北京地区基层法律服务市场实证考察*(上)

■陈宜 (中国政法大学副教授)

我国基层法律服务市场存在着多元化的现象，律师是法律服务的主力军，但即便在律师人数有2万之众的北京，律师的分布也是极不均衡的，律师的服务难以实现全覆盖。基层法律服务工作者队伍数量曾经较为庞大，随着我国司法改革的深入发展及律师队伍的壮大，基层法律服务所、基层法律服务工作者的法律地位及工作范围发生了很大的改变，2002年司法部提出基层法律工作者淡出诉讼，法律服务所、基层法律服务工作者的数量逐年减少，萎缩严重。2012年新修订的《民事诉讼法》第58条明确了基层法律服务工作者可作为诉讼代理人参加诉讼，使近十年来被边缘化、被忽视，甚至被妖魔化的基层法律服务工作者有了法律确认的地位。实践中，近几年来，政府购买法律服务的形式在探索中，在工商行政管理部门注册的法律咨询公司、中心也在法律服务市场分得一杯羹，多元化的法律服务市场中，各类法律服务工作者不规范执业，被投诉的现象并不鲜见。在满足法律服务需求的同时，对各类法律服务所应采取什么样的政策?其业务范围是否应加以限制?应有怎样的相应理论来支撑?理论界而对此的研究并不深入、系统，故在调研的基础上对基层法律服务现状加以分析，并提出可行的对策刻不容缓。

第一部分 导论

2010年－2012年期间，笔者与海淀区司法局共同进行了关于北京地区基层法律服务工作者现状与对策的调研。通过发放、分析问卷，调研走访北京地区六个区县，与管理部门、基层法律服务所代表、公益法律服务工作者进行座谈，交流意见，掌握了解一手的资料，形成了5万字的调研报告，提交有关部门。然而调研中出现的问题让笔者无法停止下来，在撰写北京律师行业发展报告第二卷的过程中，大量接触到律师基层法律服务的资料，更促使笔者从基层法律服务市场的层面，对基层法律服务的相关问题做进一步的考察。

本报告以北京地区为蓝本，对有关基层法律服务市场进行考察。考察中收集的资料和数据主要有:(1)当地经济概况;(2)当地律师事务所、律师、基层法律服务所及其工作者的数量;(3)司法部、北京市司法局、区县司法局出台的相关文件;(4)有关基层法律工作者的调研报告和资讯;(5)有关基层法律工作者的论著;(6)当地基层法律服务所承接案件情况;(7)当地基层法律服务工作者收入情况;(8)当地基层法律服务所运转有关数据;(9)律师服务“六进”情况;(10)公益法律服务实施情况。

第二部分 实证考察

截至2009年底，北京市共有基层法律工作者1040人，209家基层法律服务所，其中郊区126家所，占法律服务所总数的60%，550人，占基层法律服务工作者总人数的53%;而同期北京的律师事务所1355家，执业律师21215人。2012年，北京市律师事务所1672家，执业律师人数22796人，而基层法律服务所199家，基层法律服务工作者903人。基层法律服务所较2011年减少8家，基层法律服务工作者减少163人。北京市的基层法律服务工作者年龄均在40岁以上，党团员占比较大比例，城区的基层法律服务工作者相当部分是政法部门的离退休人员。管理部门鼓励基层法律服务工作者参加司法考试，考试合格转为律师，近年来基层法律服务工作者业务受到冲击，主要服务于低端，不能办理刑事案件。与律师队伍不断壮大形成鲜明对比的是基层法律服务机构、人员的逐渐萎缩。对于基层法律服务工作者和法律服务所的管理，市司法局每年进行基层法律服务工作者执业检查，由区县司法局上报基层法律服务工作者、法律服务所执业登记表、变更登记表、注销登记表、处理投诉等。

本报告对公益法律服务的考察主要侧重于政府购买法律服务形式的公益法律服务。

一、北京地区基层法律服务现状考察之一 (海淀区)

海淀区是北京市实力雄厚的经济大区，下辖22个街道办事处、7个乡镇，593个居委会，84个村委会。到2011年底，全区户籍人口225.5万人，常住人口340.2万人①政府信息:《海淀概况》，海淀区人民政府门户网站，http://www．bjhd．gov．cn/zfxx/hdgk/，最后访问时间:2013年6月16日。。

