当前基层社会矛盾调解处理创新*

邵茹花

（聊城市委党校 行政管理教研室，山东 聊城，252000）

当前基层社会矛盾调解处理创新*

邵茹花

（聊城市委党校 行政管理教研室，山东 聊城，252000）

任何一个社会的发展必然伴随着矛盾的产生，尤其是对于我国社会转型期的国家，各种矛盾纠纷错综复杂，对矛盾的正确调处显得尤为重要，充分认识基层社会矛盾调处的重大意义,分析创新基层社会矛盾纠纷处工作的对策措施,已经成为基层工作者必须深入思考的重要问题。

基层；社会矛盾；调处；创新

一、基层社会矛盾调解处理创新必要性

面对当前我国经济社会转轨时期的一系列矛盾和问题，基层社会矛盾调处组织能否根据变化的新形势、出现的新问题，积极创新调处机制，对我国今后的社会治理工作意义重大。

（一）基层社会矛盾调解处理创新是维护社会和谐稳定的需要

当前，随着市场经济的发展，利益主体呈现多元化趋势，各种利益主体之间的矛盾冲突也日益复杂，影响社会稳定、经济发展的因素增多，致使一些基层社会矛盾突出并呈现新的特点。基层社会矛盾处理不好，矛盾升级，就会威胁社会稳定，就必定使整个社会处于动荡之中，社会将陷入混乱，继而引发其他一系列极为严重的社会问题。针对基层社会矛盾新的变化，只有不断进行矛盾调处的创新，协调好各方利益关系，及时有效的就地化解矛盾，防止矛盾积累和上行，才能避免内耗，维护社会和谐稳定。

（二）基层社会矛盾调解处理创新是维护广大人民群众根本利益的需要

由于社会发展的不均衡，不同地区、不同行业、不同阶层之间的利益冲突加剧，另外国家、集体和个人利益之间的不均衡也往往导致矛盾的产生。利益矛盾如果得不到及时有效的解决，就很可能激化、升级，甚至成为经济、政治、思想、文化各个领域矛盾的导火索。所以，我们必须解决或减少利益群体之间的矛盾和冲突，维护好人民群众的根本利益，把实现广大人民群众根本利益作为基层社会矛盾调解处理创新的根本出发点和落脚点，要以定纷止争为目标，充分利用调解手段解决社会矛盾。

（三）基层社会矛盾调解处理创新是促进民主法制建设的需要

一般来说，群众身处矛盾纠纷中，往往情绪激动，加之法律意识淡薄，如果得不到及时有效地调处，很可能会采取一些错误甚至违法的方式处理问题，从而使社会矛盾激化升级。针对当前基层社会矛盾的新特点，只有不断创新矛盾调处机制，真诚地为人民群众提出合情合理合法的处理办法，让人民群众在充分表达自身合法利益诉求的同时，也学会运用法律保护自我，避免违法行为和过激行为的发生，防止矛盾激化。另一方面，新的调节机制也会对调节主体、矛盾双方进行监督，及时纠正其错误行为，推进民主法制建设。

二、基层社会矛盾调处过程中存在的问题

近年来，基层调处组织探索建立了社会矛盾调处的制度和机制，积累了一定的经验，取得了一定社会效果。但是，总体上看，预防和化解基层社会矛盾的制度和机制还不够健全，在实际工作中，还存在不少问题。

（一）社会转型期，社会矛盾问题复杂多发

当前，社会正处在转型期，随着社会经济的不断发展和基层改革的不断深化，利益格局不断调整，利益关系日益多样化，不同的社会主体之间的关系日益复杂，他们有着不同的利益诉求，不可能在所有问题上都达成一致，这就使得各类社会矛盾呈现出复杂多样的趋势。“当前及未来一段时期内，由于社会转型不可避免地触及利益格局的变化，并将导致价值观的变迁，从而引发社会矛盾纠纷的高发和凸显，社会快速转型期也是矛盾纠纷的凸显期。”［1］随着改革的不断深化，社会处在转型发展期，各种矛盾相互交织在一起，既有改革开放所带来的矛盾，也有加速发展过程中所积累的矛盾，但利益矛盾成为引发社会基层矛盾的主要因素。

