基层社会矛盾化解与调解机制创新*

胡燕佼

（海南省政法职业学院，海南省 海口市，571100）

基层社会矛盾化解与调解机制创新*

胡燕佼

（海南省政法职业学院，海南省 海口市，571100）

我国正处在社会转型期，基层社会矛盾出现了趋利性、潜伏性、复杂性、牵连性等新特点，化解当前基层社会矛盾的有效途径是运用调解。实务中创新调解工作，不仅要对三大调解工作分别进行完善，还要构建综合联动的多元化调解机制来促进矛盾纠纷的化解，以便捷、高效的化解社会矛盾纠纷，维护社会和谐稳定。

基层社会矛盾；新特点；调解功能；调解创新

调解是 ADR（Alternative Dispute Resolution）的方式之一，被誉为化解社会矛盾冲突的“东方经验”，许多西方国家都对此进行过借鉴。我国当前正处在社会转型期，基层社会矛盾出现了许多新特点，在社会矛盾化解实践中，我们应该正确看待各种社会矛盾，充分认识调解在化解基层社会矛盾中的功能作用，有所创新的运用调解等非诉讼解纠方式解决当前的基层社会矛盾，促进社会的和谐发展。

一、基层社会矛盾的新特点

深入研究转型期基层社会矛盾的新特点，对于探索解决基层社会矛盾的对策和措施具有重要的现实意义。转型期基层社会矛盾的新特点主要表现为：

第一，趋利性。当下的社会矛盾绝大多数都是由经济利益主导和引发，而且大多是由于社会经济生活的剧烈变化或利益关系大的调整而产生的，在利益关系变化过程中利益受到损失的群体成为社会冲突的主要力量。由利益矛盾引发的社会矛盾成为转型期社会矛盾的主要表现形式。

第二，潜伏性。基层社会的各种矛盾从产生到发展直到成为恶性事件，一般都有一个很长的潜伏期，并非突然出现。但是由于我们基层社会工作的疏漏或者对事件突发性认识不足。在事件刚出现苗头时，往往没有采取相应的措施，把问题解决在萌芽状态之中，从而导致矛盾扩大，造成巨大损失。

第三，复杂性。一方面，由于各种社会群体的利益格局的重新调整，引发当前社会矛盾的因素复杂多变。近年来各地因征地拆迁、土地承包、基层选举、企业改制等纠纷激化所引发的各种基层社会矛盾频发，诱因复杂。参与者的合理诉求与不合法方式交织在一起，经济利益诉求与维护民主权利的要求交织在一起，多数人的合理诉求与少数人的无理取闹交织在一起，群众的自发行为与一些别有用心的人插手利用交织在一起，给处置工作带来相当大的难度。另一方面，社会矛盾纠纷的主体呈现多元化。随着我国市场经济的建立和逐步完善，越来越多的公民和经济组织参与其中，并成为市场经济的主要力量。矛盾纠纷已不再是单纯的公民个人，而是发展为公民与公民之间、公民与基层行政村或居委会、公民与企事业单位、公民与行政机关、企事业单位与行政机关之间的矛盾纠纷等等，矛盾纠纷的当事人呈现了多元化。

第四，牵连性。社会生活中出现的诸多矛盾纠纷，起因往往与群众的生产、生活关系密切，具有相同利害关系的社会成员对共同的利益问题极易产生共鸣，因而参与人员众多，牵涉群众少则几十人，多则上百人。在许多矛盾并存的情况下，如在矛盾化解中某一事件处理不当、不及时，常常会引起周边地区、同类利益主体产生“共振”，引起更大范围或更多方面的纠纷，造成处理起来难度大且牵连性强。如在城镇房屋拆迁、企业改制等方面，许多有共同利益的群众成为了纠纷当事人。

二、调解机制在化解基层社会矛盾中的功能分析

构建和谐社会应敢于正视矛盾，既要运用法律规范来调整人的行为和及时解决各种社会矛盾，又要建立有效的调解机制来化解我国当前基层社会矛盾。充分认识调解机制在化解基层社会矛盾中的功能作用，可有助于对调解机制的有效创新。

（一）调解可弥补诉讼的局限性

近年来的司法实践表明，通过诉讼方式解决矛盾纠纷有其局限性，高昂的诉讼费用和较长的时间耗费会使许多当事人望而却步。江苏南通，是我国“大调解”工作的发源地。从2003年起，南通市就构建了化解社会矛盾的大调解模式。县市区都建立了大调解中心，在村居委会设立了专职调解员。江苏省每年化解各类社会矛盾纠纷大约30多万件，化解成功率始终保持在96%以上，已连续多年没有发生有重大影响的群体性事件。实践表明，采取调解方式可有效的化解我国当前基层社会矛盾，降低诉讼率，弥补诉讼方式解决矛盾纠纷的局限性。

