论农村社会保障法制的实证分析与制度因应
—— 以河北省唐山市为视阈

陈慧娟，项贤国,2，朱 玲

（1. 唐山师范学院 历史文化与法学系，河北 唐山 063000；2. 南开大学 法学院，天津 300071）

论农村社会保障法制的实证分析与制度因应
—— 以河北省唐山市为视阈

陈慧娟1，项贤国1,2，朱 玲1

（1. 唐山师范学院 历史文化与法学系，河北 唐山 063000；2. 南开大学 法学院，天津 300071）

农村社会保障法律制度的建构是一项复杂的系统工程。宪法中的人权思想和经济法中的国家适度干预思想是建构农村社会保障法律制度的法学理论基垫。通过分析河北省唐山市农村社会保障法律制度的发展脉络，挖掘现行社会保障制度存在责任边界模糊、筹资模式局限和法制环境缺失等困境，进而从立法模式、资金供给和运行管理等方面研究建构农村社会保障法制的制度因应。

农村社会保障；适度干预；实证分析；制度因应

河北省唐山市农村社会保障立法是在宪法中的人权思想和经济法中的国家适度干预理念基础上构建的，存在法律位阶较低、政策性较强等诸多困境。德国著名法学家弗里德里希•卡尔•冯•萨维尼曾说过，“每个个人的存在和活动若要获致一安全且自由的领域，须确定某种看不见的界线，然而此一界线的确立必须依凭某种规则，这规则便是法律”[1,p27]。本文试图从法律视角阐释建构农村社会保障的法理基础，继而研究河北省唐山市农村社会保障法制的发展脉络、困境与制度因应。

一、垂问农村社会保障法制的法理基垫

1. 宪法中以生存权为基石的人权思想

人权乃人之所以为人的基本权利，其中生存权是最核心的权利。生存权是指具有个体生命特征的人享有基本的物质保障的权利，生存权是以“极穷权的生存权”为思想发轫的，它强调社会财富的分配应当使每一个人都能获得与其生存条件相适应的基本份额[2]。在国家干预主义和积极法治理念下，传统自由主义人权理论产生了嬗变，社会权得到更多人的认知和重视。作为社会权之核心的生存权也随之在各国宪法和一系列国际公约中得到贯彻，德国1919年魏玛宪法规定：“经济生活之组织，应与公平原则及人类生存维持之目的相适应。”《世界人权宣言》第25条第1款规定：“人人有权享有为维持他本人和家属的健康和福利所需要的生活水准，包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务。”生存权关涉人性尊严在经济、社会和文化领域的承认和保障，意在谋求社会正义和平等，对经典的人权价值做出补正。

罗尔斯在《正义论》中主张“给社会上最不幸者以尽可能多的照顾；特别是给缺乏天赋者以教育和关注”[3]。社会保障是对社会成员在面临年老、疾病、灾害等生存危机时所给予物质帮助的一项制度，国家在建构农村社会保障法制时应以保障农村社会成员的生存权为起点和归宿。我国农村社会成员收入水平普遍偏低，自我保障能力较弱，其生存状况容易被政府所忽视。笔者认为，国家应保障农村社会成员基本的生存需求，确保其在基本生活面临困境时获得物质保障。

2. 经济法中的国家适度干预思想

现代经济法以消费者为本、平衡协调和社会责任本位为其根本指导思想和基本立法精神[4]，其调整对象是国家在协调本国经济运行中所产生的特定经济关系。作为应对市场失灵之法，现代经济法的核心目标价值是维护社会整体利益，其实现目标价值的重要手段是适度干预。笔者认为，适度干预要求政府干预必须符合一定的边界条件或靠近临界点，与边界条件越吻合或离临界点越近，说明政府干预效果越好，这意味政府对本国经济运行既不能过度干预，也不能干预过少。只有这样，才能有效应对市场失灵，促进市场经济有序发展。

笔者认为，建构农村社会保障法制体系是一项综合工程，政府、农村社会成员等法律主体应当共同参与。国家在建构农村社会保障法制体系时应充分发挥农村居民的积极性，合理引导它们主动参加农村社会保障。同时，建构农村社会保障法制体系离不开国家的依法干预，政府应着力建构一个良性、有序运转的农村社会保障法制体系。考察国外立法可知，外国政府在建构农村社会保障制度时，国家主导和控制整个制度的建设，并提供了充裕的资金支持，如德国的《农民老年救济法》[5]，开启了国家干预——农村社会保障法律制度建构的先河，确立了政府在建构具体制度中的重要地位和功能。因此，政府应秉承适度干预原则构筑一个健全的农村社会保障法制，承担法律赋予的重要职责，践行保障和改善民生的使命。

