财政支出监督之法律解析

●寇铁军 胡俊杰

随着政府财政收入的增长，政府的财政支出规模和范围都在不断扩大，与此同时，对财政支出的监督也得到了重视。然而，在财政支出监督中，最根本的问题是法律制度的缺失和不完善，因此加强财政支出的立法工作是当前加强财政支出监督的一项重要工作。由于财政支出监督涉及的问题广泛，其立法工作不局限于某一具体法律的制定和修改，而是涉及整个财政支出监督法律体系的构建问题，因此，本文拟对财政支出监督进行法律解析，从法律规范、法律关系和法律责任三个方面对财政支出监督法律体系构建中涉及的基础问题进行分析。

一、财政支出监督之法律规范分析

法律规范是法的要素的重要组成部分，其内容一般包括三个方面：规则、原则和概念（张文显：《法哲学范畴研究（修订版）》，中国政法大学出版社，2001年版，第48-49页）。虽然概念是研究问题的基础，但基于导论部门已就本文涉及的重要概念有所论述，此处不再对财政支出监督涉及的概念加以进一步探讨，而主要研究财政支出监督之法律规制和法律原则。

（一）财政支出监督之法律原则

法律原则是法律的基础性真理或原理，为其他规则提供基础性或本源的综合性规则或原理，是法律行为、法律程序、法律决定的决定性规则，是其他法律要素的基础、本源或出发点。按产生的基础不同，可将法律原则分为政策性法律原则和公理性法律原则。公理性法律原则是从社会关系性质中产生并得到广泛认同的，被奉为法律公理的法律原则，这是严格意义上的法律原则。作为一个法律部门的财政支出监督，其公理性原则包括财政监督之权力制约原则，即监督本身是一种权力对另一种权力的制约，财政权作为三权分立体制下的行政权，必然要受到立法权和司法权的制约；财政支出之民主法治原则，即在现代民主制度下的财政支出，因财政收入主要来源于公民税收而必然要受到民主法治原则的约束；财政支出之公平正义原则，即财政支出作为国家分配社会财富的一种方式，是基于社会公平正义而对国民收入的再次分配，相同的情况相同处理，反对歧视和不合理的优待；财政支出法定原则，即财政支出的支出范围、支出数额、支出方式、支出对象等都要具有法律依据。这些公理性原则在整个财政支出监督法律体系构建中起基础性作用，贯穿其始终。

政策性原则是国家和其他政治共同体关于必须达到的目的或目标，或实现某一时期、某方面的任务而做出的方略，通常是关于社会的经济、政治、文化、国防的发展目标、战略措施或社会动员等问题，往往具有鲜明的时代特色和民族特色。现阶段我国财政支出的政策性原则主要体现在公共原则，即财政支出以满足公共需要为目标；协调原则，即财政支出在社会成员之间起到协调的作用；效率原则，即财政支出在考虑公平的同时也要兼顾效率；适度原则，即财政支出有一个特定的度，既不能过度支出而造成巨额赤字和国库亏空，也不能不支出而影响社会公共职能的发挥。财政支出的政策性原则还包括自由平等、人权保障、社会发展等原则。这些政策性原则是现阶段关于财政支出监督所遵循的尺度。

（二）财政支出监督之法律规则

规则是由权威部门颁行或社会习俗中包含的关于人们行为的准则、标准、规定等。法律规则是规定法律上的权利、义务、责任的准则、标准，或是赋予某种事实状态以法律意义的指示、规定。财政支出监督之法律规则具体确定了财政支出监督过程中的监督规则和财政支出规则，它比财政支出监督法律原则更加具体，更加具有针对性和指导意义。比如我国《政府采购法》第二十六条确立了“（一）公开招标；（二）邀请招标；（三）竞争性谈判；（四）单一来源采购；（五）询价；（六）国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式”的政府采购方式，这一法律规则明确了政府采购可能采取的方式，对政府采购行为具有规范作用。