（二）调解适应法治社会发展

调解作为一种纠纷解决机制，适应法治社会发展的需求。长期以来，我们所熟悉的法治社会的法治观念是以国家制定法为中心形成的，而这种法治观念所对应的纠纷解决理念是强调以裁判为中心的纠纷解决机制。但是在构建和谐社会的背景下，法治社会的基本社会状态应该是法律约束住了国家的权力，权利在人与人之间得到和谐的配置。因此，法治社会的和谐应该不是法律的一统天下，纠纷的解决路径应该是法律与其他社会规范和机制的相互协调、互补与互动，使每一个个体和群体都有保持其特殊利益、文化、价值的权利与合理空间，每一种恰当的诉求都有表达和发展的机会。调解是“与时俱进”的纠纷解决机制，转型期的部分纠纷不太适合作法律评价，而适用调解能将法律规制和社会自治较好的结合，能尊重到少数人和弱势群体的利益和特殊需求，不会扼杀发展的契机和个性的自由，实现和谐共存和发展的法治目标。

（三）调解可以协调公正与效率

公正与效率的关系问题是我国当今各种社会矛盾的集中表现，转型期的基层社会矛盾之所以呈现出趋利性、潜伏性、复杂性、牵连性等新特点，是因为在社会生活中，广大人民预期的公正与效率的需求没有有效的途径进行协调。一般认为，在运用司法手段解决矛盾过程中，应当遵循“公正第一、兼顾效率”的原则。司法是维护社会公平正义的最后一道屏障，是化解社会矛盾的各种程序里最后一个救济途径。在司法活动中，应当在坚持公正的基础上尽可能的提高效率。但是，在社会转型期的现阶段，在矛盾的化解中，应当协调好公正与效率这对“孪生子”的关系，寻找两者的最佳结合点。要真正妥善化解基层社会矛盾，就要发挥两者相互依存和相互补充的密切关系，在不同类型的案件中，在不同的情况下，应因时因事而异，灵活裁量处置案件，有选择的侧重体现公正或者效率，及时解决冲突和矛盾，避免混乱状态的加剧。调解能够在不同的时期、不同的阶段，根据当事人不同的利益需求，顺应时代和事件的发展，提高矛盾化解效果和社会效果的效益，实现法律效果和社会效果的统一，有利于满足广大人民群众的美好追求和价值取向，有利于协调广大人民群众对公正与效率的需求。

（四）调解平衡形式正义与实质正义的冲突

社会正义有形式正义与实质正义之分。形式正义强调的是严格按程序办事；实质正义强调的是内容和目的应符合理性。在化解基层社会矛盾中，要达到“案结事了”的效果，应采取有效的手段平衡各方主体对形式正义与实质正义的要求。如今在价值观日益多元化的背景下，运用调解方式处理纠纷，能将刚性法律和各方利益主体的诉求有效统一，实现纠纷当事人之间对正义的追求。

三、转型期三大调解机制创新实务探索

调解制度是一项重要的法律制度，我国目前已初步形成了以司法调解、行政调解、人民调解为主的多种调解方式。三大调解在化解纠纷、构建和谐社会的今天，承载了更多判决所无法替代的历史责任。但是，现行的司法调解、行政调解、人民调解制度在实际运行过程中也存在着诸多弊端。因此，亟待完善和创新各类调解工作，以有效化解基层社会矛盾纠纷。

（一）司法调解工作创新应注意区别的问题

司法调解在民事诉讼法中以法律的形式加以确认，是一种法定的纠纷解决方式。从革命根据地时期的“马锡五审判方式”到新中国成立以后司法调解制度的确立，司法调解都保持着旺盛的生命力。在不同的时期，司法调解工作应适应时代发展不断创新。在我国处于社会转型期的今天，创新司法调解工作化解基层社会矛盾应注意以下几个问题：

1.注意可适用调解的案件类型

在诉讼中是否适用调解是由诉讼案件的性质决定的，案件所涉及的诉讼权利可处分的就适用调解，不可处分的就不适用调解。在民事诉讼中，一般的民事案件都可以适用调解，但宣告婚姻无效的案件、确认之诉案件、非诉讼程序案件等其他不适宜调解的案件，法院在审理中不适用调解。①另外，对于涉及调整市场经济法律关系的案件，例如涉及公司法、证券法的案件、环境案件、公益诉讼案件等，要注意调解手段的适度使用，坚持能调则调，当判就判。一味“调解优先”，极可能损害市场经济秩序；在行政诉讼中，调解是被我国法律所禁止的行为，但是我国行政诉讼实践中存在大量协调现象。实质上，这种“协调”就是和解，这和调解并无本质区别。因此，在适用调解解决行政纠纷应注意保障司法权对行政权的监督，制约行政权的恣意妄为。在刑事诉讼中，绝大部分案件只能依法裁判，刑事和解、刑事调解的案件应严格限制适用范围。