(一)海淀区基层法律服务所及基层法律服务工作者现状

海淀区的法律服务所最早有56家，2005年对法律服务所进行撤并，截至2010年初，尚有18家法律服务所，180多名基层法律服务工作者。2009年海淀区司法局对辖区内的基层法律服务工作者、法律服务所做了一次问卷调查，得出以下基本数据:

1、基层法律服务工作者年龄结构

2、基层法律服务工作者男女比例

3、基层法律服务工作者学历层次

4、基层法律服务工作者政治面貌

5、基层法律服务工作者律师资格取得与否

6、是否准备参加司法考试

7、法律服务所有无固定办公场所

8、法律服务所办公场所来源

一些基层法律服务所与街道一起办公。

9、基层法律服务工作者从业开始时间

10、基层法律服务工作者个人年收入

11、法律服务所分配方式

12、基层法律服务工作者有无兼职

13、兼职工作是否与法律服务有关

14、基层法律服务工作者2009年度从事法律服务收入占个人总收入的比例

15、所在法律服务所年收入

16、基层法律服务工作者办案诉讼类型

所办民事案件类型包括:

17、基层法律服务工作者办理诉讼外业务

18、2009年是否参加过业务培训

19、《律师法》13条②《中华人民共和国律师法》(1996年5月15日第八届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议通过根据2001年12月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议《关于修改〈中华人民共和国律师法〉的决定》修正2007年10月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议修订)第13条规定:“没有取得律师执业证书的人员，不得以律师名义从事法律服务业务;除法律另有规定外，不得从事诉讼代理或者辩护业务。”对业务有无影响

20、基层法律服务工作者有无三险

21、基层法律服务工作者投保途径

22、对所在法律服务所工作满意度

23、对基层法律服务未来发展的态度

以上数据基本反映了城区 (东城、西城、朝阳、海淀)基层法律服务工作者、基层法律服务所的状况:基层法律服务工作者的人数在法律服务市场中仅占很小的比例，2010年海淀区基层法律服务工作者的人数为180多名，基层法律服务工作者的业务以诉讼为主，诉讼案件中民事案件占绝大多数;基层法律服务工作者的年龄绝大多数在40岁以上;海淀区基层法律服务工作者的年收入1万以下的占到58%，39%的基层法律服务工作者有兼职，而且其中59%的兼职与法律服务工作无关，表明基层法律服务工作者在业务上根本不可能与律师形成激烈竞争关系，基层法律服务工作者的收入甚至无法养活自己。有三险的基层法律服务工作者绝大多数为自己投保。

(二)海淀区律师服务基层现状

海淀区2012年执业律师4000多名，律师服务在占领高中端市场的同时，也在向低端市场延伸。

1、探索与人民调解有机衔接的工作机制。海淀区司法局、律师协会组织律师参与地区专业性矛盾纠纷调处工作。2009年，海淀区在区劳动局立案大厅设立法律援助窗口，由专职律师值班解答农民工法律问题咨询。2012年北京赵天庆律师事务所设立了全国首家劳动人事争议预防调解中心。

2、律师参与公益活动机制不断完善。律师们积极参与“送法到农村、到社区”活动，2009年，海淀区建立 (挂牌)社区法律服务室570个，村法律服务室81个，街道司法所和律师事务所负责组织律师为社区和街道提供法律服务③《北京海淀年鉴》编纂委员会编:《北京海淀统计年鉴2009》，中央文献出版社2009年12月版，第183页。。2012年，海淀区司法局进一步加强网络建设，着力打造“半小时法律援助服务圈”，广泛开展法律援助进社区、进工地、进学校、进企业和进农村等活动。2012年启动“法律服务村居行”，全区677个社区 (村)基本完成各社区、村与律师的“村居行”法律服务协议签订工作，律师服务在海淀区得以较为广泛的覆盖。

二、北京地区基层法律服务现状考察之二 (丰台区)

丰台区属北京的近郊区，2010年第六次全国人口普查数据显示，丰台全区常住人口为211．2万人，其中外省市来京人员为81．3万人，占常住人口的38．5%。全区辖16个街道 (地区)办事处，3个乡政府，2个镇政府，271个社区居委会，68个行政村。

(一)丰台区基层法律服务所及基层法律服务工作者现状

截至2010年7月，丰台有20个法律服务所，97名基层法律服务工作者，基本保证一个街乡一个法律服务所。最大的法律服务所12人，最少的3人。丰台区的基层法律服务工作者、法律服务所由区司法局公律科进行日常的监督和指导，每年进行年度考核，对投诉进行调解。丰台区的法律服务所发展较为稳定，与其管理部门的理念和工作有着紧密的联系。司法局律师公证科负责基层法律服务工作者、法律服务所的管理，寓管理于服务中，注重整合辖区内的法律服务力量。此外，丰台区法律服务者协会的自律管理也是法律服务工作的一个亮点。

