支持新型农业经营主体要有新思路

◎姜长云

支持新型农业经营主体要有新思路

◎姜长云

近年来，我国各具特色的新型农业经营主体茁壮成长，成为农业发展方式转变中最引人注目的现象之一。但据我们近期对安徽省的调查，在农业生产领域，新型农业经营主体的发展面临新难题，创新支持思路日趋迫切。

发展新型农业经营主体面临新难题

1.农业生产经营风险明显增大

农业是经济再生产和自然再生产的统一，农业经营主体难免受到自然风险和市场风险的双重考验。近年来，农业极端天气灾害和重大动植物疫病频繁发生，且多具有突发性强、传播速度快、影响范围广、危害深度大，甚至多灾并发的特点。随着农产品国际贸易的扩大，国内外消费者对食品安全重视度的提高，国际贸易中的绿色壁垒不断强化，国际贸易摩擦和食品安全事件对农产品市场的影响明显深化。因此，农业经营主体面临的自然风险和市场风险在总体上有所扩大。

通常，普通农户面临农业经营风险时，通过外出务工经商、农户之间的互助和来自政府、社区的救助，都可以比较容易地缓解其经营困境。相对于普通农户，新型农业经营主体由于农业生产经营的规模较大，其农业经营的自然风险和市场风险明显增加。一般而言，新型农业经营主体的经济实力和抗风险能力，往往明显大于普通农户。但与普通农户相比，由于其农业生产经营的专业化、规模化、集约化水平高得多，新型农业经营主体农业生产经营风险的集中化程度也要高得多，甚至难以像普通农户那样，通过农业生产经营的多样化有效分散农业生产经营风险。因此，许多新型农业经营主体没有规模时渴望上规模，但上了规模后往往感到压力很大。

如从自然风险来看，2014年皖北某县是个粮食丰收年，小麦亩产可达1000斤左右。但5月31日和6月1日的强降雨过程，导致成熟小麦出现大面积倒伏，这种现象以种植大户、家庭农场和工商资本投资农业形成的公司农场最为突出。因此，许多新型农业经营主体的小麦亩产只能达到500～600斤。小麦倒伏不仅会导致减产减收，还增加了农机收割的困难，容易形成灾害损失。部分倒伏小麦必须人工收割，也增加了收割成本。在安徽某山区县，2013年有些新型农业经营主体在水稻抽穗杨花期遇到低温连阴雨，防疫不及时形成稻曲病导致稻谷减产30%～40%。许多种粮的新型农业经营主体由于晒场偏小，收获季节如遇连阴雨导致粮食不能及时晾晒，还容易发生霉变等损失。从市场风险来看，近年来，粮食最低收购价不断提高，带动市场粮价不断上涨，但由于粮食生产成本提高更快，粮食生产的比较利益不断下降，在部分地区种粮收益绝对减少，严重挫伤其种粮积极性。据我们在安徽某山区县的调查，某工商资本通过土地流转来农村投资生产有机米，租用的土地已通过有机认证。但2013年生产的20万斤大米到2014年6月仍有一半未销售出去，亏损较为严重，今年准备将生产有机米改为生产有机蔬菜。位于该县的HSH农业发展有限公司通过流转农民土地生产有机稻，亩成本（含租金约400～500元，根据地块而定）高达2300元，远远高于普通农户，单产水平却低20%～30%。目前其生产的有机米每斤售价超过10元基本就没有人买。

近年来，许多行业经营不景气，产能过剩严重，经营风险增大。因此，许多工商资本，包括那些前几年通过非农经营赚了一些钱的人，带着对农业生产经营的理想化态度投资农业生产。从初期开始往往在农业基础设施和种苗、人工、土地流转等方面投入了大量资金。地方政府对土地规模化流转的补贴，进一步激发了这些工商资本投资农业生产经营的热情。但是，近年来我国不少农产品价格波动幅度增大或频率增加，畜产品、杂粮、蔬菜水果价格时常上演“过山车”。加之土地流转、人工、农机等成本上升较快，部分新型农业经营主体投资达产后，遭遇农产品价格大幅下跌，损失惨重，投资回收难度陡增。如安徽TS农业科技有限公司在安徽某山区县租地种植猕猴桃，除每亩地除向农民每年无偿提供400斤稻谷作租金外，前两年在整地、种苗、棚架、喷灌设施和人工等方面的投入已达1.3万元/亩。猕猴桃树要三年才能产果。在正式产果前，公司农业经营的资金需求较大，但已经投入土地形成的资产往往不能在银行抵押贷款，加大了其资金链断裂的风险。相对于农民合作社和种养大户、家庭农场等，此类由工商资本投资农业生产形成的公司农场大多农业经营规模较大，且缺乏农业技术和生产管理经验，进一步加剧了其农业生产经营风险。在农业中监督和计量劳动的先天性困难，也容易导致此类公司农场容易因粗放经营导致赢利能力下降，经营风险增加。