2.注意可适用调解的程序范围

从程序的角度而言，一审程序、二审程序和再审程序的全过程都可以适用调解，但是特别程序、督促程序、公示催告程序、破产程序等非诉讼程序不适用法院调解。法院适用非诉讼程序审理的案件，是属于当事人请求法院确认某种法律权利或某种法律事实的案件，这些法律权利或法律事实或者被确认或者被驳回是由法律规定所决定，当事人不得根据自己的意志确定，如上所述，不可处分的就不适用调解。

3.注意法院层级的区别

就法院层级而言，调解结案的比例应随着法院的层级逐级递减，基层法院应更多地适用调解，而最高法院应没有调解。在我国，多数情况下一审案件都由基层法院审理，即拥有对第一审案件的普遍管辖权。基层法院审理的案件法律关系简单，往往是标的较小、影响小，或当事人为了讨个“说法”，有时还存在赌气等非理性因素，基层法院更多地适用调解，可以减少当事人间诉讼利益和诉讼心理的对抗性，促使大量易于激化的矛盾妥善解决，促进“案结事了”。而在中级以上法院，因案件重大，法理性强，则要“能调则调，当判则判”，以维护法律的正义与秩序。

（二）行政调解工作创新须完善的主要问题

在新的社会形势下，行政调解作为行政机关解决民事争议的一种手段已经得到广泛应用。但是行政调解在制度上较为分散，同时缺乏操作性，需要在规范层面进一步完善，这是建设服务型政府的内涵所在，也是完善行政管理体制和创新社会管理的要求所在。

1.明确行政调解的受案范围

我国目前尚没有一部统一的《行政调解法》，有关行政调解的规定散见于各种法律、法规、规章和其他规范性文件中。据统计，涉及行政调解的法律有近40部，行政法规约60部，行政规章约18部，地方法规约70部，地方规章约45部，另有大量一般规范性文件。②正是由于这种散而模糊的法律法规的规定，使行政调解存在受案范围不确定、缺乏操作性的缺陷，导致相关主体对某些事项是否能进行调解、由谁调解理解不尽一致而未能及时处理。基于行政调解本身的形式多样，应发挥行政效率和地方的实践优势，通过制定行政法规或地方法规来明确行政调解的受案范围。从社会发展的角度上看，要尝试扩大行政调解的受案范围。例如对轻微伤害刑事犯罪案件的调解，公安机关依职权可以调解，而所在地的基层人民政府和司法所对其管辖地的轻微刑事纠纷也可以进行调解。笔者认为，确定行政调解的受案范围的基本原则是，只要认为行政机关有能力处理的案件，当事人向行政机关申请，行政机关应予以调解。

2．完善行政调解的运作程序

我国现行的法律制度对于行政调解程序的规定存在不足，重实体、轻程序的问题普遍存在于行政调解机制中。为了保障各方当事人的合法权益、保证调解结果的公正与合法，从立法上完善行政调解程序的规定应包括以下几方面：一是明确行政调解程序的启动方式。应规定启动行政调解程序既可以依职权启动，也可以依申请启动，使启动行政调解渠道更加畅通。二是具体规定行政调解各个阶段的时限。明确规定行政机构受理调解申请的期限、受理的期间、协商的期间以及自受理调解申请至作出调解协议的期限等各个阶段的时限限制，有利于提高行政调解运作的效率。三是引入行政告知程序。通过行政告知，使相对人明确行政调解的有关要求，帮助当事人正确地行使自己的权利，保障行政调解工作高效、有序运行。四是建立回避机制和保密机制。回避机制和保密机制的程序设计可参照行政处罚、行政许可、行政复议等制度规范，保障行政调解工作公正和合法，消除当事人后顾之忧。

