律师行业廉洁风险防控机制建设的探索与思考

■湖北省鄂州市司法局课题组

习近平总书记在第十八届中纪委第二次全会重要讲话中指出:把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制，不能腐的防范机制，不易腐的保障机制。加强廉洁风险防控机制建设，是新时期律师行业建立健全惩治和预防腐败体系，提高反腐倡廉建设科学化水平、促进律师事业科学发展的重要举措。为扎实推进律师行业廉洁风险防控机制建设，不断提高律师廉洁风险防控水平，努力营造律师依法执业、诚信执业、尽职执业的良好环境，湖北省鄂州市司法局课题组采取问卷调查、集中座谈、检查评比、外出学习等形式，就我市律师行业廉洁风险防控机制建设探索实践情况进行了一次全面的调研论证。

一、鄂州市律师行业廉洁风险防控机制建设的实践情况

我市现有律师事务所10家 (见表一)，执业律师88人。近年来，市司法局始终把推进律师行业廉洁风险防控工作作为司法行政系统党风廉政建设和反腐败工作的重点工作来抓，按照“试点先行、逐步推进”的工作思路，在全市律师行业扎实开展廉洁风险防控工作，努力构建科学有效的廉洁风险防控机制，取得了阶段性成效，为有效预防腐败、推动律师事业科学发展、跨越发展提供了坚强保证。

表一:

(一)以加强组织领导为关键，促进律师廉洁风险防控工作健康发展。一是广泛动员。召开各律师事务所主任会议，在深入动员、具体部署的基础上，各律师事务所进行再动员，再部署，使广大律师充分认识到司法机关的腐败案件常反映出律师执业的不规范，律师行业存在现实的廉洁风险，不防不行。二是制定方案。制定下发了《关于加强全市律师行业廉洁风险防控工作的实施意见》，为工作开展明确了方向。三是加强领导。局党组多次召开会议进行专题研究，并成立领导小组及工作专班，负责组织实施律师行业廉洁风险防控工作。四是科学推进。在本正律师事务所、思普润律师事务所进行全市律师行业廉洁风险防控工作试点，并把前者推荐为全市社会领域防治腐败工作试点单位，局党组会同市纪委有关负责同志到试点单位现场听取情况汇报，部署工作，解决工作中遇到的问题，同时组织试点单位负责人到省内有关优秀律师事务所学习考察律师执业廉洁风险防控试点经验，推进试点工作顺利开展。五是排查风险。对照有关法律规定，以规范律师廉洁执业为重点，针对律师事务所管理和律师执业中可能发生的风险源，在全市律师行业统一制定《个人自查表》和《单位排查表》，要求律师和律师事务所深入查找廉洁风险点，并结合排查情况制定防控、整改措施，扎实推进律师行业廉洁风险防控工作有效开展。

(二)以强化教育监管为手段，推动律师廉洁风险防控工作取得实效。一是加强廉洁从业教育。通过召开动员会，开展重温律师誓词、观看警示教育片等活动，增强了律师风险防控意识;通过组织律师赴麻城、红安、浠水、阳新等革命老区接受革命传统教育，组织学习《律师职业道德和执业纪律规范》，推行新上岗律师宣誓制度等，增强了律师拒腐防变能力，强化了执业纪律观念;通过组织律师业务交流活动，相互提醒、相互借鉴、取长补短，提升律师抗风险能力。二是建立律师公示栏。把执业律师姓名、照片、执业证号、投诉电话、收费标准等内容在律师办公场所上墙公示，做到律师执业“阳光化”，接受社会监督。三是规范业务操作流程。严格把握收案、结案、归档等重点环节，实行全程监督把关，从立案审批、案件办理、结案报告等环节实行规范化管理，建立工作台帐，作为对律师执业行为的考核依据。四是规范律师会见等执业行为。市律师协会研究制定了《律师会见看守所在押犯罪嫌疑人、被告人的若干规定》，明确律师会见纪律，规范会见行为。五是加强律师党建工作。在全省率先成立市律协党总支，按照优势互补、资源共享的原则成立了2个律师事务所联合党支部(见表一)，并适时开展党的活动，设立“党员律师示范岗”，充分发挥党员律师表率作用。同时，市局给每个律师事务所配备一名党建工作指导员，加强律师事务所党建工作，以党建带所建，促进了律师事务所的全面发展。六是开展“十佳律师”和“优秀律师事务所”评选活动。树立律师行业的模范典型，让他们引导律师行业健康发展，激发正能量。