2.现有农业生产性服务体系的不适应性迅速凸显

相对于普通农户，专业化、规模化和集约化的发展，一方面，对新型农业经营主体的科技创新和成果转化能力提出了新的更高层次的要求；另一方面，导致传统的县乡村农技推广体系对于提高新型农业经营主体科技创新和成果转化能力的不适应性明显增加，有些新型农业经营主体的科技水平和应用能力已明显超出县乡农技员。随着其经营领域的拓展，新型农业经营主体对农业生产性服务的需求，日益由单纯的农技服务转向农技、农机、信息、市场营销、经营管理、农资采购、金融保险和农产品保鲜储运服务等综合服务，要求农业生产性服务业的多元化、专业化、市场化与之相适应。但就总体而言，多元化、专业化、市场化的农业生产性服务供给不足，仍是当前农业生产性服务业发展面临的突出问题。

随着新型农业经营主体的发展，传统的农业生产性服务供给方式也日益面临新的挑战，创新农业生产性服务供给方式的需求也在迅速凸显。如面向小规模分散化的普通农户提供技术服务时，“讲千遍，讲万遍，不如做给农民看一遍”，要重视示范户对他们接受技术服务的辐射带动作用。但对部分时效性较强的项目，通过示范让多数农户认可的时候，往往也就错过最佳时机了。面向新型农业经营主体提供服务时，情况则有根本不同。这些新型农业经营主体往往经营理念先进，对市场的反应较为敏锐，他们深知成功的原因很大程度上在于率先应用新科技，但同种科技推广规模最大的时候，往往也是效益最差的时候；适度控制技术扩散，形成一定的产品差异或市场垄断，有利于保持较高利润。因此，对新型农业经营主体仅靠示范带动远远不够，他们更愿成为科技创新和成果转化的“领头羊”、“试验田”。傻瓜式培训可以成为面向大多数普通农户的有效培训方式，却往往不合新型农业经营主体的“胃口”。对于新型农业经营主体，较为有效的培训方式可能是个性化的“摆事实，讲道理”，甚至科技特派员“发点球”式的跟踪服务，更适应新型农业经营主体的需求。对部分处于起步阶段的新型农业经营主体，保姆式的个性化服务或许更受欢迎。在动植物疫病防治服务方面，大多数普通农户往往重治轻防，但对多数新型农业经营主体来说，防、治服务均为重要，但他们往往更重视绿色防控服务。

当前，茶叶、猕猴桃等特色种养业的许多新型农业经营主体，都想通过自建品牌等方式，拓展和升级市场。但从实际效果来看，这种品牌建设“各自为战”的方式，很大程度上是各新型农业经营主体之间“打消耗战”的过程，真正成为赢家的只是极少数，大多数是“投金产银”、效果有限。如何通过有效服务，将各新型农业经营主体自建品牌的过程，有效整合成各新型农业经营主体之间共建品牌的过程？如在新型农业经营主体培育品牌的过程中，怎样将其相互之间“打消耗战”，有效转化为“联合作战”？在此方面的相关服务供给，在总体上仍是严重滞后的。还有一些新型农业经营主体投资农业热情高、能力缺，在农业生产经营方面技术和经验储备不足，遭遇挫折后容易“打一枪换一炮”。如何通过及时优质的服务，引导其实现“坚持到底就是胜利”？

3.对土地经营权的保护尚缺乏有效的法律依据

现行政策和法律比较重视对土地承包经营权的保护，这对于保护农民权益、维护农村经济社会的稳定和谐，是非常必要的。在土地承包权和经营权尚未分离的背景下，重视对土地承包经营权的保护，也就等于重视对土地经营权的保护。但是，随着土地流转的大规模推进，土地承包权和经营权分离已成大势所趋。在此背景下，保护土地经营权的问题日趋凸显。

2002年出台的《中华人民共和国农村土地承包法》中“土地承包经营权的保护”一节，其实质是保护农户的土地承包权，并未涉及土地经营权和承包权分离条件下土地经营权的保护问题。其后出台的相关法律，也未就保护土地经营权做出明文规定。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“依法维护农民土地承包经营权”、允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营、鼓励承包经营权在公开市场上流转。2014年，中央一号文件提出“放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资”、“加快健全土地经营权流转市场”、“抓紧抓实农村土地承包经营权确权登记颁证工作”。但这些政策也未就保护土地经营权形成具体的政策安排。