3.强化行政调解协议的效力

从法律、法规的规定看，目前具有强制执行力的行政调解协议属于特殊情况，只存在于劳动争议由专门的行政仲裁机关进行调解所达成的调解协议。除此之外的行政调解协议生效后都不具有强制执行力。由于行政调解协议的效力规定不明确，行政调解协议的执行缺乏合理制度保障，导致实践中行政调解的作用及效力得不到充分的发挥。在现实中行政调解达成协议后，当事人可以随意反悔，双方或单方不履行协议的情况大量存在，使得纠纷当事人对行政调解的效果表示怀疑，以及行政机关对调解的态度越发消极，同时使相对人的权益的保护就又遭受了一次挫折，也浪费了行政资源，这在客观上都制约了行政调解制度的良性发展。因此，要有效发挥行政调解的作用，需要为行政调解协议的法律效力设定依据，增强行政调解协议在法律规范上的效力。笔者认为，完善行政调解相关立法，强化行政调解协议的效力应视情况而定。如果行政机关在调解中只是发挥协调、指导等辅助功能，此时行政调解产生的效力应当取决于当事人的自愿，在一定的时限内自觉履行或就已达成的调解协议向人民法院申请依法予以确认。如果行政机关在调解中发挥的是裁决判断功能，可以在行政调解中引入公证制度或确认制度，即在一定时限内，行政调解申请人、被申请人可以就行政调解协议到公证机关进行公证或向人民法院申请依法予以确认，一方如不履行公证或确认后的行政调解协议，另一方可以向有管辖权的人民法院申请执行。而在行政复议工作中，行政复议机关就公民、法人或者其他组织对行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权作出的具体行政行为不服申请的行政复议事项，或就当事人之间的行政赔偿或者行政补偿纠纷作出的行政复议调解书生效后应当可以作为具有强制性的法律文书。

（三）进一步创新人民调解工作的几点建议

人民调解是一种具有中国特色的纠纷解决方式，在化解矛盾、处理纠纷中具有独特优势。《中华人民共和国人民调解法》于2011年1月1日颁布实施，标志着人民调解工作从此全面步入法制化、规范化的发展轨道。近年来，全国各地广泛开展创新人民调解工作机制，拓展人民调解工作领域，调解工作取得了新的突破。但是，人民调解工作目前尚面临着一些问题和不足，就此笔者提出以下建议：

1.扩大人民调解委员会的调解范围

我国的《人民调解法》虽然于2011年颁布实施，但其规定的调解委员会调处纠纷的范围仍然过于狭窄，主要限于民间纠纷。具体而言，是指公民之间有关人身、财产和其他日常生活中发生的纠纷。从理论上讲，只要属当事人可以自由处分的权利纠纷案件都应该是可以调解的案件。因此，不仅涉及法人的纠纷可以调处，而且刑事诉讼法上规定的刑事自诉类案件、刑事附带民事纠纷也可以调处。应通过列举性和禁止性相结合的形式立法，并明确法律未禁止调解的纠纷皆在调处之列，同时授权各地以地方性规章形式进行具体和灵活性填充，扩大民间调解范围。科学扩大人民调解委员会的调解范围，将民事纠纷、刑事自诉案件、刑事附带民事纠纷纳入调解范畴，鼓励采用民间调解方式解决，以节约有限的司法资源，有利于从根本上化解社会矛盾纠纷，促进社会和谐发展。

2.避免制度化、正式化挤占人民调解的群众性、自治性

当事人在调解程序中的自主权主要表现为对调解程序的选择和合意一致，如果这两者在调解过程中无法实现，也就无法实现人民调解的群众性、自治性。目前无论是在实践中还是立法方面，人民调解正朝着制度化、正式化、专业化的方向努力，包括调解过程的程序化、调解人员的专业化、调解组织的健全化。但是，如果过分追求人民调解组织和程序的正式化、调解人员的专业化会有损人民调解自身的优势，挤占人民调解的群众性、自治性。因此，对于人民调解而言，一定的正式化与规范化是必要的，但须避免过分行政化、程序化。在调解实践中人民调解应立足于调和双方的姿态，尽可能将双方从对立、紧张的状态中解脱出来，而不蓄意制造紧张局势；为防止纠纷蔓延扩大，不去追求事实的水落石出，必要时甚至不惜忽略或隐瞒事实真相；为协调双方立场，抛开概念和本本，着重于双方实质利益的衡量。在我国农村还处于熟人社会或半熟人社会的情况下，这一纠纷解决机制更能体现解纷功能与面向未来的功能。

3.健全人民调解组织，实现人民调解网格化

根据转型期基层社会矛盾的新特点及变化趋势，要进一步健全人民调解组织，实现人民调解网格化，以提高对基层社会矛盾纠纷预测和控制能力，开创人民调解工作新局面。实现人民调解网格化，一方面，要加强各自然村、各社区的人民调解组织机构、人员配备；另一方面，针对跨乡镇、跨区域的矛盾纠纷，建立横向联合调解机制，防止出现调处死角和漏洞。实现人民调解网格化是预防化解基层矛盾纠纷的新路子。实现人民调解网格化不仅有利于横向预防化解基层矛盾纠纷，更有利于构建上下联合调解机制，实现县、乡（镇）、村三级人民调解工作机构一体化运作模式，确保及时疏导和解决矛盾纠纷。