(三)以完善制度建设为重点，建立律师廉洁风险防控工作长效机制。一是建立执业年度考核制度。每年都要组织律师事务所和律师年度检查考核，并把考核结果作为对律师事务所和律师的信用评价、资格管理的重要依据。二是加强律师诚信制度建设。认真落实《湖北省律师事务所和律师信用等级评定办法》和《湖北省律师诚信服务监测管理办法》，实施律师服务质量跟踪反馈制度，推行一案一卡制，把律师执业置于当事人的监督之下，同时建立律师诚信档案，引导律师依法执业、诚信执业。三是建立重大敏感案件集体讨论、报告制度。凡是重大疑难案件或群体性案件，要求律师事务所必须组织律师集中讨论，同时出台《鄂州市司法局关于律师办理重大影响法律事务必须实行报告的规定》、《鄂州市司法局法律服务过错赔偿办法》，切实防范律师执业风险。四是建立律师执业责任保险制度。向保险公司投保律师执业责任保险，一旦律师在执业活动中由于失误给当事人造成损害，经当事人提出赔偿要求，由所在律师事务所申请保险公司代为赔偿。通过建立完善一系列规章制度，努力构建律师行业廉洁风险防控制度体系，保障律师事业健康发展。

(四)以履行社会责任为己任，巩固律师廉洁风险防控工作实践成果。一是开展政府法律顾问工作。组织律师通过担任政府法律顾问的方式，为政府和职能部门处理重大涉法事项建言献策，他们的许多法律建议得到了市领导和有关部门的重视和采纳。二是开展律师参与涉法信访处理工作。全市律师参加了各级领导信访接待日活动，协助解决了许多缠诉缠访案件。如福泉广场一房多卖诈骗案，是2012年市领导督办的重大信访案件。我们组织律师积极介入，协助公安部门制定化解矛盾方案、债权分配方案等，提供了大量有价值的法律意见，迅速平息了社会矛盾，社会效果很好。三是开展“律师进社区”活动。积极拓展律师服务社区 (村)群众的新途径，在全市首次也是全省第二家提出“社区律师”这一全新的法律服务概念。通过活动开展，有效搭建起社区 (村)与居 (村)民之间的沟通平台，并通过这一平台将诉求反映出来并协助解决问题，切实控制和有效化解社会矛盾。四是开展扶贫帮困活动。全市律师行业近两年共办理法援案件120多件，市直62名律师到市法援中心参加法律援助义务值班;本正律师事务所开展了法律进军营活动，在杨湾社区设立法律咨询服务信箱，建立了扶贫助学基金，目前共资助了12名贫困学生;思普润律师事务所在全市率先开展青年律师“结对帮扶互助”活动，协助团市委为未成年人常年讲授法制课;祥德律师事务所配合市妇联成立了“鄂州市妇女儿童法律援助站”，充分彰显了律师行业良好的社会形象。

二、当前律师行业开展廉洁风险防控存在的困难与问题

通过近两年的探索发展，我市律师行业廉洁风险防控工作取得了一定成效，但也存在一些困难与问题，在一定程度上影响和制约了这项工作的长期健康发展。具体表现在以下几点:

(一)思想认识存在偏差。在对88名律师参加的问卷调查中，虽有81.8%的人对开展律师廉洁风险防控工作表示认可，但也有18.2%的人认为没有必要(见表二);在“您认为律师执业有无廉洁风险”选项中，13人认为没有风险，占比14.8%;75人认为有风险，占比85.2%。据了解，有的所“重业务，轻防控”，没有真正把党风廉政建设放在律师事务所建设发展的高度来考虑、来谋划、来落实、来推进;有的所廉洁风险防控工作与业务工作“两张皮”，各行其是，没有有机融合。