二、询问农村社会保障法制的发展脉络

1. 唐山市农村社会保障发展现状理路

唐山市农村社会保障水平在河北省处于领先地位。截止2011年末，全市新型农村社会养老保险制度实现全覆盖，参加新型农村养老保险人数329.13万人，84.47万人按月领取新农保养老金。参加新型农村合作医疗保险人数469.53万人，减少3.7万人，参合率98.15%，比上年回落0.21个百分点，筹资标准由每人每年230元提高到300元。农村最低生活保障范围和标准得到长足地发展，享受农村最低生活保障农民14.06万人，减少2 755人。农村低保标准由每人每年1 900元提高到2 300元。农村社会福利水平进一步提高，2011年末全市拥有收养性社会福利单位136个，提供床位2.31万张，收养1.85万人，集中供养率70%，比上年下降10个百分点[6]。

课题组调研发现，唐山市农村社会保障总体水平逐步改善，保障范围逐渐扩大，保障比率逐年提高。但农村社会保障发展不均衡，新型农村合作医疗保障（该制度从2006年开始全面推行）情况明显好于农村养老保险和最低生活保障，从2006年至2012年参保率均超过90%，这是国家多年来推动农村合作医疗法制发展的结果。而农村新型养老保险和最低生活保障在农村实施得较晚，远滞后于合作医疗，农村居民最低生活保障（该制度从2004年开始实施）比率不足3%，新型农村社会养老保险（该制度从2006年开始试点推行）参保率不足25%，保障范围非常窄。

2. 唐山市农村社会保障立法之疆域

唐山市政府于2003年9月发布《关于健全唐山市社会保障制度的指导意见》，初步规定了以新型农村养老和合作医疗制度为核心的农村社会保障制度，要求建立和完善城乡统一的社会保障体系，逐步形成同全面建设小康社会相适应的社会保障体系。

以《河北省新型农村合作医疗管理办法》（2003年）为基甸，唐山市的新型农村合作医疗工作起步于2003年，经历了试点、扩大试点、全面普及三个阶段，至2007年实现了全覆盖[7]，下辖各区（县）政府都颁布了相应的新型农村合作医疗实施办法。2007年在迁安率先启动新型农村养老保险试点工作，各区（县）相继出台新型农村社会养老保险试点办法，至2010年已实现农村养老保险全覆盖[8]。根据调研结果可以看出，关于新型农村养老和合作医疗保险的立法权下放至各区（县），即由各区（县）拟定具体实施方案，有的地方仍处于试点阶段，立法并不成熟，法律规定的差异性比较明显。

唐山市政府于2006年2月发布《关于健全完善城乡社会救助体系的意见》，提出构建以城乡居民最低生活保障和农村五保供养为基础，以医疗、教育、住房、法律等专项救助为辅助，以其他救助和社会帮扶为补充的，与社会经济发展水平相适应的新型城乡社会救助体系。根据调研结果看出，现行社会救助和社会福利地方性法规比较零散，且尚不健全，尚未覆盖所有社会救助和社会福利范畴。具体来说，在最低生活保障和五保供养方面，唐山市政府还出台了《农村居民最低生活保障暂行办法》（2003年）、《农村五保供养工作实施意见》（2006年）；在医疗救助方面，唐山市红十字会出台《城乡特困群众大病医疗救助管理办法（试行）》（2008年），唐山市民政局、卫生局和财政局联合出台《关于在全市建立城乡困难群众医疗救助制度的实施意见》（2004年）；在社会福利方面，唐山市政府出台了《扶助照顾残疾人若干规定》（2004年）、《军人抚恤优待的若干规定》（2004年）等规定；在教育救助方面，执行河北省教育厅、财政厅联合下发的《河北省资助农村义务教育阶段贫困生暂行管理办法》；在法律救助方面，执行国务院颁布的《法律援助条例》。

三、拷问现行农村社会保障法制的困境

1. 农村社会保障责任边界混沌

笔者认为，政府、企业、社会和个人应共同承担建构农村社会保障法制的历史使命。但通过调研，唐山市农村社会保障法律主体之间尚未建立合理的利益博弈和责任分担机制，缺乏统一协调和分配相互之间的责任，导致彼此的责任边界不明晰。基于上文分析可知，唐山市新型农村养老保险和最低生活保障的保障范围窄，保障水平不高，而合作医疗的参保率却较高，原因在于政府对合作医疗非常重视，制度建构较早。养老保险和最低生活保障制度推行得较晚，且政府常常疏于履行职责，过于强调自愿，农村社会成员参保积极性不高。同时，由于二元经济结构的局限，唐山市城乡社会保障制度发展亦呈二元发展态势，农村社会保障远滞后于城市社会保障，政府在制度构建时责任界定不清晰，这些严重制约了农村社会保障法律制度的发展。

