论行政诉讼原告与被告资格制度的完善
——兼谈我国《行政诉讼法》的修改

卢小川

(中国政法大学 法学院，北京 100088)

一、具体案例对我国行政诉讼原告与被告资格制度的挑战

(一)案情介绍

据《京华时报》报道，2012年12月12日下午，中国政法大学法律硕士学院2011级的6位学生代表带着该院78份起诉书前往昌平区人民法院提起行政诉讼，状告母校政法大学违法减少奖学金。在起诉书中，他们要求法院依法确认学校2011年研究生招生简章未公布奖学金具体政策的行为违法，并依照不低于2010级法律硕士生的标准补发2011级的新生奖学金和优秀学生奖学金。最终，法官让学生们留下一份诉状，但未明确是否能够立案。根据中国政法大学2011年硕士研究生招生简章的规定：新入学的一年级研究生，成绩优秀的(实际操作中约占70%)可以享受新生奖学金，二年级、三年级时根据前一年的在校综合表现，评定当年的奖学金，即优秀学生奖学金。其中对新生奖学金表述为，“2010年新生奖学金金额为人民币9000元，2011年新生奖学金金额待定”。多位学生称，在报考时他们都理解为，2011年的新生奖学金应该和2010年一致，或者差别不大。2011年5月30日，中国政法大学在新生报到通知中告知考生，新生奖学金由去年的9000元下调到2000元[1]。

(二)以上案例对我国行政诉讼原告与被告资格制度的挑战

本案的焦点是学生是否可以提起行政诉讼？中国政法大学是否具备行政诉讼被告资格？判断政法大学是否有被告资格主要是看它是否属于法律法规授权的组织。依据是行政诉讼法第25条的规定：由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织是被告。一种观点认为，政法大学有被告资格。理由如下：第一，虽然被告中国政法大学作为国家出资的事业单位，但依据《教育法》第28条、《高等教育法》和相关规章等规范性文件的授权，属于法律法规授权组织，有以自己的名义，对学校进行管理，并能独立承担责任，具备行政主体的资格，是本案适格的被告。第二，被告所发布的招生简章不能反复适用，奖学金政策的目标群体具体特定，属于具体行政行为。另一种观点认为：中国政法大学是事业单位，不是行政机关，不具备行政主体资格，故无被告资格。这是目前学生诉母校案件绝大部分法院通行做法。

两种观点争执的焦点可以归结为中国政法大学是否是法律法规授权的组织。但是“法律法规授权的组织”本身就是一个非常模糊和不确定的法律术语，正是其模糊性和不确定性导致了对“法律法规授权组织”的不同理解。一方面，《中华人民共和国教育法》和《中华人民共和国高等教育法》，这两部法律有对学校权利、高等教育制度、高等学校组织和活动等的规定，但是并没有明确指出这是对高校的授权，所以政法大学是否属于法律法规授权组织存疑。另一方面，从《中华人民共和国教育法》等法律有对高等学校权利的规定，得出这是对高校授权的结论，似乎也是行的通的，因为《行政诉讼法》本身也没有对什么是“法律法规授权的组织”做出过明确的范围界定。但是如果仅凭有法律法规对其权利的规定，就推断出这是对该组织的授权和该组织是法律法规授权的组织，就会产生谬误了。例如《中华人民共和国全民所有制工业企业法》在第三章企业的权利和义务中明确规定了国企的自主经营权、录用辞退职工权利和规定编制和机构的权利，根据这个我们可以认为这是对该组织的授权，但是不能认为该组织就是法律法规授权的组织，因为国有企业在行使权利的时候，并非是在行使一项公权力或者行政权力。所以仅仅以法律法规授权的组织来判断是否是适格被告是不准确的。法律法规授权组织这一理论最大的缺陷就是：法律法规在授予特定组织权利的时候，并没有规定授予权利的性质，即该权利到底是公权力还是私权利。要解决授权组织能否成为被告的问题，就必须解决被授权组织的主体地位和授予权利的性质问题。因此，从行政法未来发展目标来看，用法律、法规授权的方式来确定行政诉讼被告只是权宜之计，在现阶段只是属于过渡期的使用，因为现代社会的发展要求每一个行业都必须有法可依，有法律法规的规制，很明显这不能等同于只要法律法规规定了某一个组织的权利和义务就把它定性为法律法规授权的组织[2]。

