地方政府公信力的现实困境及其机制重建*

朱卫卿

（徐州工程学院 思政部，江苏 徐州，221000）

地方政府公信力的现实困境及其机制重建*

朱卫卿

（徐州工程学院 思政部，江苏 徐州，221000）

作为政府合法性依据之一，政府公信力存在自身的价值意蕴和内在要求。当前频发的社会群体性事件，反映出地方政府公信力在一定程度上存在缺失，也暴露了地方政府在政策执行中的诸多缺陷。遵循“以人为本”原则探索地方政府公信力的有力提升，需要从建立和完善透明的政策传播机制、有力的政策执行机制、信息沟通和反馈机制、官员选拔和晋升机制、专门的公务员诚信考评机制等方面，以此来规范政府行为，促进社会公众与地方政府之间保持良好的信任关系。

地方政府；公众；公信力；机制重建

党的十八大报告明确指出，我们要“创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力，推进政府绩效管理”，进一步为我们在新时期提高政府公信力提出了更高的要求。公共权力的民主化运行，前提是获得牢固的合法性依据，这就昭示了民众的同意和支持是政府行为之根本。政府的公信力，正是社会公众对政府公共权力运行效果进行反馈的晴雨表，反映出政府责任与民众利益的相关度。失信于民的政府及其行为，合法性必将受到怀疑而导致各类危机。地方政府主要承担着管理地方社会公共事务的职责和功能，由于其与社会民众接触的服务性、直接性和具体性等特征，更要注重塑造自身良好的公信力。

一、政府公信力及其价值意蕴

所谓政府公信力（Government’s Credibility），是指政府行使公共权力取得民众信任的意愿和能力。政府公信力反映了政府在民众中间的可信度，它是衡量政府行政能力和社会评价的重要因素。评判政府的公信力，主要在于考察政府工作的公共性、民主性、服务性与法制性等方面，是政府行政能力的综合反映。公众眼中的政府公信力程度，代表公众对政府信任程度的评价。

良好的政府公信力，是政府合法性的基础。关于“合法性”问题，马克斯·韦伯较早进行了论述，他指出：“任何统治都企图唤起并维持对它的合法性的信仰”。［1］（P239）可见，在政府合法性的确立上，韦伯强调公众的认同和精神上的肯定，明确将公信力对政府合法性的决定作用揭示出来。一般说来，政府公信力存在几个基本属性：一是公共性，政府所拥有的是社会的公共权力，为社会公共利益服务是公信力的首要体现；二是诚实性，对于自身行为及其造成的后果，政府应该对社会公众诚实交代，如实履行自身的职责和兑现承诺；三是规范性，公共权力的运行在内容和程序上都应该是合法的，并非不受约束；四是责任性，无论是政府部门抑或政府的公务员个人造成的政府失信于民，都要承担和追究相应的责任。既是如此，政府要具有良好的公信力，就必须做到以下几个方面：

（一）政务透明。要保证政府权力运作的公正性和公开性，政务透明就显得不可或缺，这也是社会正义的内在要求。罗尔斯强调：“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样。”［2］（P3）阳光下的透明行政，将政府工作置于公众的视野之中，犹如政府面向社会公众敞开的窗口。对于地方政府而言，政务透明贯穿于行政运行的全过程中。根据行政管理学原理，行政运行具体包括行政决策、行政计划与行政实施三个阶段。政务透明主要体现在行政决策与行政实施阶段，要使行政运行的过程和结果被社会公众所认同，就要保证在这两个环节上的透明度，最重要的是公众的理性参与。注重社会成员之间的民主和平等，已是现代政治学研究达成的公理之一。倘若民主的制度框架连个人基本的合法权利都不能实现，又何谈社会平等呢？公众理性参与行政决策和行政实施过程，能有效避免决策失误，消除政策在制定上的“不切实际”和执行上的“重复建设”等隐患，体现行政运行在程序和内容的科学性。实际上，这不仅是法律赋予公众的基本权利，也是社会主义民主政治建设的题中应有之义。