在土地经营权日益向新型农业经营主体流转的背景下，能否有效保护新型农业经营主体的土地经营权，直接关系到新型农业经营主体有无积极性增加对农业的长期投入，有无积极性继续推进农业的专业化、规模化和集约化。对新型农业经营主体的土地经营权缺乏有效保护，不仅容易侵犯新型农业经营主体的正常经营权益，磨灭其在农业生产经营中“打持久战”的耐心；还容易助长其在农业生产经营中“捞一把就走”的心态，影响其农业生产经营的稳定性。许多新型农业经营主体不愿增加土壤整治和农业基础设施投入，甚至“不赚钱就走人”，这是重要原因。如在安徽某山区县，某外地来的油茶企业大面积流转农民土地，待到油茶采摘季节时，部分转出土地的农民要求企业按天计酬雇其采油茶，否则就不让公司采。但企业雇农民采茶时，有些农民因采摘质量差甚至粗放采摘影响公司效益，更是比较常见。农民偷、拣企业油茶果，也不是什么新鲜事。外出打工的农民将土地流转给企业后，如遇土地转入企业经营效益较好，有的甚至毁约，要求公司退回流转地，形成公司损失。

支持新型农业经营主体思路要有新突破

1.加强和创新对新型农业经营主体的政策支持，增强其抗风险能力和可持续发展能力

新型农业经营主体是构建新型农业经营体系的生力军，也是普通农户转变农业发展方式的领跑者。要从构建新型农业经营体系和推进农业发展方式转变的战略高度，加强和创新对新型农业经营主体发展的政策支持，并将其同引导新型农业经营主体增强抗风险能力和可持续发展能力结合起来。尤应结合支持区域优势特色产业，以支持新型农业经营主体发挥示范带动作用为重点，加强对以下方面的支持：（1）加强对农业基础设施建设的支持，帮助新型农业经营主体增强抵御自然风险和强化食品安全的能力。如支持新型农业经营主体加强土壤综合整治和喷灌、滴灌等设施建设，鼓励其实行病虫害绿色防控。（2）加强农业公共服务机构对新型农业经营主体带头人的培训。打铁还需自身硬，提升新型农业经营主体带头人的技术水平、管理经验和市场开拓能力，是增强新型经营主体抗风险能力的治本之道。（3）引导新型农业经营主体加强联合和合作，开展品牌创建、基地或产品认证，共建共享农业产业联盟或农产品营销促销中心、农业生产资料联合采购平台，探索现代农业提质增效节本升级的路径，实现“抱团抗风险”。鼓励家庭农场等新型农业经营主体成为农民合作社的领办者、现代农业产业联盟的重要参与者或组织者。（4）引导运作较为成熟的新型农业经营主体融入区域优势特色农业发展的试验示范活动，加强产学研用合作，并与金融、保险、农机、农技、农艺等方面有效对接。通过新型农业经营主体“做给农民看，带着农民干”，“点燃一盏灯，照亮一大片”，更好地带动现代农业的商业模式创新和科技成果转化。结合支持区域优势特色产业发展，优先支持科技特派员通过组织试验示范等方式，对新型农业经营主体提供个性化服务。

2.创新对新型经营主体的补贴方式，加强对农业的生产性服务补贴和保险补贴

农业生产性服务的市场化、产业化和社会化，不仅可以有效解决农业公共服务机构服务供给不足的问题，还可以帮助新型农业经营主体有效规避因自我提供服务而形成的资金占用和资源浪费。农业生产性服务的专业化、规模化和集约化，有利于促进农业生产经营主体的专业化、规模化和集约化，帮助新型农业经营主体化解“成长中的烦恼”，为新型农业经营主体和新型农业服务主体更好地获得分工和专业化“红利”创造条件。为支持农业生产性服务业创新发展，建议实行农业生产性服务补贴制度。如通过对新型农业经营主体发放农业生产性服务消费券等方式，支持市场化的农业服务组织培育市场，引导农户或新型农业经营主体使用市场化、社会化的农业生产性服务。农业保险补贴从根本上说也是一种农业生产性服务补贴，是支持农业保险发展、引导农民使用农业保险服务的有效方式，可以帮助新型农业经营主体部分化解农业生产经营风险。应加强农业保险补贴特别是巨灾保险补贴力度。