对什么是“法律法规授权组织”这一概念不同的理解，导致了在司法实践中对高校能不能成为行政诉讼被告这一问题的不同做法。一种做法认为高校属于法律法规授权的组织，这一类案件有“田永诉北京科技大学案”、“刘燕文诉北京大学案”，受案法院都认定被诉高校是适格被告，并作出了相应的判决；实践中还有一种做法是认为高校不是法律法规明确授权的组织，只是事业单位，不是行政机关，不具备行政诉讼被告的资格，对诉高校的案件不予受理。第一种做法一般是法官为了自我的业绩和升迁考虑，受理社会影响大的案件，可以提高自己的知名度，而后一种做法通常是法院推脱责任，不接这个烫手的山芋。两种不同做法，没有统一司法实践中的认识，使受害者的权利救济处于不确定中，不仅没有体现行政诉讼的权利救济的主旨，也损害了法院的权威。

二、我国行政诉讼原告与被告资格制度存在的问题

(一)我国行政诉讼原告资格制度存在的问题

1.《行政诉讼法》中关于原告资格的规定与问题

上文案例揭示的问题，对我国行政诉讼当事人制度提出了挑战。古语有云：“穷则变，变则通。”不断发展的社会现实，要求我们与时俱进，修改不合时代语境的法律法规。我国《行政诉讼法》第2条的规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。本条文是对我国行政诉讼原告资格的精炼归纳，据此我们知道，我国在确定行政诉讼原告资格采用的是“合法权益”和“主观主义”的标准。

(1)确定原告资格的标准过于狭窄且立法上存在冲突。合法权益标准是对我国行政诉讼原告资格的高度概括，但是该标准在立法存在矛盾冲突，导致确定原告资格的标准过于狭窄，不利于保护公民、法人、和其他组织的权益。首先合法的权益的范围和立法的规定不符，即立法规定的权益范围要小于合法的权益范围。这里就要对“合法权益”这个词进行语义的界定。根据法学理论，合法权益既包括权利，也包括利益，前者称为法定的利益，后者称为事实上的利益[3]。这里我们可以很明确的知道权益的内容，用一个通俗的公式表示为：合法权益=法定权利+事实上的利益。但是根据我国《行政诉讼法》关于行政诉讼受案范围的规定，即《行政诉讼法》第11条的规定：人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼：①对拘留、罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚不服的；②对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的；③认为行政机关侵犯法律规定的经营自主权的；④认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复的；⑤申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；⑥认为行政机关没有依法发给抚恤金的；⑦认为行政机关违法要求履行义务的；⑧认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的。除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。根据第一款第8项的规定：认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的，我们知道我国在确定行政诉讼原告资格上采用的是“法定权利”的标准，行政主体只有侵犯相对人实体法上的法定权利时，相对人才可以提起行政诉讼。很明显，立法缩小了对当事人权益保护的范围，把事实上的利益排斥在外，不给于法律上的保护。其次，对于何谓“合法”也需要进行界定。根据法学理论，这里的法应该是宪法、行政法、民法及相关法律法规，合法权益就是以上法律法规所赋予或者保护的利益，但是根据《行政诉讼法》第11条第1款第8项的规定，这里只保护人身权、财产权，而对于宪法、行政法、民法、商法及其相关法律法规规定的政治权利、民主权利、人身权利、经济权利、教育权利等却不在保护范围之内，这样导致了我国确定行政诉讼原告资格的标准过于狭小，不利于保护当事人的权益。

(2)“主观主义”标准过于抽象、主观、非常含糊，使法官难于把握，可操作性很低。根据我国《行政诉讼法》第2条的规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。这里“认为”就是主观主义色彩的体现，只要相对人“认为”行政主体侵犯了其合法权益，就有权向人民法院提起行政诉讼，这一规定十分模糊、主观，让法官、法院操作起来十分吃力，主观性也就大了。

2.《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》中关于原告资格的规定与问题

(1)司法解释关于原告资格的规定。在以往的行政诉讼实践中，法院通常将原告限定为行政机关具体行政行为针对的对象，而与具体行政行为有利害关系的当事人只能作为第三人参加诉讼。如果具体行政行为的相对人不提起行政诉讼，那么与具体行政行为有利害关系的人就无法参加诉讼，其合法权益将无法获得司法救济。有鉴于此，最高人民法院在《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称“司法解释”)中就原告资格问题作了比较详细的规定，这一司法解释扩大了对原告范围的理解，赋予所有与具体行政行为有利害关系的人以诉权，纠正了“原告必须是行政机关直接相对人”的错误观点，该司法解释第12条规定：“与具体行政行为有法律上的利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”按照这条规定，只要公民、法人或者其他组织与具体行政行为有法律上的利害关系都可以提起行政诉讼。