2. 农村社会保障筹资模式局限

社会保障制度顺利推进的前提是要有充分的资金保证，唐山市现行社会保障法律制度模式下，城市社会保障费用主要由政府、企业、个人三方共同筹资，对于农村地区，则主要由政府和个人承担社会保障费用。笔者认为，由于农村居民收入有限，这种模式会导致社会保障的参保率不高，严重挫伤其参保的积极性。为了吸引农村居民参保，政府投入大量的财政，但资金总额有限。同时，仅靠政府的财政支持，农村居民的社会保障水平仍较低。目前农村社会保障建设主要集中在新型养老和合作医疗保险领域，而社会救助和社会福利制度并未全面建立。同时社会保障待遇差别较大，甚至有一部分人不能参加社会保障。可见，现行农村社会保障制度的资金供给不畅，社会保障责任主体并未承担应有之责。

3. 农村社会保障法制环境缺失

在社会主义法治理念指导下，法律应当为农村社会保障制度建设提供保障。但迄今为止，唐山市整个农村社会保障制度的运行与改革，一直依赖政府的决策或指标来推动，而地方政府的随意性和主观性较强，缺乏有效的激励监督机制，导致其发展严重滞后于城市。虽然我国已经出台了《社会保险法》，但立法主要规范了城市的社会保险制度，农村社会保险法律制度主要由国务院另行规定，且除社会保险法外尚没有其他任何社会保障法律。笔者认为，在这种立法框架下，唐山市农村社会保障法律制度体系并没有真正建立起来，现行农村社会保障立法的核心是社会保险制度建设，尚未建立系统的社会救助和社会福利制度体系，这在一定程度上也阻碍了农村社会保障的制度建设。

四、追问农村社会保障法制的制度因应

1. 厘定城乡统筹下的社会保障立法模式

罗斯科·庞德曾说过：“最草率的或最反复无常的关系调整或行为安排，在其背后总有对各种互相冲突和互相重叠的利益进行评价的某种准则”[9]。法是不断发展变化的社会规范，运用法律对社会机体的创伤进行治疗，继而调适不同利益主体间的社会冲突。如前文所述，农村社会保障制度建构具有宪法和经济法的基垫，先进的立法水平为其发展提供支撑，进而实现法的正义和秩序价值。

唐山市政府应在国家立法框架下，尽快出台相关地方性法规（唐山市有地方性法规的制定权），建立城乡统筹的包括社会保险、社会救助和社会福利在内的社会保障法制体系。考察国外立法可知，德国采用专门立法的形式确立农村社会保障制度，美国立法统一规定多元化的社会保障制度，新加坡建构自我储蓄型的社会保障模式。综合比较分析，笔者认为，唐山市可借鉴德国立法模式，采用专门立法的方式，建立政府主导的福利型农村社会保障法制体系，为农村社会保障的制度建设创设良好的法制环境。

2. 建立农村社会保障资金可持续供给机制

建构农村社会保障法制，必须要建立可持续发展的筹资机制，应平衡国家利益与农村居民利益。正如德国著名法学家耶林所说：“法律的目的是平衡个人利益与社会利益，实现利己主义与利他主义的结合”[10]。还应运用宏观调控法中财政分配法的调整方法，革新农村社会保障的资金投入方式，建立适应社会经济发展需求的财政供给机制。

唐山市政府应多元化筹集农村社会保障发展所需资金。政府、农村企业、社会慈善机构等各方职责明确、分工清晰，采取有效监管措施确保农村社会保障账户资金及时到位。对此，可借鉴新加坡的做法，建立储蓄机制满足农村社会保障的资金供给，还可以充分发挥企业的社会责任，让企业承担一部分农村社会保障费用。同时，运用财政转移支付规则，加大城市向农村财政转移支付的力度，并规范财政转移支付资金的使用办法，对财政资金的使用进行绩效考核和领导问责。通过财政收入的二次分配调适城乡社会保障资金供给不均衡，将财政资金向农村社会保障倾斜，不断缩小城乡差别。最终建立农村社会保障资金可持续供给机制。

