基于迁徙自由权的农民工户籍制度沿革

杨莉芸

(1.北京交通大学 中国产业安全研究中心，北京 100044； 2.四川文理学院 马克思主义学院，四川 达州 635000)

迁徙自由是个体生存发展、从事社会活动的基本条件，体现了国家关于公民权利的基本观念，迁徙自由权是农民工能够彻底脱离农村，迁移到城市的先决条件，没有人身迁徙的自由，农民工的有序流动和市民化在一定程度上就会受阻。

一、迁徙自由权：本性的阐发

关于迁徙自由，在我国学界有如下定义。谢鹏程认为它是“公民在国内自由迁徙和定居的权利，以及移居国外、出国和回国的权利”[1]；可见，迁徙自由权有广义和狭义之分。广义的迁徙自由权是依据宪法和法律的规定，公民具有自由居住和旅行的权利，它包括国内间和国际间的迁徙；狭义的迁徙自由权指公民在本国领土内自由旅行和定居的权利。仅指一国内部的自由迁徙行为[2]。本文探讨的是狭义迁徙自由权。综观国内学者的定义，笔者认为迁徙自由权包含了两个最基本的问题：一是迁徙自由的限度问题。迁徙的自由是个人为了满足其需要和目的而自由选择变更住所，不受限制的权利，但这种自由是相对的，不是绝对的，绝对的自由和权利是不存在的。即这种自由的实现以不妨碍他人、社会和国家的利益为前提。另一个是迁徙自由权行使过程中的权利问题。迁徙是一种方法和手段，其目的是选择能满足人的需要，实现人各种利益的空间。这是实现个人权利的基本手段，是迁移自由的价值核心，使迁徙者与迁入地居民得到同等的权利。迁徙自由权是指公民在宪法和法律规定的范围内，依法享有的、不受干预的变更生存发展空间的权利，是人为其人的一项人权。

关于迁徙自由权的性质，国内外学者大概有以下几种代表性观点：第一，学者都普遍认为迁徙自由权属于人身自由权的范畴，是一种人身性质的权利。宪法学家何华、王广辉、李步云等分别在其主编的《比较宪法学》、《宪法比较研究》中将迁徙自由权列入人身自由。第二，迁徙自由权是一种经济自由权。许崇德认为迁徙自由权应列入经济权利的范畴，日本学者杉原泰雄认为：“经济自由权包括居住迁徙自由权等”[3]。第三，迁徙自由权是一种政治权利。第四，迁徙自由是一种综合的权利，是人身自由权与政治权和经济权的综合。它首先是人身自由权的一个方面，同时又“包含一定的政治权性质”，是“兼具经济自由权性质”和“社会经济权利属性的人身自由权”。

虽然学界对其性质没有统一定义，但笔者认为，迁徙自由权作为一种最基本的人权，应属于人身自由权。它是公民依法享有的完全由自己支配肉体和精神而不受干预的权利，是公民享有其他基本权利的前提和基础。广义的人身自由权包含人身自主权、行动自由权、住宅不受侵犯权、通信自由权、迁徙自由权等等。迁徙自由权具有广义性质，是公民在国家、社会生活中必需的基本权利，是保障公民实现其他权利的前提条件。迁徙自由权在学理和实践中应是人身自由权的组成部分。

二、新中国迁徙自由权的历史演革

一般认为，公民的迁徙自由是从肯定到否定再到一定程度默认的过程，也即从肯定到严格限制最后到消极限制的历程。具体时间分为三个阶段：1949年—1957年为肯定时期，1958年—1978年为否定或严格限制时期，1979年后是一定程度的默认和消极限制时期。笔者赞同迁徙自由经历了一个从肯定到否定再到一定程度放松的过程，但认为其时间段应分以下三个时期，1949年—1957年为完全自由时期，1958年—1983年为严格限制时期，1984年至今为逐渐放开时期。迁徙自由不同于迁徙自由权，前者指行动的限制，后者指通过法律形式确定的基本权利，即使有行动的自由也不等于权利的获得，由此，笔者认为，迁徙自由权在新中国的演变分为三个时期，1949—1957年的肯定时期，1958—1975年的逐渐丧失时期，1975年至今的国家制度层面未松动但事实上变相部分存在时期[4]。

(一)肯定时期(1949年—1957年)