（二）廉洁行政。政府的廉洁，实际上就是政府工作人员的廉洁。当下，腐败问题在一些地方政府中依旧存在甚至蔓延，它是社会公众较为关注的热点问题之一，也是公众评判政府公信力的最直接、最重要的参考标准。人们不相信一个腐败的政府能具有多少公信力，两者可谓风马牛不相及，没有廉洁就没有公信力，无视腐败也就丧失公信力。地方政府工作人员廉洁与否，事关政府的形象的塑造与社会的公平正义。我们看到，社会群体性事件的发生尽管具有各种各样的诱因，但恒常寓居其中的一个因素便是腐败。所以，廉洁行政是政府公信力的最直接体现。

（三）高效行政。在现代社会中，程序民主无疑是国家政治生活中备受推崇的基本理念。然而，在实际的权力运行过程证明，程序民主往往成为办事高效的掣肘，这也是现代政治学研究遭遇的悖结之一。为摆脱这一困境，就要塑造如亨廷顿所言的“强大政府”，行政权力的高效是其特征之一。据此而言，地方政府必须合理利用自身资源，科学履行自身职责，提高行政能力。譬如，就社会控制力而言，地方政府需要形成敏捷的社会应急处理能力，能迅速应对突发群体事件；针对重大事故或紧急事件具有良好的预警和反应能力，形成一套合理的处理方案；对于突发事件的处理能在最短时间达到最优结果，使得矛盾冲突各方都能接受。

（四）依法行政。与政府公信力紧密相关的是政府权威，而依法行政是提高政府权威进而提高其公信力的关键和核心。一个不能依法办事的政府，没有严格依照法律行政的政府，不可能会有多高的公信力。换言之，倘如政府连法律都抛诸脑后，那么它的诚信已然失去最根本的存在性。依法行政，是守法政府最鲜明的表现，也是我们谈论政府公信力的必然要求。

作为政府权威的直接体现，政府公信力的提升将有助于强化政府合法性，保障社会稳定与公平正义机制的实现。一旦政府出现公信力下降或丧失公信力，那么政府与社会之间将出现危机，如社会公众不再相信政府、政治参与冷漠等，而最典型也是最激烈的表现则是针对政府及其工作人员的突发群体性事件。

二、地方政府公信力缺失的原因分析

当前社会中出现的群体性事件，可视为社会民众因不满政府失信而采取的激烈表达方式，2012 年7月的启东事件即是如此，相对于此前的安徽池州事件、重庆万州事件、浙江瑞安事件等，江苏启东事件无论从参与人数、剧烈程度、社会影响上看，都被视为近年来我国又一个“标本性”的群体性事件。地方政府失信于民，是多方面因素长期累积的结果，而群体性事件的爆发，政府难辞其咎：落后和粗暴的执政方式，忽视和损害群众利益，追求自身利益而脱离群众等。据有关部门统计，1993年我国发生社会群体性事件0.87万起，2005年上升为8.7万起，2012年已经超过10万起，且到目前为止一直保持上升势头。这些触目惊心的数字不得不引起我们深思：地方政府公信力缺失的体制性根源究竟在何处？

（一）政府政策的变相执行导致科学性、有效性降低。政策学认为，一般有两个标准评判公共政策是否具有科学性：一是看它是否体现社会公众的利益需求，而非领导人一拍脑门“顿悟”而来；二是看它的实施手段是否能促进政策目标的实现，以及带来良好的社会综合效应。公共政策在出台之前，一般都经过科学论证，使之执行起来更具有可操作性。然而，无论科学论证多么完备和严谨，政策在被地方政府具体贯彻时总要遭遇差异性的困境，如经济状况、民族构成、文化传统、自然条件等，这些客观事实在一定程度上减弱了政策的科学性。总体而言，这些差异性都在可预见和可控范围之内，而导致公共政策科学性和有效性降低的，乃是地方政府的变相执行。政策的目标要靠地方政府对政策的执行来完成，在政策执行主体和其他因素的影响下，同一政策会在自上而下的贯彻落实中发生“变异”，即政策执行的结果与预期不一致，导致资源浪费、引起纠纷等最终造成政策失败。公共选择理论已然证明，上级政府制定的政策下行后，地方政府对它的执行过程，也就是新的公共政策出现的过程。人为的“变异”比自然的“变异”更严重，地方政府倘若出现经常性的政策失败，公信力自然减弱。