（二）基层管理理念错位，主动性不强

基层政府在面对复杂多变的社会矛盾时，对化解社会矛盾或纠纷的重要性认识不足。社会上有些人，甚至调解员本身认为调解人员在调处工作中只是充当“和事佬”的角色，造成在调处的过程中缺乏原则立场，为了平息事态，或者因害怕矛盾扩大就一味的迁就和纵容。这些做法表面上暂时解决了矛盾纠纷，但缺乏公信力，慢慢失去人民群众的信任，不利于矛盾的真正解决。同时，一些基层干部服务意识淡薄，对出现的问题置若罔闻，对矛盾不及时处理，主动性不强，造成社会矛盾由小变大，致使矛盾不断扩大化。

（三）化解社会矛盾和纠纷的组织和机制不健全

长期以来，“强政府、弱社会”的传统社会管理体制在人们的思想意识中形成了一种政府是社会管理唯一主体的“全能政府”的假象，极大地限制了其他主体在社会管理中应有的作用。而社会矛盾作为一种社会生活的产物，仅依靠政府的力量来解决远远不够，社会矛盾的复杂性也需要其他社会组织的介入，实现矛盾化解主体的多元化。但目前来说，基层管理力量和组织基础薄弱，有待加强。

由于改革的力度不断加强，深层次的问题不断爆发。由于政策和机制的不完善，新的问题和矛盾不断出现，旧的政策不能适应新的情况，旧政策不完善，新政策又没有出台，有的政策刚出台，还处在适应阶段，前后政策不一样，这不仅给公众思想上带来混乱，而且对于化解社会矛盾也带来了困难。政府为化解社会纠纷，基本上都设立了人民调解、行政调解和司法调解，但一些基层政府并未形成合力，没有一个功能齐全、职责明确、全方位的化解体系，因而会影响社会矛盾的化解。另外，由于长期对调处工作重视不够，各地不同方式的调处衔接机制存在问题，缺乏统一的指导与管理模式，造成调处思想认识不统一，随意性较大，难以形成长效机制。如人民调解与行政调解、司法调解三者各自为政，做法不一，缺沟通协调，不能相互配合形成合力，甚至有的时候还会相互抵触和冲突。

三、基层社会矛盾调处创新

随着社会转型步伐的加快，利益格局不断调整，我国社会步入了不协调因素的活跃期和社会矛盾的多发期，基层矛盾调处工作只有适应新的变化不断创新，为各方利益主体搭建利益调节的平台，通过平等的对话和协商，达成共识，增进理解，才能较好的地化解各类社会矛盾，实现社会稳定。

（一）不断激发社会组织活力，发展基层善治

“新中国建立起了一个国家权力统摄一切的‘全能主义’政治结构。”［2］由于受到全能主义的影响，人们常常把政府想象成“全能政府”，政府可以包揽一切。随着改革开放的不断深入，就目前的中国来说，对于基层矛盾的处理，政府既不能独揽一切，也不能过度退让，我们必须重视政府在调处矛盾中的积极作用，实现“全能政府”向“有限政府”的转变。

基层社会矛盾的处理不仅需要政府部门的介入，也需要社会组织的力量帮助。“社会组织是社会治理的重要主体和依托，改革社会组织管理制度，鼓励和支持社会力量参加社会治理、公共服务，对于激发社会活力、巩固党的执政基础具有重要作用。”［3］社会组织具有非政府性、非营利性、志愿性等特点，因而它可以深入基层，及时了解基层成员的想法、意愿，可以有效地发挥“下情上达”的功能，最大限度地减小社会矛盾的危害。社会组织还可以提供组织平台和组织资源，发挥整合功能，调动各种社会力量和运用各类社会资源，弥补政府提供公共服务的不足，加强社会矛盾的源头治理。

在基层社会矛盾的调处过程中，除了发挥政府和社会组织的作用外，还必须增强基层自治能力，这就要求要动员和引导基层民众积极参与到基层的管理中。首先，政府需要积极引导基层的自我管理意识。其次，需要通过规章制度来规范基层的自我管理，提升其自治能力。