3. 生成农村社会保障良性运行管理机制

现行农村社会保障的实际运行管理模式体现为，由基层村民委员会负责整个制度的实施。而根据《宪法》的规定，村民委员会是基层群众自治组织，并没有法定的行政权力。因此，它很难全面推行农村社会保障制度，而一些政府部门滥用行政权力挪用社会保障资金的现象频频发生，这显然违背了现代行政法的基本理念。因为英国著名行政法学者韦德指出，“行政法是控制政府权力的法”[11]，而控权论下行政法的主要目的和功能是控制政府行政权力和保护公民权利。现行管理模式既没有有效控制政府权力，也没有保护公民合法权利。

唐山市建立科学的农村社会保障管理运行机制，应整合现有分散的管理资源，建立统一的农村社会保障协调机构和具体经办机构。在此基础上，整合农村社会保障服务资源，建设农村社会保障服务网络平台，为农村社会保障对象提供系列信息化服务。基于此平台，笔者认为，在现有监督体制下，提高社会监督的透明度，建立第三方监督制度。对此可移植德国的立法技术和经验，组建一个具有法人地位的农村社会保障总联合会，专门负责农村社会保障工作，同时还接受政府社会保障主管机构的监管。这可以形成农村社会保障的良性运行管理机制。

五、结语

现行农村社会保障缺乏有效的法律保障，政策性较强，随意性大，偏重社会保险与社会救助制度的建设，忽视社会福利制度的发展，这不利于农村社会保障制度的弥合。通过“四问”着力建构与弥合唐山市农村社会保障法律制度，实现哈耶克在《自由宪章》中提出的“重要的一点是，政府的一切强制行为都必须明确无误地由一个持久的法律框架来决定，这个框架使个人能带着一定程度的信心来进行规划，使前景的不确定性缩小到最低限度。”[12]。对保障农村居民合法权益，推动社会主义新农村的建设，具有重要的实践意义。

[1] 弗里德里希·卡尔·冯·萨维尼.许章润,译.论立法与法学的当代使命[M].北京:中国法制出版社,2001.

[2] 张姝.社会保障的人权保护[J].当代法学,2007(2):55-59.

[3] 罗尔斯.何怀宏,等译.正义论[M].北京:中国社会科学出版社,1988:20.

[4] 徐孟洲.经济法的理念和价值范畴探讨[J].社会科学, 2011(1):96-102.

[5] 王国齐.国外农村社会保障法律制度的借鉴与启示[J].经济与社会发展,2008(5):140-143.

[6] 河北唐山.2012年唐山市国民经济和社会发展统计公报[EB/OL].http://hebei.hebnews.cn/tangshan/2011-03-29.c ontent_1807742_3.htm.

[7] 中国网.唐山市新型农村合作医疗在全省率先实现全覆盖[EB/OL].(2007-06-20).http://www.china.com.cn.

[8] 人民网.唐山市农村养老保险全覆盖[EB/OL].http://tv. people.com.cn,2011-11-08.

[9] 罗斯科·庞德.沈宗灵,等译.通过法律的社会控制-法律的任务[M].商务印书馆,1984:131.

[10] 张文显.二十世纪西方法哲学思潮研究[M].北京:法律出版社,1996:121.

[11] H W R Wade. AdministrativeLaw(5th edition)[M]. Oxford: Oxford University Press, 1989:4.

[12] 弗里德利希·冯·哈耶克.杨玉生,译.自由宪章[M].北京:中国社会科学出版社,1998:351.

（责任编辑、校对：王学增）

The Legal Analysis of Rural Social Security System and Empirical Response from the Perspective of Tangshan City

CHEN Hui-juan1, XIANG Xian-guo1,2, ZHU Ling1

(1. Department of History, Culture and Law, Tangshan Teachers College, Tangshan 063000, China; 2. School of Law, Nankai University, Tianjin 300071, China)

Construction of Rural Social Security System is complex system engineering. Constitution of human rights ideas and Economic Law Appropriate Intervention idea is to construct the rural social security legal system. By analyzing the context of the development of rural social security, Tangshan City, Hebei Province, the legal system, the existence of the fuzzy boundaries of existing social security system is studied, the supply of funds and poor legal environment, such as the plight of the missing are explored. Then study of social assistance is made on legislative model, financing and operation management, etc.

rural social security; state intervention; social insurance; social assistance

D922.182

A

1009-9115(2014)03-0142-04

10.3969/j.issn.1009-9115.2014.03.036

2013年度河北省社会科学基金项目（HB13FX002），2013年度河北省法学会重点研究课题（2013DF027）

2013-09-15

陈慧娟（1968-），女，河北唐山人，硕士，副教授，研究方向为民商经济法。