中国共产党在少数民族地区执政体系建设历程及启示

杨林兴，张 晖

（1.云南大学 民族研究院，云南 昆明，650091；2.中共云南省委党史研究室，云南 昆明，650091）

中国共产党在少数民族地区执政体系建设历程及启示

杨林兴1，张 晖2

（1.云南大学 民族研究院，云南 昆明，650091；2.中共云南省委党史研究室，云南 昆明，650091）

本文系统总结了建党以来中国共产党在少数民族地区执政体系建设的历史过程。客观分析党在民族地区执政体系建设不同时期所面临的不同环境和任务，总结不同时期执政体系建设的特点和重点。通过历史总结可以看出，党在少数民族地区执政体系建设有其特殊属性，在全球化的背景下，面对纷繁复杂的国际国内形势，为适应全面建设小康社会的要求，中国共产党必须不断完善在少数民族地区执政体系的建设，必须不断提高在民族地区的执政能力，加强处理和解决复杂问题的能力。本文在新的历史起点和执政环境背景下，总结提出党在民族地区执政体系建设中具有长期指导性的经验启示。

少数民族地区；执政体系

党的十八届三中全会提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，按照这一总目标的要求，提出要紧紧围绕提高科学执政、民主执政、依法执政水平深化党的建设制度改革。因此，党的执政能力建设将要迈向现代治理体系，完善党的领导体制和执政方式，需要不断改革和完善符合中国特色社会主义制度的执政体系。执政体系是指以执政党为核心，以国家政权为后盾，为有效管理国家的政治、经济、文化和社会事务，完成执政主体的治国目标而形成的关于政权、组织、制度、思想、纲领等一整套的体系。中国是统一的多民族国家，党在少数民族地区的执政有其特殊的执政条件和执政环境，在少数民族地区的执政能力建设有其特殊规律。中国共产党在处理执政党与民族地区政权和少数民族社会关系时，不仅形成了自身的权威，推进了社会整合，实现了对少数民族地区政治、经济、社会、文化的有效管理，同时也形成了一整套具有少数民族地区特点的执政体系。目前学术界对于党在少数民族地区执政体系的研究尚付阙如，本文拟从党在少数民族地区执政面临的特殊执政条件、执政基础、执政环境出发，通过对建党以来中国共产党在少数民族地区执政体系构建的历史考察，探寻党在少数民族地区执政的客观规律，对于进一步加强党在少数民族地区执政能力建设提供有益的历史借鉴和现实启示。

一、中国共产党在少数民族地区执政体系构建的历程

中国共产党从建党以来始终重视民族问题，把争取中华民族的独立与实现中华民族的伟大复兴作为历史使命，把解决民族问题与建设中国特色社会主义伟大事业相结合。20世纪20年代以来，中国共产党把马克思主义民族观与中国的具体实践相结合，不断探索，在处理国家政权及与少数民族地区社会关系的实践中，一整套涉及政治、经济、文化各方面的党在少数民族地区执政体系逐步形成、发展和完善。中国共产党在少数民族地区执政体系构建的实践历程大致经历了四个阶段：

1.中国共产党在少数民族地区执政体系建设的理论构建与局部探索期

从建党到1949年，中国主权上的不独立、政权上分割、政治组织上缺失和各民族文化认同迷失使中华民族面临严重危机，中国共产党将追求民族解放这一各民族根本要求同自身的政治理想结合起来，在争取民族解放和独立过程中，逐步形成了在少数民族地区执政体系建设的构想，把马克思列宁主义民族观与中国具体实践相结合，确定了民族平等、民族团结这一根本原则，逐步明确了统一多民族国家内的民族区域自治这一基本的政权组织形式，并且形成了包括干部、经济、文化在内的一系列纲领和政策。并在部分地区进行了实践和探索，为建国后党在少数民族地区执政奠定了基础。这一时期的主要成就体现在几个方面：