1、丰台区法律服务者协会

法律服务者协会是丰台法律服务工作的一个亮点。丰台法律服务者协会成立于2005年6月，成立时拥有单位会员20家，个人会员100人，会长、副会长由基层法律服务工作者担任。协会设有纪律和制度委员会、权益保障委员会、业务指导和教育委员会、宣传联络委员会、财务委员会5个专门委员会，并设有民事委员会、商事委员会、行政和劳动仲裁委员会3个专业委员会。协会重视会员的职业道德教育，把职业道德教育和汇报查处投诉案件工作作为每次代表大会的固定议程，以警示和教育全体会员自觉遵守行业规范、提高基层法律服务队伍的职业道德和执业纪律。由于管理规范，近年来，基本没有发生过对基层法律服务工作者的投诉。此外，协会强化业务培训，定期或不定期组织会员进行新法律知识培训，邀请法律专家现场讲解，以提高基层法律服务工作者的业务素质。此外，还组织在不同法律领域有专长的会员相互交流、学习，提高业务工作能力④丰台区法律服务者协会:《丰台区法律服务者协会第一届理事会工作报告》，北京市丰台司法局网站，2008年7月17日，http://sfj．bjft．gov．cn/SITES/shownews．html?1216280777640?/FLFW/FLFWZXH/XHDT/，最后访问时间:2011年8月18日。。

2、基层法律服务工作者开展业务情况

丰台基层法律服务工作者办理的诉讼业务相对较多，除开展正常业务外，丰台基层法律服务工作者还在司法局和法律服务者协会的组织下，进行公益法律服务活动，如到农村地区进行义务法律咨询、讲法制课、参与调解、代写法律文书、提供法律援助等。由于基层法律服务工作者人员土生土长，懂得当地风土人情，收费低，参与人民调解效果很好。在“法律服务三进”及2012年启动的“法律服务村居行”活动中，基层法律服务工作者与律师、公证员一起积极参与，通过开展法制宣传、法律咨询和法律援助等活动，面向辖区所有社区 (村)、面向广大群众开展切实有效的法律服务。在收入方面，从总体来说，基层法律服务工作者的收入比律师低。

3、对基层法律服务工作者的行政管理

丰台区的法律服务所和基层法律服务工作者由公律科进行日常的监督和指导，每季度召开一次主任会，每年进行年度考核，对投诉进行调解。司法局在规范基层法律服务工作者、法律服务所执业活动时，掌握主动权，注重协调关系，帮助解决难题，并注意整合各种法律服务资源，形成工作合力。为了更好地满足人民群众的法律需求，切实将社会的满意度作为衡量法律服务工作优劣的指标，2010年6月4日丰台区司法局出台重要举措，要求各法律服务所建立检查回访制度，通过检查回访全面了解服务对象的评价，及时发现问题，加以整改，丰台区司法局同时下发了指导意见。

4、与律师事务所的关系

法律服务所多地处相对偏远、落后的地区。区司法局律公科负责人认为，从管理机关的层面看，律师和基层法律工作者两者之间不存在恶性竞争情况，一般说来，百姓对律师的信任度高。由于律师和基层法律服务工作者都由律公科管理，局里比较注重整合两方面力量，基层法律服务工作者也参与法律援助值班、法制宣传工作等。

(二)律师服务基层现状

截至2010年5月，丰台区有律师事务所84家，执业律师754人，丰台律师事务所数量不多，而且集中在城区经济相对发达的地区。相对基层法律服务工作者的业务，律师更注重中高端业务的开展。丰台律师协会自2010年成立以来，结合北京城南行动计划和丰台区“两带四区”建设，引导律师积极服务政府中心工作，提供法律服务，参与社会矛盾化解。在服务基层方面，丰台区建立完善了司法所与律师事务所联系机制，将全区律师事务所进行划片，分配到全区21个街道、乡 (镇)，由司法所协调安排对应的律师事务所和律师到社区、村提供服务。在此基础上，于2011年为每一个社区、村配备一名律师提供法律服务，并建立完善工作机制。依托已建立的298个社区(村)法律服务站，组织律师通过固定值班、讲座和专场咨询、网络服务等方式开展人民调解、法律宣传、法律援助、法律咨询等方面工作，就近满足群众法律需求⑤丰台区律师协会:《丰台区司法局举行“法律服务村居行”启动仪式》，丰台区律师协会网站http://www．ftlx．org/new_c．asp?id=2297＆i=268＆bigId=5，最后访问时间:2013年5月29日。。