(2)司法解释确定的利害关系标准难于把握。利害关系可以分为很多的种类，比如说可以分为直接和间接的利害关系，现实和可能的利害关系，经济上的和精神上的利害关系，切身的和非切身的利害关系，等等。现行法中规定的法律上的利害关系应如何界定？民事诉讼法要求原告必须直接的利害关系，否则不具有原告资格，而行政诉讼法只是界定为法律上的利害关系。因此，可以肯定，现行行政诉讼法并不需要原告要与具体行政行为有法律上的直接利害关系。据此我们可以理解为与具体行政行为有法律上的间接利害关系也符合原告资格的要求。但问题是，“直接”和“间接”之间的程度和界限如何界定？界定直接利害关系和间接利害关系的标准是什么？很显然现行行政诉讼法都没有对此作出解答。另外一种观点认为既然最高人民法院的司法解释规第一条第六项规定“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于行政诉讼的受案范围”，那么可以理解为对公民、法人和其他组织的权利义务不产生实际影响的行为不属于具体行政行为，这也从反面界定了可诉具体行政行为的范围即必须是对行政相对人权利义务产生实际影响的行为。所以我们可以把“与具体行政行为有法律上的利害关系”的实质含义界定为对相对人权利义务产生实际的影响。但在审判实践中以是否对相对人的权利义务产生实际影响来界定“法律上的利害关系”仍然过于模糊，其影响的程度与标准，仍难于把握。

(二)我国行政诉讼被告资格存在的问题

根据我国《行政诉讼法》及其相关司法解释，我国目前在确定行政诉讼被告资格上采用的是“行政主体理论”标准，即行政主体=行政机关+法律法规授权的组织。这一标准在行政诉讼法实施的初期，起到了重要的积极作用，但是随着民主政治的发展，社会的变迁，已经越来越不适应时代的语境，成为行政诉讼起诉难的重要原因之一。所以有必要对行政诉讼被告资格确立制度进行修正。具体而言，我国行政诉讼被告资格制度存在以下问题。

1.被告的确定难度大

根据行政主体理论，行政机关是毫无疑问是行政诉讼的被告，但是事实上很多行政行为是作为行政机关一部分的行政机构作出的，但是由于行政机构不是行政机关，而只是行政机关的一部分，所以行政机构不能成为行政诉讼的被告，导致了行为者有职责却不承担法律责任的不良后果，为此，《行政诉讼法若干司法解释》对行政机构能否成为被告进行了若干规定，规定在某些情况下行政机构可以成为被告，但是由于要求行政机构要有独立承担责任这一规定，使得确定被告这一问题更加复杂化，确定被告资格问题难度加大了。实践中要确定行政诉讼被告并不是轻而易举就能实现的。

2.个人作为行政诉讼被告被遗漏了

实践中，是存在根据法律法规授权以个人的名义作出行政行为的，但是由于传统的行政主体理论，认为行政主体只是自然人的延伸，行政主体必须具有组织性，所以个人是被排除在行政诉讼被告的范围内的。这是与实践不相符合，有必要对个人成为行政诉讼被告加以规定。

3.行政主体理论导致确定行政诉讼被告先天不足[4]

我们知道行政主体=行政机关+法律法规授权的组织，我国目前的法律法规体系尚不健全，导致有些行政机关或者行政机构没有法律法规的授权，但是该机构却行使了行政职权，由于其没有法律法规的授权，故该组织不能成为行政诉讼被告，导致了很多起诉不予受理的情形。

4.混淆了行政机关在行政法上的法律责任和行政诉讼被告的法律责任

行政诉讼被告的法律责任只是一个程序性的问题，而行政机关在行政法上的责任则是个实体性的问题，行政诉讼被告解决的是谁是被告的问题，而行政机关行政法上的责任解决的是实体责任的承担问题[5]。一般而言，国家或者地方政府是实质上的责任承担着，行政诉讼被告只是形式上的责任承担着，所以形式上谁来做行政诉讼的被告没有多大的影响，只要有实质上的责任承担者，谁来做形式上的被告这个问题，没有必要这么复杂化。实践中我们已经将这个简单问题复杂化了，将行政诉讼被告的责任和行政机关行政法上的责任混淆等同了。