第一，确立民族平等、民族团结这一解决民族问题的根本原则。

民族平等和民族团结是马克思主义处理民族问题的根本原则，也是中国共产党民族政策中的根本政策，是制定一切民族政策的依据和准则。在中国共产党建立之初就旗帜鲜明地提出“宣布中国境内各民族一律平等，承认各民族自治与自决权，从各方面帮助少数民族的解放与发展”［1］。1922年7月在上海召开的党的第二次全国代表大会通过了《中国共产党第二次全国代表大会宣言》，它是中国共产党第一次制定的解决国内民族问题的纲领。1923年6月，党的“三大”对实行民族平等和民族联合团结问题做了进一步规定，提出从人权平等的角度保障实现民族平等，提出给予少数民族地区充分的自主决定权利等。1931年11月在江西瑞金召开中华苏维埃第一次全国代表大会，通过了《中华苏维埃共和国宪法大纲》和《关于中国境内少数民族问题决议案》等重要的法律和决议，明确强调了民族平等和民族团结。第一次以法律的形式确定了民族平等、民族团结政策。中国共产党在此后处理民族问题时，执政体系建设中，始终坚持这一原则。

第二，逐步确立以统一多民族国家内的民族区域自治作为党在少数民族地区执政体系的基本组织形式。

受到苏联联邦制模式的影响，在中国共产党成立初期，在民族平等的基础上提出了民族自决和联邦制主张，提出以联邦制作为政权组织形式的构想。1922年7月，中国共产党第二次全国代表大会通过的《宣言》中首次提出“促成蒙古、西藏、回疆三自治邦，再联合成为中华联邦共和国”［1］。1930年6月《中国苏维埃区域代表大会宣言》中提出“大会一致通过承认国内各少数民族有完全分立与自由联合的自决权”［2］。20世纪30年代后，特别是抗日战争爆发后，国内的民族问题和民族矛盾产生深刻变化，民族自决和联邦制不符合中国国情。中国共产党在对国内外形势和中国各民族实际进行科学判断基础上，放弃了联邦制这一组织设想，以强调自治权为主，逐步形成和确立了民族区域自治这一政权组织形式。1938年9月召开的党的六届六中全会上，正式提出各民族平等，共同联合建立统一国家，对国内少数民族实行区域自治的基本政策，这标志着区域自治思想的形成。此后，民族区域自治在很多地区进行了实践并不断完善。

第三，在处理民族问题的具体实践中，中国共产党积累了在少数民族地区执政的具体政策、经验和方法。如在经济上提出帮助少数民族发展经济的政策，长征时期提出对少数民族上层的统一战线工作，宗教上提出政教分离、信教自由的政策，注意尊重少数民族风俗习惯，尊重少数民族语言文字，少数民族有权使用自己的语言文字，加强少数民族教等等。这些局部实践都为建国后更好地处理民族问题，制定民族政策，更好地执政打下基础。

2.中国共产党在少数民族地区执政体系的建立期。

在新中国成立初期至1956年社会主义制度确立。中国共产党从革命党变为执政党，面临的首要任务是缔造一个统一多民族的现代民族国家，民族独立和全国的统一仅仅是民族国家实现的前提，近代以来的民族国家是指“在中央权力对一定的领土和居民实施长期的政治控制之后介于文化和政治疆界之间初步形成的融合体”［3］。政党作为一种政治组织，它是国家与社会的中介和桥梁，因此，要缔造一个多民族的现代民族国家，中国共产党必须在民族地区构建有效的执政体系，通过执政体系来实施符合国情和时代要求的政策和制度，实现多民族社会的整合。

这一时期中国共产党在少数民族地区面临复杂的局势，各种矛盾复杂而尖锐。表现为民族分裂与祖国统一的矛盾十分尖锐；民族地区社会矛盾复杂，敌我矛盾、阶级矛盾与民族矛盾交错在一起；中国共产党在民族地区执政基础非常薄弱；少数民族地区经济社会发展不平衡，经济形态多样，文化、宗教构成复杂，等等。中国共产党能否妥善处理民族问题，消除民族隔阂，领导各民族实现由新民主主义向社会主义的转变，面临着重大考验。针对面临的各种困难，建国初期党中央审慎谋划，实现了全境解放，妥善处理了西藏问题，在民族地区实行剿匪，巩固边防，维护了国家的完整和统一，为执政体系的构建打下基础。并通过积极疏通民族关系、帮助少数民族地区经济社会发展等方式增强党在少数民族地区的政治影响力，逐渐转变了条件，部分改变了执政基础薄弱的状况。党中央制定了慎重稳进的方针，推进民族工作，建立新型民族关系，稳妥进行各项改革，逐步改变了执政环境，构建起以民族平等为原则，社会主义制度为基础，民族区域自治为特征，包括法律、组织、经济和文化在内的较完整的执政体系，同时也确立了党在少数民族地区进行社会主义建设的领导核心地位。