三、北京地区基层法律服务现状考察之三 (延庆县)

延庆辖11镇4乡，常住人口28．6万，农村人口20万人，农村人口的比例较大。2009年，延庆全县仅有8名律师⑥2012年北京市司法局、北京市律师协会公示的北京市2012年度律师事务所和律师年度执业考核通过的数据表明，延庆县有个人律师事务所5家，执业律师8人。，远不能满足百姓的需要，农村基层急需法律服务人员。2006年11月1日，延庆县农村公益法律服务体系正式启动，在全市率先以政府购买服务的方式，为农村、农民减、免费提供法律服务，公益法律服务中心取代原来的法律服务所，免费为农村提供基层法律服务，司法助理员等完全退出有偿法律服务活动。

(一)延庆农村公益法律服务体系

延庆公益法律服务体系，由县公益法律服务指导管理中心、县政府律师顾问团、乡镇公益法律服务中心和村级法律服务室构成。县政府律师顾问团由9名市律协推荐的知名律师担任顾问律师。全县公益法律服务中心15个，专职法律服务人员30人，村级建立法律服务室185个，每个服务室2人，由村官及志愿者担任，每月补助100～200元。整个公益法律服务体系的机构和人员不占用行政、事业编制，人员以合同形式聘用或由相关人员兼任，要求法律大专以上学历。法律服务人员的报酬由基本工资+计件补贴组成，基本工资为全市最低工资标准，保险从中扣除，没有公积金，工资列入县财政支出，计件补贴根据案件的多少和性质发放。补贴则是由法律援助基金支出。据了解，计件补贴一般在1000～3000元/月，因此业务量比较多的法律服务人员每月收入可达到四千元，少的则两千多一点。2008年，金杜公益基金会和金杜律师事务所开始定向援助延庆项目，每年除提供项目资金20万元外，还对项目进行业务指导。此外，北京市法援基金会还为各中心提供了办公家具、计算机等硬件设施。各中心所的办公用房由乡镇解决⑦北京市法律援助基金会:“首都新农村公益法律服务体系建设项目”，搜狐网站搜狐公益频道2009慈善明星评选栏目，2009年10月31日，http://gongyi．sohu．com/20091031/n267876039．shtml，访问时间:2013年6月2日。。

延庆对公益法律服务的管理采取司法所对中心、中心对服务室的方式。在实践中，比较多的业务是调解、代理诉讼。由于法律服务人员贴近百姓，熟悉群众，了解情况，得到百姓信任，出具的调解协议书，百姓很认可。公益法律服务人员在村政府、村企业的合同把关方面也做了许多工作，村干部对法律服务人员的工作也很满意。

延庆县司法局负责公益法律服务机构的日常管理，包括业务培训、例会，每个月对上报案卷进行检查，并根据合格卷的数量发放计件补贴。对公益法律服务的案件进行回访，平均每月回访5～10人，每起案件结案后，由当事人进行评议。

(二)律师基层法律服务概况

2008年北京金杜律师事务所和延庆县建立对口支援关系。先后向延庆捐助资金和部分办公用品，又多次深入延庆的各个公益法律服务中心进行调研，和公益法律服务工作者座谈，了解他们在业务上的需求。2009年4月双方又就公益法律服务工作者的业务培训达成协议，金杜所每两个月派若干名专业律师到延庆对公益法律服务者进行一次培训。

2011年3月，延庆县首家“网络公益律师进社区”法律服务活动在香水园街道石河营西社区正式启动。香水园司法所与北京华澳律师事务所签订公益合作协议，结成互助对子，以北京精英律师网为服务平台，在香水园街道司法所和11个社区开通了网上免费法律服务咨询窗口，为居民解答涉法问题，提供法律服务⑧王玮、都吉云:“网络律师‘进驻’社区助力延庆法律服务”，延庆县人民政府网站，2011年7月25日，http://www．bjyq．gov．cn/xwdt/bmdt/3cea3ab6_0e19_44ff_83a5_2975c3ed8073．html，访问时间:2013年6月18日。。

2012年的“法律村居行”活动中，延庆县充分统筹本县、市区、网络等多层面的法律专业资源，为全县736个村、26个社区配备1名律师或公证员。