法律规则的逻辑结构包括假定条件、行为模式和法律后果三个部分。所谓假定条件，是指法律规则中有关适用该规则的条件和情况的限定和要求，即法律规则在什么时间、空间、对什么人适用以及在什么情境下法律规则对人的行为有约束力的问题。尽管在上述法律规则中没有明文规定假定条件，实际在该规则之中隐含着 “进行政府采购”的假定。所谓行为模式，指法律规则中规定人们如何具体行为的模式部分，它是从人们大量的实际行为中概括出来的法律行为要求，它是指示人们在特定的情况或行动中应如何具体行为的规定。上述关于政府采购方式的法律规则之中，明确了“公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价和国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式”的行为模式，这也正是该法律规则的核心部分。所谓法律后果，指法律规则中规定人们在做出符合或不符合行为模式的要求时应承担相应的结果的部分，是法律规则对人们具有法律意义的行为的态度。上述法律规则中的法律后果在该部法律的第七十一条加以体现。具体规定为：“采购人、采购代理机构有下列情形之一的，责令限期改正，给予警告，可以并处罚款，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，由其行政主管部门或者有关机关给予处分，并予通报：（一）应当采用公开招标方式而擅自采用其他方式采购的”，即责令限期改正，给予警告，可以并处罚款，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，由其行政主管部门或者有关机关给予处分，并予通报是该法律规则确立的法律后果。由此可见，法律规则与法律条文并非一一对应的关系，上述例子中就是多个法律条文对应一个法律规则，有时一个法律条文可以对应多个法律规则。研究财政支出监督之法律规则，是完善和制定财政支出监督相关法律法规的基础，发挥其在立法上的技术指导作用。

二、财政支出监督之法律关系分析

法律关系的概念，最初起源于民法（实践中对罗马法规则的需要，引起了学术研究上的重视，生活在18世纪末至19世纪初的萨维尼（1779-186）将其主要精力放在对罗马法史的研究上，先后发表了 《中世纪罗马法史》(1815一1831)和 《现代罗马法制度》(1840—1849)，从罗马法债的关系中引申出法律关系的概念，自此，在文字表述上的“法律关系”概念正式出现）。但现在，无论是宪法、民法、刑法、诉讼法，还是环境法、经济法、劳动法等都在使用着法律关系的概念，成为法律视角下研究各种社会问题的一个基础性概念。所谓法律关系，就是法律规范调整社会活动所形成的人与人之间的权利与义务、职权与责任关系。而财政支出监督法律关系是指法律规范在调整财政支出监督活动过程之中所形成的不同主体之间的权利与义务、职权与责任的法律关系。

财政支出监督法律关系有与其他法律关系一致的共性，主要体现在：首先，财政支出监督法律关系与财政支出监督法律规范有着不可分割的联系。财政支出监督法律关系是以财政支出监督法律规范为基础的，而财政支出监督法律规范只有在具体的财政支出监督法律关系之中才能够得以体现。由于财政支出监督法律规范体现为财政监督法律规范之中关于财政支出的部分和财政支出规范之中关于监督的部分，所以财政支出监督法律关系也体现为这两个方面。其次，财政支出监督法律关系是以法律上的财政支出监督权利和财政支出监督义务为内容的社会关系，所以在本质上财政支出监督法律关系是一种合法的法律关系。除共性以外，财政支出监督法律关系的主体、客体和内容还有其自身的特性。

（一）财政支出监督法律关系的主体

法律关系的主体是指法律关系的参加者，即法律关系中权利的享有者和义务的承担者。通常情况下法律关系的主体包括公民、法人和国家。基于财政法律关系的基本方面具有财产所有权的无偿“让渡”性质，财政支出监督法律关系的权利主体概括起来是国家。然而，概括的财政支出监督法律关系可以具体化为一些特定的针对财政支出的监督关系——国家立法机关和国家司法机关对财政支出的监督、政府对财政部门财政支出行为的监督、财政部门对具体使用财政资金的监督等，在这些不同的具体财政支出监督法律关系之中，其权利主体又呈现出多元化的特点，包括国家、政府、财政部门以及以某个（些）人为代表的民众。财政支出监督法律关系的义务主体是财政支出权的行使者和财政支出行为的实施者。此外司法机关也应当成为财政支出监督法律关系的一个主体，它是财政支出监督权的司法救济途径。