第一，以根本大法的形式确立处理民族问题的根本原则和途径，初步构建起党在少数民族地区执政体系的法律体系。1949年通过的《中华人民政治协商会议共同纲领》是建国初期的施政准则，《共同纲领》中规定“中华人民共和国境内各民族一律平等，实行团结互助，反对帝国主义和各民族内部的人民公敌，使中华人民共和国成为各民族友爱合作的大家庭。反对大民族主义和狭隘民族主义，禁止民族间的歧视、压迫和分裂民族团结的行为”［1］，并以以纲领的的形式把共产党成立以来所确立的处理民族问题的基本原则、方法规定下来。1954年9月20日通过的《中华人民共和国宪法》在《共同纲领》的基础上，总结前期实践经验，以根本大法的形式，把民族平等、民族团结、民族区域自治，各民族文化、经济、宗教信仰自由等内容明确规定下来，奠定了党在少数民族地区执政体系的法制基础。

第二，以贯彻落实民族平等根本原则为核心，以民族区域自治为特点，构建起党在少数民族地区执政的制度体系。党在少数民族地区执政的制度体系设计始终牢牢把握民族平等这一根本原则。在国家政权的制度设计上，充分体现民族平等、民族团结，赋予少数民族广泛的参政、议政权利。从上至下建立起民族工作领导体制和工作机制。中央民族事务委员会是最早成立的机构之一，西北、西南、中南、东北、华北等大行政区的中央局政府和一些民族事务比较多的省、市、行署、专区以及县级人民政府，都从上到下地陆续建立了相应的民族事务管理机构，使得对民族事务的管理从上到下建立起纵向的行政管理机构。

在少数民族聚居区建立民族区域自治。1952 年8月，中央人民政府颁布了《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》，对民族自治地方建立的原则、民族自治机关的组成和隶属关系、自治机关自治权利、调整民族关系的原则和上级领导机关对民族自治地方的领导和帮助等重要内容都作了较为具体的规定，推动了民族区域自治在全国范围的实施。新疆、广西、宁夏、西藏4个自治区建立起来，此后又普遍建立民族自治州、民族自治县、民族自治乡等基层组织。1949年10月到1954年底，共建立县级以上民族自治区39个，以及一大批区乡两级民族自治区。基本形成了民族区域自治体系。同时充分重视少数民族干部的培养，建立了少数民族干部培养的机制，成为执政的制度体系的有力支撑。

第三，以土地改革为核心进行民主改革和社会主义改造，建立党在少数民族地区执政的社会主义经济体系。针对少数民族地区经济社会发展不平衡、社会制度多样的状况，中国共产党依据不同情况采取了几种办法：一种是条件和汉族地区基本相同的大部分少数民族地区，采取和内地一样的土地改革，在具体政策和方式方法上，充分考虑少数民族特点，采取更为和缓的政策措施；第二种是在情况较为特殊的农业区和牧业区如新疆、甘肃、青海、宁夏的回族地区和云南的边疆少数民族地区，采取了和平改革的方法来达到改革的目的，各地又根据自身的不同情况，分别采取了赎买、和平协商等方法。此外，对于极少数尚处于原始社会末期的少数民族地区，主要在东北、云南、海南的部分民族，不进行民主改革，采取“直接过渡”的方式，把“团结、生产、进步”作为长期的工作方针，在共产党的领导下，先进民族的帮助下，创造条件，使他们直接地但是逐步地过渡到社会主义。通过民主改革，不仅确立了社会主义经济制度，而且赢得了更广泛的少数民族群众的支持，使中国共产党在民族地区获得了更广泛的执政资源，构建起党在少数民族地区执政的社会经济体系。