三、完善我国行政诉讼原告与被告资格制度的建议

(一)完善我国行政诉讼原告资格制度的建议

针对我国行政诉讼在确定原告资格采用“合法权益”和“主观主义”两大标准带来的问题，我们有必要对此进行修改。

1.扩大行政诉讼原告资格的标准

把原告资格的范围扩大这是大势所趋，首先行政诉讼保护的不仅仅是法定的权利，还应该包括事实上的利益；其次，合法权益不仅仅限定于公民、法人或者其他组织的人身权和财产权，对于其他权利也应该包括在内，比如公民的受教育权、公平竞争权、政治权利和自由、社会经济权利，等等，只要行政机关的行政行为侵害了公民的这些权利，行政相对人都有权利提起行政诉讼。所以，《行政诉讼法》第11条第1款第8项可以修改为“其他侵害公民、法人或者其他组织合法权益的行为”。放宽原告资格的范围具有重大意义。一方面，原告资格的适当放宽可以扩大相对人的参与监督作用、拓宽权利救济的渠道，另一方面，使不法行政行为受到审查的利益和保护公民权益所带来的利益要远远大于防止滥诉的利益。司法实践表明担心原告资格过于放宽会人为地制造更多纠纷，进而影响到行政机关的行政管理职能或者诉讼效率是没有依据的。

2.由“法律上的利害关系标准”向“法律上的利益标准”转变

“法律上的利害关系”可能会被理解为“对相对人权利义务产生实际影响”以及直接利害关系和间接利害关系的无法选择，从而导致缺乏可操作性。故我们可以借鉴美国法上的设计，把法律上的利害关系转变为法律上的利益。法律上的利益应该界定为首先是相关法律、法规或者规章要求行政机关保护的个人利益；其次是法律上的利益是行政机关作出行政行为时应当考虑的利益和通过诉讼值得保护的利益；最后，法律上的利益应当是实质的利益。

3.把公益行政诉讼原告资格纳入行政诉讼

公益行政诉讼是行政主体在行使职权作出行政行为，损害重大公共利益的情况下，比如环境污染，房屋拆迁，等等，谁有权提起行政诉讼的一种诉讼活动。一般认为，对于公益诉讼的原告资格，检察机关应该是提起公益诉讼的主要主体，而公民、法人和其他组织应该是辅助主体。公民、法人和其他组织认为行政行为侵害其合法权益，应该首先申请检察机关提起公益诉讼。只有检察机关在规定的时间内没有提起行政诉讼，公民、法人和其他组织才有权利提起公益诉讼。故公民、法人和其他组织向检察机关提出申请，是一个前置程序。

(二)完善我国行政诉讼被告资格制度的建议

1.规定谁行为，谁被告的原则[6]

首先，不管是行政机关的内部机构还是派出机构、临时机构，只有该机构行驶了职权，它就应该成为行政诉讼的被告，因为不管谁作为被告，国家和地方政府都是最终的责任承担者，而行政诉讼被告只是形式上的责任承担者，形式上的被告只是代表国家和地方政府的一个符号，一个标签。其次，在作出具体行政行为无法确定时，以作出或者实施行政行为的机关、机构的同级政府为被告，即行为者的政府为被告方案。在现行行政体制下，除了垂直管理的机关、机构外，其他机关、机构都属于同级政府的机关、机构。同级政府都有权对其行为进行监管，也都有职责对其行为负责任。因此，在一定条件下让同级政府作行政诉讼被告，也是顺理成章的。就同级政府作行政诉讼被告而言，我们设计的是“兜底”被告制度。就是在难以确定正确被告时，允许起诉人将同级政府作为行政诉讼被告。从理论上看，政府作“兜底”被告，是有行政诉讼被告代表性作为支撑的。政府在法律上可以代表自己的机关、机构，政府对自己的机关、机构有领导和监管的权力与责任。从实践上看，政府作被告，方便公民、法人、其他组织起诉，方便行政诉讼的正常进行。《行政诉讼法》不应该为一些琐碎之事所耽误和影响，应该“直奔主题”——对行政行为的合法性审查。将政府作为“兜底”被告至少可以解决在被告资格上的“无聊”之争，从被告资格上解决“告状难”的实际问题[7]。