表二:

据以上调查情况分析，一些律师事务所和律师对风险防控工作的重要性认识不足，致使在风险防控中缺乏主体意识，被动应付，消极防控，流于形式。

(二)制度机制难以硬化。据调查，有的律师认为律师行业制度不完善，难以形成廉洁风险防控长效机制 (见律师行业廉洁风险防控工作存在问题评析图)。经座谈了解，律师事务所规模化程度不高，有的所规模偏小 (见表三)，难以实行专业化管理;分配制度不合理，有的所业务收入分摊“公费”后大部分归个人，集体积累较少，甚至分光吃尽，再发展能力差;利益冲突审查机制不健全，有的所存在原、被告双方都代理的现象;风险代理制度不完善，有的所对律师风险代理协议审查不严，甚至有的未履行审批手续，致使引发律师与当事人的收费纠纷;律师事务所和律师年度检查考核方式单一，措施不够，而且考核重资料轻实绩，考核结果与奖惩机制结合不够，难以形成激励作用;律师党建工作机制不健全，党建工作经费靠“自掏腰包”，对律师党员缺乏吸引力、凝聚力。这不仅影响律师事务所品牌的创立和知名度的扩大，也降低了律师行业的整体抗风险能力。

律师行业廉洁风险防控工作存在问题评析图

表三:

(三)监管措施难以到位。律师事务所管理有难度:有的所学习教育方式简单，针对性不强，导致律师对学习教育活动特别是政治学习热情不高;有的所对律师监管不严，“失之于宽、失之于软”，对发现的问题查处不力，大事化小，小事化了，使得少数律师产生侥幸心理;个别所主任和合伙人管理职责不明，责任不清，对所内管理采取放任自流的态度，造成个别律师职业道德缺失，存在私自收案、违规收费、给当事人打保票、采取不正当手段争揽案源、与司法人员保持不正当交往等问题，给律师行业带来很大风险隐患。律师主管部门管理有难度:由于我市律师协会目前未配备专职律师管理人员，管理力量较弱，权威性不够等原因，司法行政机关既要对律师工作的发展方向、律师队伍建设等重大问题实行宏观调控、导向管理，又要履行行业协会管理职责，加上律师群体逐年增多、行业不断发展壮大，很难有足够的精力对律师行业实施监管，虽说每年通过采取得力措施，部署并推动律师监管工作，但仍然有个别律师抱着侥幸心理，存在诚信缺失、违规执业的问题。此外，法律服务市场不够规范，如在工商部门登记注册的个别法律咨询服务机构不但“越位执业”，而且不愿意接受司法行政机关监管，给律师行业管理增加了难度。

(四)执业权益难以保障。经座谈了解，有的所对年轻律师不够重视，不够关心，加上政府和社会对律师行业帮扶力度不够，如有的税务部门认为律师是高收入阶层，不愿给予律师税收优惠政策，使得律师行业特别是年轻律师纳税负担较重，造成案源不足的年轻律师为寻求更好的生存环境而“跳槽”，这既造成了律师人才的流失，行业发展的困难，也导致部分律师在执业理念上唯金钱主义，对执业信念产生动摇，容易滋生腐败。由于目前缺乏公民代理行为的具体法律规范，审判机关对公民代理 (辩护)参与诉讼活动的主体资格审查比较宽松，使得一些“黑律师”有机可乘，如以公民身份从事有偿代理 (辩护)的现象时有发生。有的司法机关、执法机关对律师工作支持不够，甚至通过司法解释、行政解释和“特别规定”等形式，对律师会见权、阅卷权、调查取证权进行限制和阻挠。有的基层司法机关保障不足，给司法人员腐败以可乘之机，也给一些素质低下的律师行贿司法人员带来机会。由于执业权益保障不足的问题，可能造成个别律师思想道德滑坡、诚信缺失，导致产生违法违规执业等腐败风险。

