对“一把手”的监督为何成为薄弱环节

●乔新生

中共中央纪律检查委员会研究室负责人接受《人民日报》采访强调，在所有受到纪律处分的党政机关县处级以上干部中，“一把手”的比例占总数三分之一以上，在厅局级以上干部中“一把手”的比例更高。这说明对“一把手”的制约和监督仍然是一个薄弱环节。正因为如此，中共中央十八届三中全会决定强调，要加强和改进对主要领导干部行使权力的制约和监督。

在如何加强对“一把手”监督的问题上，这位负责人提出从以下几个方面入手：一是规范主要领导干部的职责权限，按照集体领导、分工负责原则进行分工，按照决策、执行、监督要求分解权力；二是健全施政行为公开制度，推进主要领导干部权力公开透明运行试点；三是探索完善主要领导向党委或者纪律检查委员会述职述廉，以及上级单位或者纪律检查委员会常委成员同下级主要领导干部谈话制度；四是加强巡视制度；五是加强行政监察和审计监督；六是健全群众监督、舆论监督、法律监督机制；七是坚决查办在主要领导干部中发生的腐败案件。坦率地说，上述这些制度都是我国反腐倡廉常用的制度。但是，这些制度之所以没有发挥应有的作用，根本原因就在于，缺乏明确的制度支撑。

当前我国党政机关的“一把手”主要是由上级任命，他们对上级机关负责，而不需要对本级机关和群众负责。正因为如此，对党政机关“一把手”的所有监督难落到实处。从制度建设的角度来看，党政机关“一把手”的权力不够清晰规范，也使其在行使权力的过程中，易出现滥用权力的现象。

部分学者认为，应当强调集体领导，在党政机关的内部形成监督机制，以此来约束党政 “一把手”的行为。不过，在笔者看来，首长负责制是现代民主政治的常态，也是各国提高行政效率的基本制度设计。如果强调集体领导，而没有充分发挥党政机关“一把手”的主观能动性，那么，在决策的过程中就会出现集体决策腐败问题。事实上，许多地方的腐败都是由集体决策形成的。由于集体决策强调的是风险共担，因此，党政机关决策或者决策执行出现问题的时候，所有参与决策的党政官员为了保护自己的利益，都会选择回避矛盾或者掩盖问题。集体决策不能提高决策的效率，当然也无法解决集体腐败的问题。要想解决“对‘一把手’监督的问题”，必须首先明确首长负责制，让“一把手”的权力和义务通过法律表现出来，因为只有这样才能判断党政“一把手”的行为是否属于滥用权力行为。

很遗憾的是，目前我们现行法律中没有规定党政“一把手”权利义务和职责的法律规范。我国现行的各级政府组织法关于政府机关首长行政权力的规定非常笼统，在职责不明确的情况下，规范党政机关“一把手”法律责任的制度，就变成了无源之水，无本之木。

笔者的观点是，要想真正解决“一把手”不受约束的问题，必须从制度建设入手，明确党政机关“一把手”的法律责任。全国人大常委会应当尽快考虑将党政机关的“一把手”纳入法律调整的范围，通过制定具有可操作性的法律规范，使党政机关首长在决策和决策实施的过程中有法可依。笔者不赞成集体领导制度的扩大化，因为集体领导虽然可以在一定程度上实现集体监督，但是，如果集体领导是建立在责任匮乏基础之上，那么，集体领导很可能会变成集体推卸责任。改变当前这种对“一把手”监督不力的现状，必须完善我国法律规范，把党政机关“一把手”的各项职责通过法律的形式表现出来。因为只有这样，才能更好地接受公众的监督，也只有这样，才能把反腐倡廉的工作真正落到实处。

强化党政机关“一把手”的法律责任，是我国反腐倡廉工作的重要抓手，也是我国反腐败制度建设的重要切入点。笔者建议全国人大常委会抓紧研究制定相关的法律制度，让党政机关的“一把手”在法律的框架内依法开展工作。没有明确的法律制度，没有明确的法律责任，那么，对党政机关“一把手”的监督也就成为纸上谈兵。在反腐倡廉的过程中，党政机关“一把手”负有特殊的责任；在廉政制度建设的过程中，加强对“一把手”监督的制度建设也应该成为重中之重。