公共治理视角下我国社区“G—C—P”管理模式探微

郭龙华

（长安大学 政治与行政学院，陕西 西安，710061）

公共治理视角下我国社区“G—C—P”管理模式探微

郭龙华

（长安大学 政治与行政学院，陕西 西安，710061）

在我国城镇化进程已经不可逆转的今日，如何为伴随城镇化而生的社区选择合理的治理模式也成为不容忽视的社会问题所在。借助公共管理学发展的相关理论以及管理学者的研究，结合国内成功的典型的社区管理模式先进经验，分析我国目前社区管理，“G—C—P”管理模式是适用于我国社区管理的。

公共治理；社区管理；G—C—P模式

自20世纪90年代伊始，公共治理行政模式作为对传统行政理论的反思和对新公共管理理论的发展，摒弃了传统行政垄断和强制性的特点。政府不再只单纯强调权力的高度集中，而是注重权力的相对分散和拥有主体的多元化，同时政府也不再是单一的绝对行政权拥有者和实施者，而是建立政府、社会组织、企业和个人共同合作协商的公共治理体系。对于民众而言，最能直接感受到的是自身生存环境的载体——社区的管理方式的转变。

一、国内典型社区管理模式的分析与借鉴

从我国目前的社区管理现状来看，根据管理社区的主体差异可分为政府导向型社区管理模式、社会服务型社区管理模式、社区自治型管理模式以及“G-D-P”联合建设社区管理模式，下文选取其典型实施地点对这些管理模式逐一分析。

（一）政府导向型的社区管理模式——上海

政府导向型社区管理模式，是以政府行政组织为主体，制定相应政策法规对社区管理进行指导，由街道办事处等基层行政部门执行，同时允许居委会和社区居民等各种社区主体共同参与的社区公共事务管理模式，这种模式将对社区的管理看作是政府基层行政组织职能强化和延伸的体现。

政府主导型社区管理模式典型实施地点如上海市卢湾区，就是政府机构对社区日常管理进行政策施行、组织社区管理、协调平衡各方主体利益控制等，这种自上而下的行政指导，与自下而上的社会居民参与相结合，以达到政府与社区组织、居民之间的有效互动。但是，这种管理模式的缺陷在于政府长期占据主导地位，且缺乏相关的制约机制，往往不能正确定位其在社区管理中的角色，甚至“以政代社”，忽视了社区的自主性；同时行政权由政府一体掌握的现状使社区发挥不出自身的活力，不仅对政府的办公效率有影响，也使政府有关机构过度膨胀，造成资源的浪费和政府财政的负担；另外，政府的直接行政行为使基层社区管理组织只知单一执行上级命令，缺乏与社区居民之间的交流沟通，居民对社区事务参与度低，对社区没有很强的归属感和认同感，使社区建设缺乏动力。

（二）社会服务型的管理模式——青岛

社会服务型社区管理模式是指由物业公司作为主体对社区进行管理，即在社区管理中引进市场机制。这类管理模式为社区建设注入了新鲜的活力，培养了各社区之间的竞争和优化意识，我国现今社区在物业管理方面发展十分迅速。

青岛市的社区管理是典型的社会服务型社区管理模式，物业公司在市场机制运作下越来越多的成为了居民的选择，这种管理模式能够重视居民的要求并提供相应的服务，方便管理且更贴近居民的日常生活。然而，相对的，这种市场化运作的管理模式也存在缺陷。第一，开发管理社区的物业公司都是一定的，社区居民缺乏从中自由选择的权力，如果物业公司的利益与为社区居民服务发生不可调和的矛盾时，居民想要更换或者重新选择更佳的物业公司几乎很难实现。第二，物业公司需要收取定额的物业管理费用，而缴费的困难会导致小区管理运作不正常和必要服务欠缺。第三，作为市场经济主体的物业管理公司更多的是关注自身经济利益的得失，有时难免为了获取更多的经济利益而损害业主的利益需求。