三、对律师行业开展廉洁风险防控的几点思考

律师廉洁风险防控还处于刚刚起步的探索期，很多措施和方法还处在摸索中。因此，要积极探索研究律师行业的特点和规律，认真实践，不断创新，努力构建律师行业“不易腐、不能腐、不敢腐”的廉洁风险防控体系。

(一)加强“四个教育”，构建“不易腐”的保障机制。一是加强思想政治教育。组织广大律师认真学习“三个代表”重要思想和科学发展观，学习贯彻党的十八大、十八届三中全会精神，深入开展示范教育、警示教育、党纪条规教育、革命传统教育，引导律师用科学的理论武装思想，用坚定的政治信念指导行动，不断增强律师队伍拒腐防变能力。建议各级党委政府将律师纳入党校、行政学院培训范围，让律师行业这种新型社会组织的人员也能享受国家的教育资源，接受正规的高水平的思想政治教育。二是加强业务教育。组织广大律师认真学习宪法和其它法律法规，不断提升职业素养和业务水平，培养树立凭职业素质为当事人提供服务的观念，坚决防止“打官司就是打关系”的不良现象，自觉维护社会主义法制的公正和权威。三是加强职业道德教育。广泛开展以“严格执法、诚实守信、勤勉尽责、维护正义”为核心内容的职业道德教育，推行新上岗位律师遵守职业道德和执业纪律宣誓制度，定期开展律师职业道德教育评查活动等，强化律师职业形象，规范执业行为，从而优化行业风气，提高行业社会公信力。四是加强岗位廉洁风险教育。扎实开展案例剖析、庭审观摩、座谈交流以及情景案例交流和岗位风险防范大讨论等活动，强化个性化岗位纪律教育和风险教育，增强律师岗位风险意识;开辟廉政知识、图片、警句、法规宣传教育阵地，通过加强学习教育，促使律师自觉加强思想行为约束，增强廉洁风险防范能力。在教育方式上，要按照小型、灵活、务实和有利于律师参与的原则，充分运用网上学习平台，使教育更具吸引力、感染力、渗透力，不断提升律师风险防控意识，为下一步风险防控机制建设奠定良好基础。

(二)完善“四项机制”，构建“不能腐”的防范机制。一是建立廉洁风险排查机制。找准风险点是廉洁风险防范的前提和关键。因此，律师行业要深入开展风险自查和排查，从思想道德、制度机制、履行职责、作风等方面，认真查找律师队伍管理和律师执业中存在的廉洁风险，确保风险“找得准”。对已发现的廉洁风险，采取谈话警示、责令整改等处置措施，及时纠正工作中的失误和偏差，堵塞管理漏洞，最大限度地化解廉洁执业风险。鉴于风险点的不易查找性、变化性等特点，建立廉洁执业风险动态更新和定期复查机制，可以半年或一年为周期进行“回头看”，实现风险排查制度化、常态化。二是建立案件质量控制机制。完善立案审批制度，既要从形式上审查，防止私自收费，更要从有无执业利益冲突等实质内容上把关，避免发生利益冲突。完善律师服务质量反馈制度，通过向当事人发放服务质量监督卡等方式，充分听取当事人的意见和建议，提升律师服务质量。完善律师风险代理协议审查制度，律师事务所要对律师风险代理协议履行内部审批程序，必要时应当召开本所律师会议研究决定，主要从代理律师的履约能力、代理费的比例、协议文本内容及社会影响等方面进行全面的审查批准。对于案情较为复杂或协议约定律师服务费标准较高的案件，律师事务所在实行风险代理之前，还应当报当地律师协会审批，切实减少或避免律师执业风险。健全案件质量评查制度，司法行政机关要把律师办案能力、办案效果及案卷等作为重要指标，进行定性定量的科学评查，并将评查情况纳入律师和律师事务所年度检查考核内容。三是建立律师信用监测评价机制。建立健全律师信用档案和信用信息的收集、披露、诚信评价办法等诚信制度体系，建立律师不良执业行为档案，将司法行政机关、律师协会和当事人对律师行业的评价和律师事务所执业活动等情况向社会公开，接受社会监督。推行律师事务所与主管部门签订诚信执业、依法执业责任书制度，规范和制约律师事务所和律师的诚信执业行为。推进律师行业信息化建设，建立本地律师信息管理平台，适时公布律师行业重要信息，从而方便群众监督，为律师行业评价机制的正常运行创造条件。四是建立律师监督奖惩机制。健全律师执业投诉查处机制，律师事务所要建立违规律师辞退制度，司法行政机关、律师协会要建立律师执业投诉案件立案、查处、结果通报及公开等制度，完善投诉查处和惩戒工作程序，确保执业律师的各类违法违规行为和失德行为都有相应的处罚依据，并得到及时有效的惩戒。同时建立律师事务所和律师不良记录制度，将违法违纪律师的不良记录放入执业档案，始终保持律师行业惩治腐败的高压态势。健全对律师事务所负责人谈话提醒制度和问责机制，督促律师事务所负责人切实加强对本所律师执业活动的日常监管，对于疏于管理、放弃管理、管理不到位以及袒护律师违法违纪行为的，进行谈话提醒并限期整改，对拒不改正或整改不到位的，依法依纪给予相应的行政处罚和行业处分。要通过多种形式大力表彰优秀律师和律师事务所，充分发挥先进典型在律师队伍建设中的示范作用。