（二）行政执法缺失。宪法和法律是行政管理活动的主要依据，也是地方政府行政活动的基本准绳，法律为行政执法活动划定了基本边界。依法行政是政府部门的基本要求，也是政府保持并提升公信力的重要因素。在不少地方政府及其机关工作人员那里，法律法规以及党和国家的政策没有得到严格执行。法律一旦退隐其次，利益则大行其道。政府也有自身的利益，这在政府管理实践中是无法回避的客观事实。各级政府、各个部门甚至不同的官员也存在自身的利益，地方政府行政执法能力的缺失，很大程度上与自身利益恶性膨胀有关。在社会大众的主体意识觉醒、维权意识增强和法制观念深入的情况下，那种任意把权力凌驾于法律之上、侵犯人民基本权利政府行为，无异于将自身公信力连同民心都一起抛弃了。

（三）官员和行政执法人员的诚信意识薄弱。地方政府失信的重要因素在于行政诚信观念淡薄。对于作为行政主体的政府公务员来说，其价值观念、道德水平等素质的状况，直接关系到政府诚信意识的体现。公务员是政府形象的一道窗口，他们的道德修养好，诚实守信，政府的诚信度就高；反之，公务员的行政职业道德意识淡薄，言行不一，政府就很难有较高的诚信度。当前，由于受到不良思想观念的侵蚀，地方政府公务员的诚信意识还很欠缺。在现代政府的科层制系统中，公务员本来只是固定在某个职位上的按钮，其权力行使有着明确和严格的规定，基本上属于社会公众的办事员和仆人（servant）。然而，受到文化传统中浓厚的官本位色彩影响，政府公务员就显得将自身超拔于社会之上，其目标大多是向上追求晋升，而非向下服务社会。我国每年有大量的人参加国家和地方公务员考试，涌现“全民争官”的大潮，也与官本位思想脱不了干系。公务员没有“公仆”意识，没有意识到权力是来自人民而非上级，他们自身及其代表的政府诚信意识就是虚伪的。哈贝马斯认为:“如果不能在行使统治的法律形式之外使统治系统合法化，那么法律的技巧形式本身，即纯粹的正当性，将不能永远保障得到人们最终的承认。”［3］（P127-131）

（四）商业化的运行思维导致评价体系片面化。政府的本务是为社会提供公共物品和服务，这是政府权力运行的公共性决定之使然。在以招商引资为重点发展本地经济的地方，政府的经济职能过分夸大，权力的运行完全遵照商业化的程式，俨然将自身打造为大公司。当前我国以经济建设为中心，经济目标遂成为各地地方政府的首要目标，也是政绩考核的指向标，这驱使政府一切工作都围绕着各种貌似科学而公众都不信任的“数据”指标进行。更有甚者，有的为了获得所谓的政绩，不惜违反法律法规或牺牲公共利益来换取一时的发展。引进外资的数量和规模成为政绩的核心考核标准，而本地民众的合理要求往往被忽视。在笔者曾调研的本省S县，县政府各部门一共成立近20支“招商小分队”，奔赴长三角沿海地区招商引资，并将招商引资成绩作为年度部门考核的重要指标。在这种“重商主义”思维的主导下，一旦企业与民众之间发生纠纷，政府往往偏袒企业而置民众利益而不顾，企业与民众的矛盾也就转化为政府与民众的冲突。实质上，政府是将自身由经济活动的调控者转变为参与者，一直提倡的政企分开却又以另一种形式勾连在一起。政府业绩考核标准的不全面，导致公共权力进入具体的市场活动，政府片面追求GDP和财政收入，工作人员由人民的公仆沦为外地投资者的仆人。