新中国成立后，对自由与权利的呼吁是一种普遍的要求，这为迁徙自由权的形成奠定了社会基础，对共产主义的向往也成为了宪法的价值取向。1949 年 9 月，《共同纲领》在中国人民政协会议第一次全体会议中通过了，肯定了公民的迁徙自由权。1950年11月，《城市户口管理暂行条例》出台，城市户口的登记和相关管理工作得到规范。但对当时人口的迁徙，主要贯彻的是自由、自觉和自愿的原则，不是强制、命令的方法，而且在《城市户口管理暂行条例》第一条就申明执行本条例的目的在于保障人民之安全与居住、迁徙自由。此时的户口制度并没有对公民的迁徙自由进行限制。五四宪法规定我国公民有迁徙的自由，公民的迁徙行为没受到限制。国家承认迁徙自由权，在宪法中明文规定保护公民迁徙自由权，在实际生活中公民也能自由迁徙。

(二)逐渐丧失时期(1958年—1975年)

经过工业计划的实施和社会主义改造后，我国城市工人数量激增，就业压力越来越大。为了缓解压力，政府不得不采取措施限制人口的迁徙。1958 年颁发的《中华人民共和国户口登记条例》是我国的第一部户籍管理法规，从法律上限制了农村人口迁往城市，通过户籍的控制作用迁徙自由权逐渐从事实上丧失。1959—1961年中国农村出现大饥荒，粮食供应出现危机。1961年中央发布《减少城镇人口，压缩城镇粮油销量的九条办法》，要在1961年内减少城镇户口1000万，三年内要减少2000万以上。为了应对这一形势，1963 年开始逐渐形成“二元结构”制度，城乡间的人口流动被彻底限制了，公民被一分为二，迁徙自由完全丧失，还由此影响到公民的一系列基本权利，如选举权、劳动权、受教育权、婚姻权等。这个期间，宪法规定的公民享有的迁徙自由权在实际上被取消了。

(三)国家根本制度未放松但在事实上部分存在时期(1975年至今)

1975年通过的宪法取消了公民迁徙自由权，1978年宪法和1982年宪法不再提及迁徙自由权问题，在法律程序上，公民的迁徙自由权由此消失，被彻底否定。宪法是国家的根本大法，具有最高的法律效力，其他法律和法规不得与它抵触。迁徙自由权在宪法中的否定使公民的迁徙行为不再为法律保护和承认。

但随着改革开放进程的深入，农民工大量涌进城市，并为中国城市化作出了巨大贡献。鉴于此，自1984年10月以来，国家相继颁布了一系列文件，有选择性的允许农民迁徙到城市生存和发展。同时，默许地方也积极探索。温州的“绿卡制”；上海、深圳的“蓝印户口制”均成为典型。1994年取消了以商品粮为依据划分的农业与非农业户口，确立了以居住地和职业为标准建立的新户口管理模式。1997年国家开始试点在城镇推行以公民住房、职业和生活来源为落户条件的迁移制度。2008年之后，随着农业现代化改革取向的深入，为了克服全球金融危机带给中国现代化建设的消极影响，城镇化逐渐被提上议事日程，特别是党的十八大明确规定了要将工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，探索大农业之路，新一届中央领导也将城镇化作为深入改革的突破点。在这样的政治经济背景下，户籍制度必将进一步放开，农民市民化也必将随之自由化[5-7]。

三、基于迁徙自由的农民工户籍制度沿革分析

通过对新中国迁徙自由权历史演变的梳理，可以看出，在法律上尚无迁徙自由权的规定。改革开放以来，中国的特殊国情致使大量的农民涌入城市成为农民工，这一“涌入”在法律上是找不到依据的，尽管大多农民工认为他们的迁徙是自由的，但这种自由只是一厢情愿的自由，是没有保障的自由。事实上，这种自由只是一种劳动力根据市场规律的流动行为和寻求自我发展的迁徙行为，而真正作为一种权利的迁徙自由权是缺失的。在此，笔者试将从与迁徙自由权密切联系的户籍制度为主线来分析农民工的迁徙情况。

(一)1984年—2000年户籍制度变革情况

从1978年到2000年这段时期，我国农民工的迁徙自由权利虽然没有质的改变，但迁徙情况出现了部分变化。随着改革开放的发展和乡镇企业的兴起，经济得到飞速发展，市场对劳动力的大量需求和家庭联产承包责任制释放出的剩余劳动力使农民工的迁徙成为可能。农民工出于理性的追求开始涌入城市。1984年，《关于农民进集镇落户问题通知》颁布，凡农民和家属申请到集镇落户的，准予其落常住户口，办理入户手续，统计其户口为“非农业户口”，当地政府要为其建房、买房提供方便。这为户籍制度改革打开了缺口。1985 年 7 月，《关于城镇暂住人口管理暂行规定》出台，迁徙自由由此初步放开。进人 90 年代后，随着市场经济的建立和完善，限制迁徙自由在理论上逐渐突破。1990 年 4 月 27 日，国务院颁布《关于做好劳动力就业工作的通知》，指出要合理控制农村劳动力的转移，以减轻城镇就业压力。对农村劳动力进城务工，要用经济、法律、行政的手段搞好宣传教育，实行有效控制和严格管理。1992 年，《实行当地有效城镇居民户口制度通知》颁布，户口准入制度开始在小城镇推行，它是户籍改革的过渡性措施，公民迁徙自由进一步放开。1994年后，以商品粮为标准划分的农业与非农业户口被取消，以居住地和职业为标准建立了三种新的户口管理模式。1997年，国务院通过《小城镇户籍管理制度改革的试点方案》，开始在试点城镇推行以公民住房、职业和生活来源为落户条件的迁移制度。这是此期间对户籍制度改革进行最深入的一次，使农民工的迁徙行为有了实质性的送动。

