制，特别是取消农业税后，农民生产自主性增强，基层党委、政府掌握的资源相对减少，在这样的情况下，怎样发挥基层党组织的作用，加强党的领导，是个很现实的问题。沿用计划经济时期管控农民的做法已经行不通了，但放任自流、无为而治的做法也是极端错误的。“四个覆盖”的做法证明，基层党组织要适应社会主义新农村建设形势、任务的需要，必须从直接管理向提供服务转型，从“为民做主”向“由民做主”转变，其发展方向就是建设服务型党组织。肃宁实施基层党组织全覆盖，对于探索服务型党组织怎样建设，是个有益尝试，迈出了可贵的一步。

(三)坚持群众路线，必须尊重基层的首创精神，鼓励创新

十八大报告在重申建设学习型政党、首次提出建设服务型政党同时，还提出了建设创新型政党的任务。生机勃勃的群众实践活动，是党的创新活力的重要源泉，许多党的建设创新实践都来自基层。“四个覆盖”是创新的产物，是上级党组织重视、鼓励基层创新和及时总结创新经验的结果。尊重基层的首创精神，将基层的创新实践经过归纳总结而上升为指导更大范围工作的意见办法，再到基层坚持下去，接受实践检验并不断完善，本身就是群众路线的题中之义，是坚持群众路线的内在要求。

(四)坚持群众路线要长期有效，必须在制度化上下功夫

对中国共产党来说，坚持群众路线不是权宜之计，而是永恒课题，这就需要解决长效机制问题。从理论上说，群众路线无论内容还是形式，都是丰富具体而又生动活泼的，其本身不宜程式化，也难以规范化、制度化，那样做的结果只会走向僵化。但“四个覆盖”的实践也证明，通过搭建平台、规定任务、完善机制，实现党组织与其他组织的耦合兼容，则可以寓群众路线于各项工作之中，将对党员干部践行群众路线的要求变为制度化约束。这样的做法对思考怎样建立起坚持群众路线的长效机制，有重要启示和借鉴意义。

群众路线是在革命和建设的伟大实践中产生的。[3]“四个覆盖”作为一项创新实践，还在不断深化完善。相信随着它的推进，还会继续探索创新，积累更加成熟的经验，为我们在如何坚持群众路线、创新农村社会管理、提高农村组织化程度、建设学习型服务型创新型基层党组织等方面，带来更多启示。

[1]邓小平文选：第2卷[M].北京：人民出版社，1994.

[2]“完善党领导农村工作体制机制对策研究”课题组.农村社会管理的一场革命——关于肃宁县实施“四个覆盖”的研究报告[J].领导之友，2010(6).

[3]李春耕.“毛泽东与党的群众路线学术研讨会”综述[J].中国井冈山干部学院学报，2014(1).

(责任编辑：徐国栋)

Exploration in Institutionalizing the Practice of the Mass Line:The Case of “Four-Coverage” in Suning County

XUE Jian-zhong

(DepartmentofTeaching&ResearchonPartyBuilding,PartySchooloftheCPCHebeiProvincialCommittee,Shijiazhuang,Hebei050061,China)

Suning County explored institutionally the practice of the mass line,covering grassroots democratic organizations,grassroots economic cooperation organizations,grassroots stability maintaining organizations,and grassroots party organizations.The “four-coverage” is a concrete practice of the mass line under the new situation,providing an institutionalized platform for party member cadres to practice the mass line.It bases in solving actual problems,avoiding the formalization of the mass line;it eyes on substantial solutions,preventing the mass line being superficial;it embodies the mass line in various jobs,avoiding the movement-style implementation of the mass line,and it provides a platform for the non-leader party members to play their roles,avoiding particularization of the subject of practicing the mass line.

mass line;exploration in institutionalization;“four-coverage”

2013-12-10

薛建中(1954—)，男，河北临城人，中共河北省委党校党建教研部主任、教授，研究方向为党的建设。

D26

A

1674-0599(2014)02-0093-05