（三）社区自治型的管理模式——沈阳

社区自治型管理模式是是以社区居委会为主体，通过自主联合其他非政府的社区内部组织参与到社区日常事务管理中，从而真正实现社区居民对社区的自主化管理，保障了居民对社区管理中的参与权、自主权。

以辽宁省沈阳市沈河区为典型的社区自治型社区管理实践模式中，社区自治组织成为施与权力的主体，同时允许社区内存在多元化管理，积极调动其力量共同进行社区事务管理，不仅使社区居民共同参与到社区管理与建设中来，增强他们对社区的认同感、归属感，并且改善了社区居民的生活质量，有利于居民的各种利益落到实处，使社区成为为社区居民办事的组织。另外，社区居民自治还是一种管理成本较低的一种管理，能有效的弥补公共资源的不足，更有利于政府转变职能，减轻政府的负担，同时，对国家来说，社区居民自治的成功从客观来说是对基层的民主建设的良性推动，有利于培养公民政治参与的积极性。

（四） “G—D—P联合建设”模式的管理模式——长沙市咸嘉新区

“G—D—P联合建设”模式是指政府（Government）、开发商（Development）和业主（Proprietor）三方联合建设社区的管理模式。它将“政府主导型”模式、“开发商主导型”模式和“业主主导型”模式结合，在社区的管理建设中使这三种模式各有侧重，从而完整解决社区管理中存在的问题。

以长沙市咸嘉新区为例，原本是一个行政村，居民生活欠佳，但因为优越地理条件而成为行政村推进城市化试点实施对象，成功运用社区建设中政府、开发商、业主三方联合建设，即政府、开发商和业主以权责利关系为中心进行社区建设。［1］政府来决定是否制定政策来支持社区的建设，开发商决定是否注入资金来进行社区建设，如果政府提供足够的优惠条件，社区建设又能有较高的利润保障，那么开发商就会选择介入社区建设中，与政府取得共赢互惠，而业主作为参与社区建设关键力量，支持与否也决定着社区建设是否能够顺利进行。

咸嘉社区的G-D-P联合建设模式比较成功地解决了社区建设过程中政府、业主、开发商三者之间的利益冲突的问题，在分析我国现代化社区建设管理模式上很有借鉴的意义。

二、我国社区管理模式现状与问题分析

随着经济的发展和城市化的有力推进，我国很多省市区致力于建设国际化大都市，因而对作为城市管理重要载体的社区管理的作用也日渐重视，努力营造政府行政组织、社区自治组织、社区居民等多元化主体共同参与管理、合作共赢的社区未来发展形态是大势所趋，近些年政府的管理思维和方式也已经逐渐由相对乏力的控制型社会管理模式向政府主导下多元参与的公共治理模式转化。但目前我国社区管理模式中问题也相对存在不少。

1．主体仍以政府行政居多，社区自主性匮乏

改革开放前的中国基本处于政府高度集中管理的体制下，政府在各个方面都实行全能主义，对社区的管理也是如此。我国大多数城市的社区建设和管理都是由政府主导开展起来的，基本依赖于政府行政行为，虽然取得了一定的成效，但社区作为基层群众自治组织的自主自治性并没有真正得到体现。首先，我国城市的社区工作，比如人口普查、保障居民最低生活等，政府有关职能部门和街道办事处将行政任务交代给社区居委会完成，使得社区居委会更多的将精力放在下派行政任务上，压缩了社区居民开展自主活动的时间。其次，基层民主化实现不畅。社区各基层组织用于施行的规章制度是直接由政府部门制定的，社区居民参与度很低。再次，居民委员会成员获取资格实际上多由政府直接委派，社区居民只能在一定的范围甚至是不知情的情况下进行选举，使社区选举沦为形式。

2.居民社区管理和工作参与度低

我国各地区的社区基本都会成立社区居民代表大会、社区管理委员会，但是总体而言社区居民对参与这些社区组织的积极性并不高。一方面是因为社区管理委员会通常都有大量的行政任务需要处理，花费了他们的时间，使得他们没有过多的精力去倾听社区居民的心声和需求、为社区居民解决问题，而社区居民则会认为居委会并不关心他们的切身利益，进而产生不信任感，不愿意主动参与到社区管理中。另一方面，社区内的自治组织缺乏发言权，难以充当居民利益的代言人，因为社区自治组织很难参与到社区公共权力的运作中，社区居民还是要听从政府基层行政组织的安排，自治组织的能力得不到发挥，许多有益的活动得不到社区居民的认可和接受，社区组织与居民之间的良性互动不足。

