政府向社会力量购买服务要做好三篇“文章”

●黄 建 孙 静

2013年9月底，国务院办公厅出台《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（以下简称《意见》），对创新社会管理、推动公共服务体系建设提出新的要求。十八届三中全会提出要推广政府购买服务，凡属事务性管理事务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。推进政府购买服务是政府提供公共服务方式的创新，也是国家治理理念的革新。政府购买服务的意义不言而喻，而有效落实工作关键要做好以下三篇“文章”。

一、合理确定政府购买服务范围

《意见》提出：政府向社会力量购买服务要突出公共性和公益性，在适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的公共服务领域大力推行政府购买服务，这对政府购买服务的范围进行了规范和限定。我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段，这是我国当前和今后一个时期的最大国情。政府向社会力量购买公共服务作为政府提供公共服务的创新方式，也应与经济社会发展水平相适应。

（一）当前阶段应以政府购买基本公共服务为主

政府向社会力量购买服务应以保基本和促进基本公共服务均等化为目标，不能超越经济发展需要和公共财政承受能力，这是推进政府购买服务工作必须遵循的基本原则。要准确界定符合经济社会发展实际的基本公共服务项目、范围及水平，循序渐进地推动落实政府购买服务工作。换而言之，就是政府向社会力量购买服务要从 “保基本”做起，重点是“雪中送炭”而不是“锦上添花”。

（二）要发挥政府购买服务指导目录的枢纽作用

指导性目录是落实政府向社会力量购买服务的关键环节，通过规范和限制政府向社会力量购买服务的范围及水平，既要将社会力量承担效率更高的事项类别纳入到目录，又要防止政府购买服务过宽、过泛，避免出现政府“卸包袱”或政策“福利化”问题。要在充分反映社情民意的基础上制定政府向社会力量购买服务指导性目录并保持动态调整，同时明确所购买的公共服务不能超出指导性目录范围。

（三）要紧密结合地方经济社会发展实际和特点

我国地区间经济社会发展差异巨大，造成公共服务需求重点及层次不同，社会组织发育和市场机制完善程度也参差不齐。因此，各地政府向社会力量购买服务的内容应紧密结合实际需要，购买方式及管理体制应大胆创新，从而制定有针对性、更具特色的实施办法。如北京、上海等地区社会组织相对成熟、市场机制相对完善，公共服务需求更具多样性，上述特点应在推广政府向社会力量购买服务工作时统筹考虑。

二、建立有针对性的工作机制

《意见》提出：政府向社会力量购买服务要按照政府主导、部门负责、社会参与、共同监督的要求规范有序开展，加强购买主体内部监督管理和社会监督。政府向社会力量购买服务是一项全局性、战略性重大改革，是政府管理服务模式的创新，要有针对性地完善横向与纵向相结合、政府与社会相配合的工作机制，从而全方位推进政府向社会力量购买服务工作。

（一）要规范政府部门操作，建立公开竞争机制

在梳理确认政府提供公共服务的基础上明确政府相关部门权责和分工协作机制。财政部门要发挥综合协调和资金保障作用，民政、工商部门把握社会力量准入“门槛”，主管部门结合事业发展提出向社会力量购买服务需求。引入成本与效益相结合的公开竞争机制，建立公开、透明、规范的政府向社会力量购买服务流程，确保社会力量公平参与竞争。根据政府购买服务的不同类型分别制定有针对性的管理办法，从而更有利于规范政府向社会力量购买服务工作。

（二）要合理界定事权划分，形成政府工作合力

要结合各级政府事权支出责任和省以下转移支付体制，按照全面整合利用社会资源的原则，明确不同层次政府向社会力量购买服务的类别、重点及政府间配合机制，避免出现重复购买问题。辐射范围宽泛的公共服务应由省级政府统一购买，区域性或特定公共服务由各县市结合实际购买。要在政府向社会力量购买服务指导性目录中体现事权划分原则，同时省级政府目录既要在省一级具有可操作性，还要对县市级具有指导性。

（三）要创新监督管理方式，突出绩效管理理念

政府向社会力量购买服务有别于传统的政府直接提供公共服务的方式，具有点多面广、承接主体复杂、风险分散的特点，这是各级政府履行公共服务职能必须面对的全新课题。要创新和完善政府向社会力量购买服务监督管理机制，注重与政府采购监管、财务管理的制度衔接，建立完善社会公众参与和监督机制，形成独立、专业和多元化的外部监督机制。要针对政府向社会力量购买服务的特点建立健全绩效评价工作机制，推动政府购买服务绩效评价与预算管理相结合，确保政府购买服务工作取得实效。

三、与转变政府职能紧密结合

《意见》提出：政府向社会力量购买服务要与事业单位改革相衔接，推进政事分开、政社分开，凡是社会能办好的尽可能交给社会力量承担。这赋予了推进政府购买服务工作更多的期待，使政府向社会力量购买服务成为推动完善国家治理体系、实现国家治理能力现代化的重要“催化剂”和“助推器”，这对加快转变政府职能、推动事业单位改革等提出了更高要求。

（一）要梳理和调整政府部门业务职能

对于适合通过政府向社会力量购买提供的公共服务，原由行政事业单位直接提供的同质性公共服务则应逐渐退出，并相应调整机构职责和人员编制，防止出现“两头占”，实行政府购买服务有进有退的合理、规范的运行机制。各地财政部门要按照“费随事转”原则加大政府购买服务经费的统筹力度，调整和优化存量资金结构；编制部门应主动介入到政府购买服务工作中，研究新形势下推进事业单位分类改革的路径选择；要积极推进社会组织去行政化、去垄断化改革，建立健全社会组织自律性管理约束机制。

（二）要规范政府购买服务的承接主体

目前按照行政编制管理团体组织可继续按照原有方式提供公共服务或购买其他社会组织服务方式提供，但不宜同时扮演“买方”和“卖方”角色。在某些社会力量尚不壮大、不能完全承担公共服务供给的专业性领域，一定时期内应允许事业单位直接提供方式与政府购买服务方式并存，今后再结合事业单位改革及社会力量培育发育情况逐步过渡。在这一演进过程中，要探索建立行政管理性团体组织、事业单位、一般社会团体提供公共服务的良性竞争机制，从而进一步激发社会活力。

（三）要处理好与社会公益慈善的关系

社会公益慈善是社会管理和公共服务提供的重要方面，也是今后促进经济社会健康发展的重要支撑。政府向社会力量购买服务不能挤压或挤占社会公益慈善发挥应有作用的空间，一方面要明确政府购买服务和社会公益慈善的范围及边界，另一方面政府不能购买完全可以由社会公益慈善力量承担的事项，防止出现政府购买服务“越位”，要建立政府向社会力量购买服务与社会公益慈善相互配合、有效衔接的体制机制。