针对国家和市场在实际调控中存在的问题，治理理论出现，但治理既不可能代替国家而享有政治强制力，也不可能代替市场而自发地对大多数资源进行有效的配置。［4］针对治理理论的缺陷，不少学者又相继提出“多元治理”、“有效治理”、“善治”等概念，其中以“善治”影响最大。“善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。“善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系。是两者的最佳状态。”［5］发展基层善治，关键是要求基层民众的积极参与和合作，“公众参与是‘最大限度激发社会活力、最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素’的实现路径。”［6］公众参与到基层社会的管理中，他们可以将自己的想法和意见说出来，直接与政府进行沟通，将社会矛盾直接缓解或解决在萌芽中。不断完善基层善治，也要求实现基层管理主体的多元化，这就要求政府部门与社会组织的协同治理和公民的积极参与，建立起政府——社会组织——和公民一体化的善治格局，实现政府、社会组织和公民的良性互动，充分发挥“安全阀”的作用，尽可能的通过对话、沟通、协商、合作的形式，有效地缓解和解决社会矛盾。

（二）不断协调利益关系，完善基层机制建设

基层社会矛盾涵盖经济、政治、文化等各个领域，但究其主要原因还是社会发展不均衡，利益矛盾突出，群众的利益诉求没有得到根本解决。为此基层社会矛盾的调处必须把协调利益关系作为化解矛盾的关键。

1.大力发展经济，建立利益协调机制

通过30多年的改革开放，我国社会利益主体趋向多元化，虽然我国基本上建立了社会主义市场经济体制，但相配套的利益均衡机制却仍未完全建立起来，导致不同利益主体之间的利益矛盾也时有发生。建立科学有效的利益协调机制，首先必须充分认识社会矛盾产生的原因，虽然矛盾产生的原因多种多样，但主要原因还是利益矛盾，为此必须大力发展经济，紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革，坚持和完善基本经济制度，加快完善现代市场体系、宏观调控体系、开放型经济体系，加快转变经济发展方式，从源头上解决社会矛盾。［7］其次，基层社会矛盾种类多样，矛盾的复杂性要求建立一整套利益调节机制体系。一是，利益表达机制，通过合理的沟通渠道，表达自己的利益诉求，使群众的问题能反映出来，通过释放不满情绪，有效地起到社会减压的作用，政府也可以适时的根据群众意见做出政策调整，从而在政府与群众之间安装一个安全有效、双向互动的缓冲阀，使社会压力得以释放。［8］二是，利益协调机制，通过构建一个利益协调平台，坚持利益均衡、利益共享和利益协调，让不同的利益群体，通过这个平台进行平等对话，在坚持最广大人民的根本利益的基础上，兼顾最大多数人的共同利益与不同阶层的具体利益，充分考虑社会各方面的承受能力，最大限度地实现公共服务的均等化，建立真正的公平、公正的社会体制，科学合理地解决矛盾。三是，利益补偿机制，着力调处群众反映强烈的且与群众切身利益相关的问题，及时纠正损害群众利益的行为。积极与相关部门进行沟通协调，帮助利益受损群众得到相应的补偿，以提高社会公平的程度，促进社会和谐稳定发展。

2.坚持以人为本，建立柔性社会管理机制

柔性管理是一种以人为中心的管理，是指执政党、政府与其他社会管理主体以社会的共同价值原则和规范为基础，运用非强制性手段如舆论宣传、社会疏导、说服教育等引导社会成员的价值观和行为方式的过程和活动。［9］过去简单粗暴的刚性管理方式已经不适应现在基层发展的需要，简单的说，柔性的社会管理就是更加注重政府的服务职能，由“全能政府”向“有限政府”的转变，从过去的注重管理职能，到现在的强调服务职能，而服务的最终落脚点是人民，通过非强制性的手段，激发基层社会人员的自觉意识和积极性，统筹协调各类主体的利益诉求，以达到缓解社会矛盾的目的。

建立柔性的社会管理体制，关键有两点。一是，始终坚持以人为本的管理理念，即是要确立人在基层社会管理中的中心地位，坚持为人民服务，满足人民的利益诉求，防止工作过程中的“错位”，这样才才能在调处基层社会矛盾中做到合法合情合理，才利于矛盾的化解。二是，实施精细化管理，这是创新基层社会管理的重要途径。随着经济社会的不断发展，日益精细化的社会分工使得“外行指导内行”的局面被打破，粗放式的管理模式无法适应现代社会需求，而纷纷转向以专业和技术为核心的竞争。基层社会管理只有不断创新管理理念，实现管理方式的专业化，管理过程的精细化，才能更好地在社会矛盾的调处中发挥作用。