3.社区管理主体单一，整合资源能力弱

社区管理和建设依靠单一的行政手段只会越来越趋向于僵化，也就是说只有政府、社区和居民等多主体共同参与进社区公共事务管理，各方的积极力量才能够被最大化调用，最大范围和限度的整合必要的资源，从而管理好社区、服务好居民。在这一过程中，社区的政权组织要起好主导带头作用，决定方向并监督执行，社区内存在的企事业单位也应参与社区建设，与社区相互依托谋求发展，而社区居民的主体作用也应该得到更好地发挥。形成多主体良性合作和互动，才能够最大效率地对社区进行管理。

三、公共治理视角下我国社区管理模式选择

（一）社区三方博弈模型—“G—C—P联合建设”模式的构建

G代指政府，即在社区管理中处于核心地位、起主导作用的基层政府。我国的基层政府部门对社区的治理用学者俞可平教授的定义就是“政府或者社会组织通过在一定的制度体系中运用权威发挥各自主体作用进行公共事务管理，引导规范公民的社会活动和维持社会秩序，从而满足公众需求并最大限度地增进公众利益。”［2］也就是说政府仍然在社区的管理中处于主导地位，在制定社区公共事务管理的相关政策上享有绝对权威，但是政府不能由此一味只进行控制和领导，在我国社会现状已经极具变革的大背景下，政府需要及时适应自身角色职能的变化，紧跟时代的要求。所以，消解其垄断公共事务的权力，转变政府职能，还权社区和居民已经势在必行。

C代指社区，它是被认为是聚集在一定地域范围内，按一定社会制度和社会关系组织起来的，具有某种互动关系和共同文化维系力的人类生活群体及其活动区域。［3］社区这样一个组成社会的基础单位，伴随着我国社会发展和政府“服务角色”转型也逐渐登上新的发展舞台，政府会逐渐向社区下放社区管理、公共服务等权力职能，单纯依靠行政权力进行管理的模式对城市居民日渐多样化的服务需求无法满足，依靠政府为后盾，社区自治、居民参与三方共同来构建的新型管理模式，实现对社区的管理从“善政”向“善治”转变是必然的，应该认识到社区是基层自治组织，它的主要工作应该是为民服务，成为居民权益代表人，而不是一直作为政府的一级办事机构而存在。

P指社区居民。在社区管理和建设中居民的参与力量是不容小觑的，但就目前来说，大多数社区居民因为将时间和精力都花在工作单位里，认为社区对自身而言只是重要性不显的居住场所，除了依赖社区给予生活帮助的弱势群体，基本上社区的建设管理好坏只有在有服务需求时才会意识到参与的必要性，更不用说对所在社区有认同感和归属感，居民自治的自主意识也未彰显。所以需要政府和社区管理者通过提供社区服务和活动调动社区居民参与到社区管理建设上来，只有亲身经历其过程，切实获得参与社区管理得来的权益和荣誉感，才能树立主人翁意识，对社区有责任感和认同感。同时，居民的积极参与也能使社区管理打下良好的群众的民主的基础，使各方利益主体协管时更能深刻领会到居民的切实需求。

公共治理理念主张实现多元化治理主体利益均沾，协同管理，提倡分享公共权力，整合各方利益，调动各方力量，从而实现公共利益最大化。目前，由于中国城市化水平较低，经济实力较弱，如果只单纯驱动一方主体力量，那么我国城市建设长足发展中行之有效的社区管理推行的步伐将会十分缓慢。虽然以行政为主导的社区管理模式能够在最大程度上实现各种资源有效的整合，使城市社区管理的工作能够快速有效的发展，但社区自治才是社区发展的最终方向。政府应通过优化社区发展的环境，培育发展社区自治组织，同时增强社区居民参与意识，加强城市社区党组织建设，理清社区组织结构功能，加强社区管理工作的服务理念，提高社区管理人员的整体素质，G—C—P三方主体联合，共同建设管理好现代化社区。