（五）信息沟通和反馈渠道不畅通。由于上述公共权力商业化运作的存在，地方政府对于社会民众的公共需求缺乏回应。仍以S县为例，2010年该县郊区居民因不满政府建商品房的拆迁补偿，集体上访县政府并且直接要求和县负责的领导对话，该县领导都感觉事情棘手和矛盾尖锐，纷纷以外出开会为借口回避上访群众。一百多名群众连续大规模集体上访两三天，最终被政府以缓兵之计平息下去。尽管没有酿成针对政府的群体性事件，但政府的公信力显然大打折扣，群众有事基本不到信访办公室而是直接找一把手的领导。如范伯格所说，“权利是人们能够用来维护自己的东西，当人们所应有的权利得不到时，所作出的适当的反应是义愤。”［4］（P83）可以看出，政府与民众之间缺乏沟通交流是造成群众不满的机制性原因，民众的反馈基本都是以上访、群体性事件等非常规方式进行，而常规的制度化渠道则没有很好地运转起来。涉及群众直接利益的问题没有进行群众听证、群众代表讨论等环节，群众的需求与利益没有及时得到关注，必将采取非正常方式来寻求表达，而这往往潜伏着发生极端群体性事件的隐患。

（六）监督机制依然有待完善。对于政府和权力的监督，是多年来一直被关注和探讨的老问题，谓之“老问题”是因它从未被很好解决而始终存在。众所周知，我国当前对于地方政府及行政机关的监督渠道众多，包括党的监督、人大监督、行政监督、司法监督、人民群众和社会舆论的监督等，但这些监督所发挥的功效依旧有待提升。这里特别指出的是人民群众的监督渠道狭窄、监督力度不够，且大多表现为事后监督。尽管宪法也赋予公民有批评建议的权利，但仍然存在两个未落实的问题：公民向何部门提出？行政机关不接受又当如何？在公民权利受到政府侵害时，宪法仅是最后一道据守的屏障而已。现实生活中，普通大众都是处于被管理者的弱势地位，他们的利益表达和批评建议都难以引起行政机关的重视。令人欣慰的是，当前的社会舆论监督在网络的推动下异军突起，以其迅速快捷、覆盖面广的特点，对不当的行政行为或行政不作为提出了批评，较好地发挥了监督作用。

三、地方政府公信力重建的机制探讨

依据十八大报告的基本要求，我们只有坚持“以人为本”和依法行政，在制度上确立人民当家作主的主体地位，才能具有重建地方政府公信力的前提。提高政府公信力，必须要完善制度体系与政策框架，才能为规范政府行为并保持政府与公众之间良好的信任关系奠定坚实的基础。

第一，建立透明的政策传播机制。罗伯特·达尔曾指出：“在合理的时间范围内，所有成员都有同等有效的机会来了解各种备选的政策及其可能后果。”［5］（P44）公共政策的传播机制健全与否，直接关涉到公众对于政策的知晓和拥护。当前，地方政府公共政策传播渠道较少，政策的变异较大，很大程度上影响公众的认知和政府的诚信形象。建立透明公开、快速有效的政策传播渠道，是减少公众误解、增强政府公信力的必要之举。除了通过政府的官方门户网站快速地发布政策信息之外，还应继续重视广播电视、新闻报刊、宣传活动等传统渠道和方式，及时向公众传达政策动向，形成规范性的公开报道机制。在涉及群众切身利益时，应采取公开的听证方式，集思广益、群策群力，及时将公众的不满消除在萌芽状态。

第二，建立有力的政策执行机制。为了防止政策在执行中发生“变异”，必须以有效的政策监控来保证执行力。在政策被执行的整个环节来看，政策监控首先需要一套可行的政策监控标准作为基准线，对照政策执行行为进行纠偏，并形成相应的调整措施，防止政策因变异而失灵。同时，启动有效的监督反馈系统，形成全方位、多层次的监控网络，使政策执行的过程都置于阳光之下，增加行政执行的透明度和公开性。在政策执行有可能出现失误时，风险预警机制及时响应，对行政执行即将出现的偏差进行矫正，并及时跟踪和监控。最后，严格的责任追究机制将用于惩罚导致政策失误者，将责任具体落实到部门和个人，明确责任的承担者。