（四）构建多元化调解机制为解决矛盾纠纷提供多种路径

为了使调解方式更有效的化解当前基层社会矛盾，需要将人民调解、行政调解、司法调解相衔接，建立和完善综合联动的多元化调解机制，为解决矛盾纠纷提供多种路径。虽然我国各地在社会管理创新方面对多元联动的调解机制进行探索和实践，并建立了司法调解、行政调解和人民调解相结合的多元联动调解工作格局，但是实践中多元联动调解工作的衔接还存在组织之间衔接的模式、个案调解协议效力确认等问题，亟待完善，才有利于构建多元化调解长效机制。

1.组织之间衔接的模式架构

在组织架构上，建立党委和政府为主导、政法综治牵头协调、调处中心具体负责、司法部门业务指导、职能单位共同参与、社会各方配合的整体联动调解模式进行架构。首先，由党委和政府为主导、统一领导主要通过立法和政策对纠纷解决机构的配置、权限、人员构成、纠纷解决程序、基本原则和制度作出原则性规定，为实现各种纠纷解决制度和程序的衔接做好各项准备。其次，在实务中由政法综治牵头协调，协调好相关职责部门关系，发挥各种资源在纠纷解决中的作用，促进各权力机关和职能部门协作，以高效的化解矛盾纠纷。再次，调处中心具体负责矛盾纠纷解决。设立调处中心，搭建多元化解决矛盾纠纷的平台，整合有关职能部门资源，加强专门性、行业性及行政性非诉讼矛盾纠纷调处机制与行政复议、诉讼程序之间的合理分工与衔接以及矛盾纠纷解决的具体落实。最后，司法部门业务指导、职能单位共同参与、社会各方配合。司法部门作为行使司法权的国家机关，应遵守中立性和被动性的原则，不适宜干涉行政权和民间自治领域的事务，但是应当发挥司法部门的专业性，对纠纷解决机构人员进行业务指导。另外职能单位共同参与、社会各方配合不仅是为了促进矛盾纠纷的调和，也是为了加强公众对多元联动调解机制的认识和支持，夯实多元化调解机制持续推广和有效运行的社会基础。

2.提高个案调解协议内容实现的途径

适用诉讼外调解机制处理个案矛盾纠纷达成的调解协议仅具有民事合同的效力，缺乏确定力和执行力，调解协议实现有赖于当事人的自觉、自愿履行，其结果没有一定的途径来保证实现。对于调解个案的当事人来说，他们最关心的是调解协议是否具有实质性的约束力，其结果能否转化为现实的利益。因此，应通过一定的途径来提高个案调解协议约束力，使当事人能够信服诉讼外调解机制化解矛盾纠纷。当前实践中的做法是在个案中通过司法程序确认调解协议的效力，使之具有与司法裁判相当的效力，即将调解协议的内容加以审查并制作调解书，使调解协议在事实上取得确定力和执行力。为了保证个案调解协议的实现，笔者认为不宜采取单一的“司法确认”途径。如果个案调解协议采取单一的“司法确认”途径，势必加重法院的负担，挤占有限的法院资源。保证个案调解协议的实现的途径，应视个案的具体情形而定。比如，对于事实清楚、案情简单、争议和影响不大，数额少可当场履行的，调解员应当促使调解协议当场履行；对于数额较大或当事人当场履行有困难的，调解员应积极引导当事人自动履行，并掌握履行动态，力求促使当事人自动履行，彻底化解矛盾；对于数额大或当事人要求“司法确认”的，“诉调对接”应架构绿色通道和明确期限，畅通依法确认调解协议效力的便捷路径，提高调解化解矛盾纠纷的社会影响力和公信力。

加强各种非诉讼矛盾纠纷调处机制与法院诉讼程序之间的衔接，能够有效化解社会矛盾凸显与司法能力有限的矛盾，它契合了我国转型期的现实国情，符合构建和谐社会的要求，达到真正化解矛盾纠纷的效果。

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（责任编辑 高 云）

D630.8

A

1671-0681（2014）03-0034-05

胡燕佼（1975-），女，海南政法职业学院讲师。

2013-12-21

海南省哲学社会科学规划项目“基层社会矛盾多元联动调解机制研究”（HNSK(2)13-64）的阶段性研究成果。