（二）完善我国社区“G—C—P”管理模式的相关建议

1．重新定位政府职能，强化社区管理自治

在现阶段的中国，社区管理还是需要政府作为坚强后盾力量的，不过政府应该变更“主导”角色为“服务”角色，在社区管理中尽可能作为一个服务者，尽可能将自主权下放给更熟悉情况的基层自治组织，政府需要掌握的是社区管理的大致走向并制定一定的有法律效力的政策法规，同时为社区建设管理提供必要的资源支持，政府更应该从宏观上占据制高点，而不是直接控制垄断管理公共事务的权力成为一个事事当先的领导者。

社区是基层群众自治组织，社区的管理首先就要清醒的意识到社区自治的必要性，其次完善社区自治组织机制，建立健全社区居民代表大会，使居民代表大会成员真正是通过社区居民广泛参与的直接选举选出，这样才能保证它是真实站在居民和社区管理者角度的组织，从而最大限度的发挥社区内部的民主，使社区管理迈向居民自治。最后，明确社区管理的实质就是给社区居民提供需要的服务，社区管理者一是要协调好社区内部各组织之间的协同关系，建立合理的管理机构和管理章程，二是运用科学合理的手段为居民实现利益最大化，提供有效的规划。

2．提高居民社区参与，构建三方协同管理模式

政府一方面需要确认自身在社区建设和管理中应当担任的角色，即制定和实施与社区建设、社区管理相关的政策以及法律法规，成为有侧重点的主导者、组织者和服务者，另外一方面也要懂得权力下放，给予社区充分的权力自由，然后，政府还应当有为社区和居民提供良好服务的自觉，实现政府由管理者向服务者的有效转变。

社区自治组织一方面要积极配合政府施行社区相关政策法规，同时更要重视自身机制的建设和发展，实行真实可行的民主选举，建立健全真正由积极参与社区管理建设的居民组成的基层组织，另一方面，也要注重社区居民对社区公共事务的参与，将他们看作管理决策的一份子，激发社区居民对社区管理建设的重视，培养他们的责任感、归属感。另外，在力邀居民参与的同时也要制定相应的规则来规范居民行为，形成社区和居民双方的良性互动。

居民一方面应当将自己看作社区的主人，意识到社区的优良建设和管理与自己的日常生活是息息相关的，积极参与到社区建设和管理中不单是增强对社区的归属感、认同感，更能够保障自身的应得利益。另一方面，社区本就是居民权益的代言人，居民参与到社区的建设和管理中去，与政府、社区之间能够形成一个自上而下、自下及上的良性循环效应，更能有效的进行社区建设和管理。

3．培养专业人才管理社区，构建专业化社区工作者队伍

对社区管理所需专业人才的培养，一是要完善选拔机制，面向社会，公开、公正的招聘社区管理人才，比如能力出众、有一定实践经验的高校优秀毕业生或者社会人才。二是完善社区工作培训机制，对所招的人才进行更为细化、具体的有关于社区日常管理工作的培训，也可将人才进行分类，使专人负责社区活动的策划、实施、监督、总结。三是建立健全对社区工作者的考核机制，明确对社区工作者队伍的权力约束，奖罚分明，从物质和精神上双管齐下，提高员工努力干实事的积极性，有效提升社区管理者的服务质量。

［1］湖南商学院公共公管学院课题组.城市化进程中的社区建设模式探索—以长沙市咸嘉新村为例［J］.湖南：湖南商学院学报，2009，（6）.

［2］俞可平.治理与善治［M］.北京：社会科学文献出版社，2000.

［3］王玉兰，唐忠新.社区管理实务［M］.北京：北京大学出版社，2009.

（责任编辑 高 云）

D631.43

A

1671-0681（2014）03-0107-03

郭龙华（1988-），女，陕西蒲城人，长安大学政治与行政学院研究生。

2013-11-23