3.实现信息共享，建立网络化调解机制

党的十八大报告指出:“加强社会建设，是社会和谐稳定的重要保证。必须从维护最广大人民根本利益的高度，加快健全基本公共服务体系，加强和创新社会管理，推动社会主义和谐社会建设。”［10］随着信息时代的飞速发展，近年来，在基层社会的管理过程中，越来越依托网格化管理、信息化服务、数字化社区建设等平台，以充分发挥网络在矛盾调处中的作用。健全调处网络，各组织之间统一领导、协调联动。首先要建立纵横交错的基层社会矛盾调处网络；建立健全市、县、村、组四级网络；同时在不同区域、行业、群体之间建立调处组织，横向扩充基层社会矛盾调处组织，形成纵向到底，横向到边的网络体系。其次，健全人民调解、行政调解和司法调解三调联动网络，三种调处形式各有特色，在实际操作中要根据对矛盾性质的判断，采取相应的调处形式，而且要保持三种调处形式的沟通联系，保持矛盾调处工作的协调性。

现有的基层维稳机制相对滞后，推行网络化调解机制，通过基础数据的采集、信息的交流、资源的整合等多种方式，不仅有利于解决调解力量分散、调解手段落后等问题，而且有利于提高管理效率，弥补现有基层维稳机制的不足。大量的信息和数据的收集，还有利于政府部门能够识别矛盾的最初状态，从而建立预警和应急机制，准确地估计和衡量矛盾冲突发生的可能性和严重程度，建立动态的基层社会矛盾监控系统，分析以往基层社会矛盾发生的原因、频率、发展趋势，尤其要对有可能直接威胁整个社会稳定和发展的信息优先处理，科学预测，努力掌握基层社会矛盾处置的主动权。

（三）建立健全相关法律法规

庞德认为“在一个发达社会中，法是社会控制的最终有效的工具”［11］因此，法律本身也是化解社会矛盾的一种途径。通过建立健全相关法律法规，明确政府、社会组织以及公民自身的地位、职责和活动范围。在基层社会矛盾调处中，不仅要坚持“人治”理念，始终坚持以人为本，而且要贯彻落实“法治”思想，将法律法规作为基层社会矛盾调处的重要尺度。基层社会的矛盾纠纷及其解决机制也折射出居民的法律意识或运用法律手段解决问题和矛盾的程度。事实表明，居民的法律意识对于他们选择解决矛盾的方式有一定影响，为此，政府有必要加大法律宣传教育，鼓励公民通过“法律的武器”维护自己的合法权益。

［1］吴忠民.中国改革进程中的重大社会矛盾问题［M］.北京：中共中央党校出版社，2011:1-6.

［2］何显明.政府转型与现代国家治理体系的建构——60年来政府体制演变的内在逻辑［J］.浙江社会科学:2013， (6).

［3］陈朝伦，程联涛，李照.创新社会治理体制 促进社会和谐稳定——《中共贵州省委关于贯彻落实〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的实施意见》系列解读之十五［N］.贵州日报，2014-01-40.

［4］俞可平，王 颖.公民社会的兴起与政府善治［J］.中国改革: 2001，(6).

［5］俞可平．治理与善治［M］．北京：社会科学文献出版社，2003:8-11.

［6］胡锦涛［EB］．在省部级领导干部专题研讨班开班式上的话，2013-04-06.http://www.gov.cn/ldhd/2011-02/19/content＿1806293. htm.

［7］习近平［EB］.中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定， ［2013-11-14］.http://news.xinhuanet.com/house/tj/2013-11-14/c_118121513.htm.

［8］朱 彪.关于基层群众社会矛盾的思考———以海宁市“访民情、解民忧、连民心”集体走访活动为例［J］.当代社科视野:2013，940.

［9］龚长宇．柔性管理：社会管理的重要机制［J］．学习与探索，20119，(6).

［10］胡锦涛．坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗———在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告［M］．北京：人民出版社，2012．

［11］［美］罗斯科·庞德．通过法律的社会控制——法律的任务［M］．北京：商务印书馆，1984：12.

（责任编辑 高 云）

D630.8

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1671-0681（2014）03-0044-03

邵茹花（1981-），女,山东聊城人,聊城市委党校行政管理教研室副主任，讲师。

2013-11-19

*本文系中共聊城市委党校与国家行政学院科研合作课题“基层社会矛盾调解处理创新”的科研成果之一，项目编号：2013SHZKT01。