第三，建立信息沟通和反馈机制。在“公正、公平、公开”的原则下，地方政府应积极公布领导电话和邮箱等，向公众显示自身的坦诚态度。使公众及时地获得信息，深刻地体会都自己所拥有的知情权、平等权，从而博得政府在公众心目中的信任。阿尔蒙德等人已经意识到：“国民的政治能力越强，官员们滥用职权、不考虑个人意见的行为就越受约束。”［6］（P245）打破那些流于形式和作为摆设的上访制度，使上访制度真正发挥作用，成为解决群众问题的前沿地带。总之，积极推行“阳光行政”，民众才能对政府政策做到全面知晓、心理认同和积极支持，政府和民众之间进行信息的及时反馈和有效的情感沟通，才会增加相互信任和彼此了解，政府在民众中的公信力无疑将得到提升。

第四，完善官员选拔和晋升机制。首先，建立公正、规范的官员素质和业绩考评标准。在维护最广大人民的根本利益这个总要求下，考评时充分考虑民意的倾向性，杜绝“数字出官”的片面标准和“关系出官”的错误标准，形成体现公务员利益和民众意见的激励结构。其次，引入民主化的竞争机制。在以科学发展观来衡量官员业绩时，还将民众评价作为一项重要的参考指标，旨在形成官员对社会公众负责的信用约束机制。再次，官员任职尽量保持相对稳定性。在官员职务变动过于频繁的情况下，前任官员无心出台“前人栽树，后人乘凉”的长期政策，后任官员也不想因为前任的政策失误而“替人背过”，政策的连续性得不到保障。这样，官员奉行功利化、运动化的逻辑思维，纷纷追逐短期的、可作为政绩考核的政策，政府官员与公众之间长期稳定的信用关系难以维系，而社会公众对政府保持信任的动力机制便荡然无存。

第五，建立专门的公务员诚信考评机制。归根结底，政府的公信力最终以政府公务员的诚信状况体现出来。将诚信状况与考评制度挂钩，为公务员建立富有特色的诚信档案，是从公务员个体行为上提升地方政府公信力的有效举措。地方政府人事部门专门为公务员的诚信状况建档，内容包括公务员为民众办事过程中的承诺履行状况、民众对公务员的信用评价、公务员的信用缺失登记、诚信等级评定，等等。每人一档，主管部门将之作为年度考核和职位晋升的重要参照。考评结果向社会公开，接受公众的质疑、询问等监督。这样，在促使公务员形成自觉的守信习惯、提高公务员诚信意识的同时，无形中也增强了政府公信力。正如当代西方德性论的主要代表人物麦金太尔所说，“只有拥有正义美德的人，才能了解如何去运用法则。”［7］（P192）

地方政府公信力缺失有其历史与时代的必然因素，自然有其历史暂时性，但它对我国社会经济具有重要影响，是我们在和谐社会建设中必须正视的问题。随着社会主义市场经济所推动的民主与法制建设不断完善，地方政府失信问题将会得到有效治理。只有对行政权力从观念到制度都进行规范，地方政府才会具有较高公信力。

［1］［德］马克斯·韦伯.经济与社会（上） ［M］.林荣远译.北京：商务印书馆，1997.

［2］［美］罗尔斯.正义论［M］.何怀宏，等译.北京：中国社会科学出版社，1988.

［3］［德］哈贝马斯.合法化危机［M］.刘北成，等译.上海：上海人民出版社，2000.

［4］［美］J·范伯格.自由、权利和社会正义［M］.王守昌译.贵州：贵州人民出版社，1998.

［5］［美］罗伯特·达尔.论民主［M］.李柏光，等译.北京：商务印书馆，1999.

［6］［美］阿尔蒙德，等.公民文化［M］.徐湘林，等译.北京：华夏出版社，1989.

［7］［美］A·麦金太尔.德性之后［M］.龚群译.北京：中国社会科学出版社，1995.

（责任编辑 李保林）

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A

1671-0681（2014）03-0026-04

朱卫卿（1977-），男，江苏东台人，汉族，法学硕士，徐州工程学院思政部副教授，研究方向：马克思主义中国化。

2013-11-05

本文为江苏省高校哲学社会科学基金项目（编号：2013SJD840024）、徐州工程学院青年教师基金项目（编号：XKY2010406）阶段性研究成果。