(三)注重“四项监督”，构建“不敢腐”的惩戒机制。一是通过完善落实制度强化监督。探索和规范合伙制律师事务所管理体制建设，选好负责人，并落实负责人的责权利。健全落实合理的收益分配制度，增加律师事务所留存比例，留足事业发展基金，鼓励律师事务所逐步引进、推广以执业质量、资历、执业水平、经济效益等因素综合确定工资的分配办法，并对执业时间短、案源不足的年轻律师予以扶持，留住人心，培养人才，增强律师事务所发展后劲。推行律师执业公示制度。要把执业律师姓名等个人基本信息以及律师收费、职业道德执业纪律规程和标准等内容向社会公开，向当事人公开，同时要求每名律师从依法执业、诚信执业、遵守职业道德、服务内容等方面向社会作出承诺，自觉接受各方监督，最大限度地把律师执业活动置于“阳光”之下。坚持律师办案的事前提醒和全程监督制度，切实防止个别律师在诉讼活动中贿赂司法人员等影响司法公正的腐败问题。要完善以决策程序、人员管理、风险控制、收益分配、重大案件集体讨论、重大影响法律事务报告、档案管理等为重点的律师事务所内部管理制度，并将律师事务所制度建设情况作为对律师事务所年度考核、评优表彰的重要指标，切实提升制度执行力，增强律师执业风险“免疫力”。二是通过行业协会服务管理强化监督。设立律师协会监督惩戒机构并充分发挥其作用，律师事务所党总支或支部要明确纪检委员，加强内部监督。律师行业纪检部门要协助党组织做好作风建设和反腐倡廉建设工作，认真落实党内监督制度，加强对律师事务所和律师执业的监督。建议政府将律师党建经费纳入财政预算，切实保障律师行业党建工作健康发展。要以“律师队伍教育整顿”、“合伙律师事务所规范建设年”等活动为抓手，扎实推进律师事务所规范化管理和队伍建设。鼓励律师事务所进行优化组合，促进专业化管理，树立专业品牌，提升律师事务所整体抗风险能力。三是通过严格行政管理强化监督。司法行政机关要严格律师执业准入条件和程序，把品行良好作为申请律师执业的基本前提，认真审查申请律师执业人员的政治表现、个人品行和实习期的表现，切实把好律师队伍“入口关”，从源头上确保律师队伍有一个较高的起点。要畅通出口，对违纪违法执业的律师，严格按照《律师法》给予罚款、没收违法所得、停止执业、吊销执业证书等行政处罚，构成犯罪的，依法追究刑事责任;对管理混乱、不再具备设立资格条件的律师事务所要坚决予以撤销。四是通过检查考核措施强化监督。司法行政机关和律师协会要加强对律师执业活动的专项检查、日常监管和业务指导，及时发现问题并督促整改。坚持律师和律师事务所年度检查考核制度，细化考核内容，严格考核程序，根据考核结果进行奖惩。建立完善律师执业档案库，推动实现对律师跨地区执业的动态监管。要把律师行业廉洁风险防控工作纳入司法行政机关以及律师协会、律师事务所党风廉政建设责任制考核内容，纳入年度绩效考核范畴，严格考核，严肃追责，推动律师廉洁风险防控工作不断取得新的成效。