在实行服务补贴制度方面，在国内外家庭服务业等领域，已有成熟经验可供借鉴，操作可行性较高。近年来，我国在实行农业生产性服务补贴方面，已经形成了一些较为成熟的经验，如实行农民培训补贴、动物防疫补助、农业防灾减灾稳产增产关键技术补助、测土配方施肥补助、土壤有机质提升补助、土壤深松整地作业补贴等。但这些农业生产性服务补贴往往是同提供农业公共服务结合进行的。就新型农业经营主体的需求而论，未来对农业生产性服务需求的重点和主要增长点应该是市场化的农业生产性服务。许多新兴的农业生产性服务虽然符合农业乃至国民经济的发展要求，但在发展初期往往市场规模小，达不到足以支撑相关服务组织市场化、产业化运作的临界最小市场规模，在短期内难以形成市场竞争力和自我发展能力。农业经营主体对相关服务功能不了解，也影响其市场需求的扩张。通过提供农业服务补贴和支持相关服务消费示范等方式，引导相关农业生产性服务扩张市场需求，支持相关农业生产性服务组织跨越起步阶段的发展门槛，逐步进入具有市场竞争力和可持续发展能力的阶段，是一项具有较强外部性的活动。今后在继续实施现行农业生产性服务补贴政策的同时，应加大对市场化农业生产性服务起步阶段的支持，引导其增强自我发展和可持续发展能力。建议今后进一步加大农业生产性服务补贴政策的实施力度，在增加投入的同时，结合开展相关服务消费示范活动，加大农业生产性服务补贴向新型农业经营主体的倾斜力度。通过发挥新型农业经营主体在农业生产性服务消费方面的示范带动作用，增强新型农业经营主体对普通农户转变农业发展方式的辐射带动功能。

3.加强对农业经营权保护的立法，明确对新型农业经营主体的支持重点

顺应农村土地流转的潮流，农户土地承包权与土地经营权分离已是大势所趋。加强对土地经营权的保护，是促进新型农业经营主体可持续发展的客观要求。与2002年《中华人民共和国农村土地承包法》发布时的状况相比，当前农村土地承包和土地流转的环境已经发生了很大变化，适应新情况修订《中华人民共和国农村土地承包法》的条件日趋成熟。建议结合这种修订，在抓紧抓实农村土地承包经营权确权登记颁证工作的基础上，明确增加保护土地流转合同双方的合法权益，包括保护新型农业经营主体土地经营权的条款。对《中华人民共和国农村土地承包法》的修订工作如果暂无法启动，也可专门制定农村土地流转权益保护法，在稳定农村土地承包关系并保持长久不变的前提下，将赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能与保护新型农业经营主体的土地经营权结合起来，将稳定农户承包权与放活土地经营权、平等保护土地流转双方合法权益结合起来，明确保护土地经营权的实施细则，促进土地经营权保护具体化。在立法之前，可行的措施是制定农村土地流转合同规范标准，规范土地流转转入、转出双方行为，引导其有效保护自身权益。

从现实来看，新型农业经营主体主要有两种类型，一是社区亲和型，如出身于农村，有农业生产经营管理经验，与农业经营所在地有较为紧密的地缘或亲缘关系（不同类型地区紧密型社会交往的半径可能有很大差别，因而未必局限于本村本乡）；二是外部植入型，与所在社区没有关联，也没有农业生产经营管理经验，多与外来工商资本投资农业生产有关。社区亲和型的新型农业经营主体容易融入乡村社区网络，因而容易协调与社区农民的矛盾，化解部分农业生产经营风险，并形成对社区普通农户的示范带动作用，不太容易出现土地经营权被侵犯的问题。外部植入型新型农业经营主体融入乡村社区往往需要一个过程，有的甚至很难真正融入乡村社区网络，容易形成与社区农民的矛盾或隔阂，增加土地经营权被侵犯的风险。部分外部植入型的新型农业经营主体往往缺乏农业生产经营和管理经验，也容易增加农业生产经营风险。在支持新型农业经营主体的过程中，建议优先支持社区亲和型新型农业经营主体。借此不仅可以促进新型农业经营主体与社区联系的改善，有利于减少其生产经营风险；还可以依托新型农业经营主体与社区农民的密切联系，更好地示范带动普通农户转变农业发展方式。

（本文是姜长云担任首席专家的国家社会科学基金重大项目“产业链视角下的加快转变农业发展方式研究”之专题研究报告，批准号：12&ZD056）

作者单位：国家发改委产业经济与技术经济研究所