第四，建立起在少数民族地区执政的文化体系。少数民族地区的宗教文化等问题往往与民族问题紧密相连。在很多民族地区，宗教势力与政治势力相交错，同时控制着少数民族地区的教育、经济、医疗等各种事业。要在民族地区建立执政体系，必须进行社会改革。共产党在充分尊重宗教信仰自由的前提下进行宗教改革。在宗教改革中，充分发动群众，实现了五个分开，即：把宗教与民族分开，宗教信仰与宗教制度分开，宗教与信众分开，宗教与民族地区教育分开，党内外分开。同时大力帮助少数民族地区文化、医疗、教育事业的发展，从而建立起党在少数民族地区执政体系的文化体系。

3.党在少数民族地区执政体系建设曲折探索时期。

1957年至1978年，党在少数民族地区执政，总体上是坚持了民族平等的基本纲领，维护了国家的统一和民族平等、民族团结。但是由于对民族地区形势的错误判断，在少数民族地区执政体系建设中出现了一些偏差，民族自治等制度体系受到破坏，使少数民族地区的社会主义建设事业遭受了一定损失。

执政体系的曲折是与“左”倾思想的发展相联系的。从1957年到1966年，由于否认民族事实上的不平等，与内地一起进行“大跃进”运动，在民族地区也建立起“一大二公三纯”的制度体系。执政党在国家和民族社会中的关系呈现失衡的状态，忽视了自下而上的社会整合。这也使民族地区各项政策越来越从领导层的主观出发，偏离客观实际，也为之后更大的偏差埋下了隐患。文化大革命爆发后，受“民族问题的实质是阶级问题”这一思想的影响，否定了民族工作，撤消了各级民族工作部门。民族区域自治这一基本制度也受到破坏，自治地方被撤销。1975年宪法删去了“各少数民族聚居的地方实行区域自治”的总原则。

在此期间，虽然党中央对民族地区执政所出现的种种偏差，也进行了一些纠正，如1972年，两次检查民族政策；重视少数民族地区经济稳定和基础设施建设；在文化大革命时期，及时制止在西藏、内蒙古、云南等少数民族地区的武斗，在各地建立“革委会”来控制局面；等等。但这些努力仅仅是具体政策的纠正，未能从根本上解决执政体系的偏差。这些偏差使少数民族地区的社会主义事业遭受了一定损失，党在少数民族地区执政体系建设的执政资源、执政组织以及对少数民族社会的整合能力等执政能力也都被削弱了。

4.党在少数民族地区执政体系的完善和发展时期。

从1978年至今，党中央科学分析在少数民族地区执政面临的新环境、新任务，以“民族团结、民族平等、各民族的共同繁荣”为纲领，把发展问题作为解决民族问题的核心，按照民主化、法制化、科学化的要求，更加注重法律、行政、经济以及文化等各种体系的健全和完善，注重提高全面统筹，科学发展的执政体系建设。

1978年10月召开的十一届三中全会为标志，通过拨乱反正，实现了民族理论和民族政策等指导思想上的正本清源，回到实事求是的思想路线上来，党在民族地区执政的工作重心也转移到现代化建设上。1979年4月，党中央在北京召开了全国边防工作会议，讨论了新时期民族工作的任务，正式标志民族工作的重点转移到现代化建设上。1980年中央书记处成立后，为了妥善解决民族问题，先后讨论了西藏、新疆、云南、内蒙古、青海等地的民族工作，产生了一系列的会议纪要，针对不同地区的民族特点，提出不同的要求。随着社会主义事业的不断前进，改革开放和社会主义市场经济体制建设使中国共产党在少数民族地区执政面临新的环境、新任务，必须不断完善和发展执政体系建设。执政体系的完善和发展主要体现在几个方面：

第一，形成了有中国特色的民族政策体系和法律法规体系。改革开放以来，不断完善民族地区的法治环境，加快民族地区的法治建设步伐，提高民族地区的法治水平，使民族地区在法治的保障下持续快速健康发展。一个以宪法为基础，以《民族区域自治法》为主干，包括各项调整民族关系的法律、法规、地方性法规、自治条例、单行条例以及政府规章和有关民族方面的规范性文件在内的，具有中国特色的社会主义民族法律体系形成。2005 年5月19日，国务院颁布了《实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》，明确规定了上级人民政府贯彻民族区域自治法的职责和义务，规定了上级人民政府帮助和支持民族自治地方加快发展具体的政策措施，这是我国民族法制建设的重大成果。截至2011年8月底，民族自治地方共制定现行有效的自治条例和单行条例780多部。［4］