2.确立经复议的案件，复议机关是被告的原则

因为如果复议机关维持了原来的行政行为，那么相当于复议机关做出了与原行政机关一样的行为，根据“谁行为，谁被告”的原则，复议机关当然是被告。当复议机关改变了原来的行政行为，那么可以理解为复议机关做出了一个新的具体行政行为，同样根据“谁行为，谁被告”的原则，复议机关仍然是被告。实践中复议机关为推卸责任，经常做出维持的决定，但是经此一改，让复议机关为被告可以加强复议机关的责任心，那些认为让复议机关为被告增加了复议机关负担，是没有根据的，因为复议纠错本身就是复议机关的功能之一。

3.采用公权力标准和公共行政标准

首先，采用“谁行为，谁被告”的规则确定被告，一方面拓宽了被告的范围，使被告的确定更加快捷简单高效，从而有效解决了因为行政组织的复杂化而导致的行政诉讼被告难以确定的问题。但是它并没有解决那些行政行为应该接受司法审查的问题。根据我国行政诉讼法，对于确定行政诉讼的范围采取的是概括和列举排除的方法，这一方法的弊端是以取消问题的方式回避了那些行政行为必须接受审查的问题。有鉴于此，有必要以统一的标准确定何种争议属于行政争议以及何种行政行为必须接受司法审查。笔者认为，公权力因素就是确定被告应当考虑的一个重要因素。换句话说，只有行政主体在行使公权力的时候做出了行政行为，才有可能成为行政诉讼的被告。如果行政主体在作出行政行为时没有运用公权力，则此时不能成为行政诉讼的被告，比如行政事实行为和没有运用行政公权力的商业购买行为，如行政机关和某商家签订合同购买该商家办公桌椅的行为，在这种情况下如果发生纠纷应当考虑以民事诉讼或其他途径解决。其次，随着社会自治水平的提高和法治政府的逐步建立，政府不断由全能政府向以公共产品的提供为主要职责的社会经济活动中立裁判机构转变，国家的一些职能由社会组织进行承担，因为这样做更加高效和便民，这种社会组织一般包括企事业单位、某些行业组织和社区街道组织，它们的权力来源于法律和法规的授权或者组织的规约和章程，以承担法律法规或者章程规约授予的公共服务职能为职责，这属于公共职能意义上的社会行政，由于它对个体权利产生影响，并由国家调整并保证实施，是在代替国家行使某些职能，故公共行政标准也应该成为被告的判断标准[8]。

四、结语

原告资格的设置虽然强调限制功能，即它可以限制那些并无诉的利益而可能滥用司法资源和行政资源的原告进入诉讼，从而节约司法资源，避免司法权过度侵越行政权，保证行政机关依法行使职权。但是应当看到，从根本上看原告资格是立法用来从众多可能的利益中选择愿意保护的利益的分配机制，这一分配机制具有筛选功能。笔者认为，使不法行政行为受到审查的利益和保护公民权益所带来的利益要大于防止滥诉的利益。而行政主体虽然强调行政系统的统一和协调，强调行政实体责任，即行为后果的最终归属，但行政诉讼被告的确定是资格形式要件而不是责任实体要件，故行政机关作为行政诉讼的被告，应多考虑诉讼的方便，而不是实体责任的归属，因为行政主体和行政诉讼被告并无必然的联系和共同的基础。

参考文献：

[1]雷军.78名法律硕士因奖学金少状告政法大学[N].京华时报，2012-12-12(5).

[2]马怀德.公务法人问题研究[J].中国法学，2000，(4)：40-47.

[3]马怀德.行政诉讼法存在的问题和修改建议[J].法学论坛，2010，(5)：29-36.

[4]杨伟东.从被告的确定标准看我国行政诉讼主体划分之弊端[J].中央政法管理干部学院学报,1999，(6):14-16.

[5]杨小君.我国行政诉讼被告资格认定标准之检讨[J].法商研究，2007，(1):48-53.

[6]解志勇.行政法与行政诉讼法高级教程[M].北京：对外经济贸易大学出版社,2009:307.

[7]杨小军.行政诉讼原告与被告资格制度的完善[J].行政法学研究,2012，(2)：21-25.

[8]翁岳生.行政法[M].北京：中国法制出版社，2002：30.