(四)坚持“四个结合”，推动风险防控科学发展。一是坚持内部防范与外部监督相结合。司法行政机关要加强与新闻部门的密切配合，通过电视台、报纸、网络等媒体，加强舆论监督。扎实开展律师行风评议，广泛征求社会各界对律师工作的意见和建议。建立委托人、法官、检察官评价律师制度。律师协会要聘请社会人士和律师代表作为行业廉洁监督员，强化日常监督和定期评议，不定期进行民意调查和诚信测试，实现社会群防。二是坚持防控与促进业务工作相结合。风险防控涉及律师业务活动的每一个环节。因此，为预防律师行业腐败，必须把廉洁风险防范与业务工作紧密结合起来。在制定廉洁风险防范管理制度方面，要以律师事务所和律师各项具体业务为切入点，一方面通过查找工作中的廉洁风险点，制定防范措施，规范业务流程，将防范廉洁风险落实到每一名律师，使预防腐败工作具有很强的针对性和可操作性;另一方面通过对制定的风险防范制度的落实情况进行检查考核，对风险防范进行评价，在促进反腐倡廉建设的同时，推动业务工作不断改进。三是坚持防控与廉洁文化建设相结合。要在律师行业广泛开展廉洁知识竞赛、廉洁征文、廉洁格言警句征集等活动，增强廉洁文化在风险防控中的渗透力，促进律师廉洁执业。要着力提高律师素质，建议上级司法行政机关和律师协会选派优秀律师到国外接受教育培训，培养一批具有国际眼光、精通涉外法律业务的高素质律师人才，同时引导业务骨干律师成为廉洁文化建设的主力军，努力推进律师事业全面发展。四是坚持把防控与律师执业权益保障相结合。执业权益保障是律师们最为关心的问题。既要规范约束律师执业行为，又要加强律师执业权益保障，提升律师参与风险防控工作的积极性和主动性。坚持司法行政机关与公检法机关的联席会议制度，建议政法部门协调公检法司等执法主体，出台《律师会见在押犯罪嫌疑人、被告人有关问题的规定》，保障律师会见权，同时为律师执业依法行使阅卷权、取证权提供便利。积极协调物价、税务等部门，制定适合本地实际的律师服务收费、税收标准，减小收费随意性，控制或减少压价竞争行为，同时降低律师税负，扶持青年律师发展。大力拓展律师业务领域，建议各级政府及其组成部门都要聘请律师担任常年法律顾问，为律师参政议政搭建平台，提升其社会地位。建立健全律师担任政府法律顾问和从事公益性法律服务经费保障机制，建议采用政府购买和财政补贴相结合的方式，对律师担任政府法律顾问以及参与信访、调解、社区工作等公益性法律服务给予必要的补贴，以激发律师参与公益性法律服务的热情。规范法律服务市场，建议法律服务机构 (含律师事务所、法律服务所)统一由司法行政机关审批和进行行业管理，工商部门不能再批准成立法律咨询公司等类型的法律服务机构。同时建议出台有关政策，就公民代理 (辩护)行为主要从资格审查、代理 (辩护)范围和要求及责任追究等方面予以规范，为律师执业提供良好的法制环境，切实控制或减少律师腐败行为。