第二，不断完善以民族区域自治制度为特征的制度体系。民族区域自治是党在少数民族地区执政的一项基本的政治制度，1984年，《中华人民共和国民族区域自治法》颁布实施，以基本法的形式把民族区域自治固定下来，为民族区域自治提供了有力的法律保障。1997年，在党的十五大上，民族区域自治制度被确立为我国的一项基本政治制度。根据社会主义市场经济体制建立的实际，国家对民族区域自治法进行了修订和完善。目前，全国共建立民族自治地方155个，包括5个自治区、30个自治州、120个自治县。55个少数民族中，有44个民族实行了区域自治，实行区域自治的少数民族人口占少数民族总人口的71%，民族自治地方面积占全国总面积的64%。

第三，构建以加快民族地区经济发展为重点全面统筹发展的经济体系。这一时期党在民族地区执政的思想纲领不断发展和完善，把马克思主义民族理论与少数民族实际相结合，一大建树是把发展问题作为解决民族问题的核心。1982年召开的党的十二大提高了全党对民族工作的认识，指出“民族团结、民族平等、各民族的共同繁荣，对于我们这个多民族的国家来说，是一个关系到国家命运的重大问题”。党在民族地区除了要进行与其他地区一样的经济体制改革，落实发展社会主义市场经济的各项政策措施外，必须构建符合民族地区实际，切实加快民族地区发展的执政体系。1989年党的十三届四中全会确定，对于加快少数民族和民族地区经济和社会发展的体系主要是依靠三个方面：一是国家的持续支持，二是经济比较发达地区的对口支援，三是少数民族和民族地区自身的奋斗。三者结合，加快民族地区发展。在世纪之交进一步提出了大战略带动大发展的区域发展战略，做出了用西部大开发战略解决民族发展和民族关系问题的战略决策。2010年7月，在西部大开发实行10年之际党中央召开了西部大开发工作会议，站在新的起点上对新一轮的西部大开发进行了总体布局。从而形成了全面统筹的大战略带动大发展的加快经济发展的执政体系。

第四，构建以社会主义价值体系为核心各民族文化全面繁荣的公共文化体系。民族地区公共文化服务体系构建，是实现各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展的根本要求，也是是抵御境外不良文化和腐朽文化渗透、维护国家文化安全的现实要求。党在少数民族地区公共文化服务体系的建设是以建立社会主义核心价值体系为引领，促进各民族文化的全面发展繁荣。公共文化服务体系建设主要是三个方面，一个是加强民族地区文化基础设施建设；二是大力培养少数民族文化人才，加强民族地区文化队伍建设；三是进行体制创新，探索文化发展与市场经济相结合的道路。通过这些努力，已经初步构建起较为完善的少数民族地区的公共文化服务体系。基础设施较为完善，截止到2007年，我国民族自治地方已经建成群众文化事业单位7429个，比1979年增长1.89倍。通过实施广播电视村村通工程、农村电影放映工程，民族地区广播、电视覆盖率分别超过85%和90%。

二、中国共产党在少数民族地区执政体系建设的启示

回顾历史可以看出，中国作为统一多民族国家，民族地区的发展历来有其特殊性，如民族地区更容易受到西方势力的影响，民族地区执政的经济基础更为薄弱和不平衡，执政体系受到民族文化和宗教影响更大，等等。这些特殊性决定了党在少数民族地区执政体系的建设必须充分重视和科学分析民族地区执政的条件和时代要求。中国共产党在少数民族地区执政体系建设体现了中国统一多民族国家根本利益，符合民族地区实际，适应了时代要求。中国共产党成功解决各种民族问题，实现民族团结，维护国家的统一，加快了少数民族地区经济社会的全面发展的有力保障，这其中蕴含着宝贵的经验。