这十年以来户籍制度政策有了一定松动，在一定程度上解决了一部分农民工的生存和发展问题，但户籍制度在本质上并没有得到实质性改变。

(二)2000年至今户籍制度变革情况

2000年以后，我国的户籍制度与迁徙自由开始松动。首先，在理论学界，很多著名学者呼吁恢复迁徙自由权。其次，全国各地在实践中开始改革户籍管理办法。2001 年，全国县以下城市放开户籍的全面限制，小城镇户口由此大幅度放开。浙江、安徽、江苏、重庆、山东、四川、上海和广东也开始改革。

2003年7月，河北省批转《我省户籍管理制度改革意见》，打破全省内分割的农业和非农业户口管理结构，取消按照传统划分的农业和非农业户口等，取消“农转非”的户口指标。按照居民实际居住的地方和从事的职业，分为城镇人口和农村人口，所有人口统一登记为居民常住户口。 同年，河南郑州开始推行“一元制”的户籍管理模式，它替代了“农业户口”、“非农业户口”、“暂住户口”和“小城镇户口”的户籍管理方式。郑州各地所有居民户口统称“郑州居民户口”，并可自由迁移，符合一定条件的外省居民也可办理迁郑户口。2004年8月，山东省出台深化户籍制度改革的意见，打破了城乡分割，统一户口登记管理，实行人才户口城乡自由流动的政策。2007年，北京进行户籍制度改革，放宽落户条件，取消招工需要北京户口的限制。2008年1月，云南在城乡建立“一元制”的户籍登记管理模式，所有户口统称为居民户。2009年重庆和天津推行“购房落户”政策。2010年，成都公布《关于全域成都城乡统一户籍居民自由迁徙的意见》，迄今已经提出了户籍制度改革的基本框架，但是实施细则暂未出台。全国范围大多数省区市相继统一了城乡户口登记制度[8]。

四、结语

户籍制度的改革使被限制的户口逐渐放松，具有一定条件的农民工能自由流动。户籍制度改革是为了适应市场经济发展的结果，它首先是为了推进城市化，政府取消户口差别的一般目的是为了获得城镇人口比例的上升，捞取政绩；其次，很多城市的户籍制度改革和农民的迁徙是附带条件的，比如迁入城市要看有无住房，有无稳定工作和收入，农民退出农村要放弃自己的承包地。户籍制度改革的根本目的不是来自公民权利，公民的迁徙自由权并未出现实质的改变，没有再次入宪。这样的改革却出现了户籍制度改革的冷场现象，即很多农民工并未向政府所期待的一样纷纷把户口迁入城市。农民工的迁徙行为不是简单的为了生存，而是一种为了追求自我发展，扩展权利的经济行为和政治行为，是要求与城市居民共享改革的物质成果和文明成果的结果，仅仅着眼于户口转变的改革并不能吸引农民工的注意，自由迁徙真正实现，才能保障公民享有平等的公民权。必须从权利的角度思考，保证农民工具有自由迁徙权。从某种意义上讲，迁徙自由权是人生意义或价值实现的基础性条件。

参考文献：

[1]谢鹏程.公民的基本权利[M].北京：中国社会科学出版社,1999.

[2]奚坚平.论迁徙自由[D].合肥：安徽大学,2004.

[3][日]杉原泰雄.宪法的历史——比较宪法学新论[M].吕昶,译.北京：社会科学文献出版社,2000.

[4]罗庆菊.迁徙自由在新中国的变迁[D].湘潭大学,2006.

[5]陈嘉.试论冲突规范的价值取向[J].成都理工大学学报(社会科学版),2013,(1)：56-60.

[6]赵一林.现行户籍制度对公民权利的影响及立法完善[D].西安：西北民族大学,2010.

[7]刘刚.民主场域下“代表性”之惑与重构[J].成都理工大学学报(社会科学版),2014,(1)：8-11.

[8]林琳.迁徙自由的保障与立法完善[D].辽宁师范大学硕士研究生学位论文,2006,(05).