首先，必须始终坚持中国共产党在民族地区执政体系中的领导核心地位，不断改革和完善党的领导。中国共产党是社会主义建设的依靠力量和领导核心，始终把各民族的繁荣进步、中华民族伟大复兴作为自己的目标和纲领，中国共产党成立90多年的历史证明，只有中国共产党能够团结和带领各族人民争取国家的解放、民族的独立，只有中国共产党能够带领各族人民实现中华民族的伟大复兴。因此，必须坚持中国共产党在民族地区执政体系中的领导核心地位。同时也必须坚持改革和完善党在民族地区的执政体系，加强执政能力建设，保证各项政策的正确实行。只有始终坚持加强和改善党的领导，才能正确处理民族问题、切实做好民族工作，才能更好地凝聚全国各族人民的智慧和力量，形成共同推动我们伟大事业的强大合力。

第二，必须始终坚持把马克思主义的民族理论与中国民族地区实际相结合，与时代要求相结合，与时俱进、发展创新。马克思主义是一般原理、一般原则，一旦脱离具体实际就会失去其生命力。所以这个一般原则和方法论必须与中国统一多民族国家的实际相结合。马克思主义在民族地区的运用要与时代发展相适应。马克思主义不是僵化、教条的，而是与时俱进的，不同的时期党在民族地区执政的环境、条件和目标都发生着变化，必须从改革开放和社会主义市场经济体制的新环境出发，充分考虑国内外环境变化，构建符合时代要求的执政体系。

第三，必须始终毫不动摇地坚持和完善民族区域自治，巩固党在少数民族地区执政的基本制度。确立实行民族区域自治，是马克思主义民族理论与中国统一多民族国家具体实践相结合的产物，是对我国国情和民族问题实际的正确认识和深刻把握的结果。在实践中一旦放弃这一基本制度，民族工作就会走弯路。在实践中必须坚持发展和完善民族区域自治，在全面建设小康社会的新时期，一是要坚定不移地把大力发展民族自治地方生产力工作摆在首位，不断巩固和发展民族区域自治的经济基础。二是要不断完善民族自治地方的法律体系，坚持依法执政，健全法制体系。三是要加大培养和使用少数民族干部的力度，造就一支德才兼备的少数民族干部队伍。

第四，必须更加注重加强中华民族的凝聚力的精神纽带，不断发展和完善执政体系建设。建国以来，在各民族的交往中形成了“汉族离不开少数民族，少数民族也离不开汉族，各少数民族之间互相离不开。”的良好的民族关系，加强了中华民族凝聚力，形成了中华民族多元一体的大格局，但也始终面临民族分裂主义的威胁。共同的民族认同感是中华民族伟大复兴的基础，全球化背景下，为应对更加复杂的国际国内形势，我们必须站在历史的高度，从经济、文化等多方面加强执政体系建设，文化上加强社会主义核心价值体系建设，经济上加强各民族间的交流和联系，加强中华民族的凝聚力。中华民族凝聚力的精神纽带作用体现在两大功能上，一是维系各民族实现民族团结、国家统一的纽带功能；二是维系民族内部各社会阶层和平共处、团结奋斗的纽带功能。

第五，必须始终坚持以社会主义和谐社会为目标，完善党在少数民族地区的执政体系。和谐社会要求的是一种安定有序的社会，对于统一的多民族国家来说，民族地区安定有序是整个国家稳定、社会和睦的重要保障。中国边疆地区多是少数民族地区，边境地区的县75%以上是少数民族聚居的地方，民族地区的社会和谐关系到国家的稳定和统一。而这一分布特点也决定了民族地区构建和谐社会有更多的矛盾和困难，如容易受到境内外势力的影响；民族地区，尤其边疆民族地区因其自身基础薄弱，经济发展进程明显滞后；社会文化发展不平衡等等。在过去的执政体系建设中，也存在着一些问题，这些都需要以科学发展观为指导，进一步完善党在少数民族地区的执政体系。

［1］中共中央统战部.民族问题文献汇编（1921.7-1949.9） ［G］.中共中央党校出版社，1991.

［2］“全国苏维埃区域代表大会宣言” ［J］.红旗，1977，（107）.

［3］［美国］哥伦比斯·沃尔夫.权利与正义［M］.华夏出版社，1990.

［4］国务院新闻办.中国特色社会主义法律体系［R］.白皮书，2011.

（责任编辑 刘 强）

D633.1

A

1671-0681（2014）03-0154-05

杨林兴，云南大学2012级中国边疆学博士研究生，中共文山州委常委、州人民政府副州长；张晖，中共云南省委党史研究室二处干部。

2014-03-06