（二）财政支出监督法律关系的客体

法律关系客体是指法律关系主体之间权利和义务所指向的对象。法律关系客体是法律关系中权利和义务的具体承载物，只有存在法律关系客体，法律关系中观念形态的权利义务才能具体化为实际的权利义务。在法学研究之中，法律关系的客体通常包括物、行为结果、精神财富、人身利益标的、环境和国家利益标的，在财政支出监督的法律关系之中其客体为财政支出监督行为，即权利主体完成其行为所产生的对财政支出进行监督的结果。与法律关系客体密切联系的一个概念是财政支出监督的对象，在财政支出监督行为过程之中，监督的对象涉及财政资金、作为决策者的个人、作为财政资金使用者的部门以及财政资金拨付程序等。从财政支出的内容看，财政支出监督的对象包括涉农支出行为、教育支出行为、卫生支出行为、科技支出行为、社会保障支出行为、政府采购行为、财政转移支付行为等在内的各种财政支出行为。虽然这些资金、人员、单位、程序及其组合的财政支出行为都成为财政支出监督的对象，但是局限于其中的一部分都不能实现对财政支出全面的监督，在财政支出监督法律关系之中真正的客体是财政支出监督行为。

（三）财政支出监督法律关系的内容

法律关系内容指法律关系主体所享有的权利和承担的义务，它是法律规范的内容在实际社会生活中的具体实现，是法律规则在法律关系中实现的一种状态。在财政支出监督法律关系中的内容是指具有财政支出监督权的权利主体所具有的权利和应承担的义务。由于某一具体的法律规范所调整的某一具体的法律关系中的监督主体不同，所以不同主体所享有的权利和承担的义务也有所不同。法律权利是指法律主体依法从事或不从事某种行为或要求他人从事或不从事某种行为的法律资格。财政支出监督权力（权利）就是指监督主体对监督客体所具有的监督的权力，将监督权力的内容细化，可以包括决定、审核、批准、检查等权力。法律义务是指法律规定人们应当从事或不得从事某种行为的界限。财政支出监督义务就是指监督主体负有如实监督、认真监督、全面监督的义务，对监督过程之中发现的问题既有义务将其纠正，也有义务提出合理建议，以避免类似问题的发生。在财政支出监督的法律关系中，权力（权利）和义务总是相伴而存在的。这一客观规律，也应该在相关财政支出监督法律制定和完善过程中充分体现。

三、财政支出监督之法律责任分析

法律责任具有预防、救济和惩罚的功能，能够保障法律的规定落到实处，惩罚对法律的违背、恢复违法行为所破坏的社会关系，并以此警示潜在的违法者。财政支出监督制度的“责任”就是当主体违反了法定义务时，应当承担的否定性法律后果（张文显：《法哲学范畴研究》，北京：中国政法大学出版社，2001年版，第 122页）。明确了财政支出监督制度之中的法律责任，才能预防不当的财政支出行为，纠正违法违规的财政支出行为，对相应的违法主体予以处罚。

法律责任是与法律义务、法律制裁密切相关的，而更重要的是与制裁相链接。法律责任的具体形态最主要的有民事责任、刑事责任、行政责任以及违宪责任 （工成栋：《政府责任论》，北京：中国政法大学出版社，1999年版，第 17页）。通常又把法律责任区分为如赔偿损失、违约金、罚金、没收财产、罚款等财产性责任和赔礼道歉、消除影响、人身罚、自由罚、具结悔过等非财产性责任。财政支出监督的法律责任虽然仍然在上述承担责任方式的框架内，但也有其特殊之处。由于政府及其工作人员难以承担歇业、吊销执照或自由罚等非财产性责任 （除非政府行政机关工作人员在履行财政支出职责过程中触犯了刑法的规定），且被监督者的资金财产来自财政资金，其承担财产性责任的不利后果最终是由财政资金负担承担，所以必须设计出不同于一般法律责任的财政支出监督法律责任方式。

在财政支出监督法律制度中设计何种承担责任的方式才能最有效地发挥财政支出监督的作用呢？充分考虑财政支出对象——财政资金公共性的特点，通过惩罚、救济和补偿的方式来实现财政支出监督的法律责任。具体而言，在财政支出监督法律关系中，当产生违法行为时，一方面可以通过政府机构来承担法律责任以便对扭曲的法律关系加以救济和补偿；另一方面可以通过让直接责任人承担法律责任来实现惩罚和补偿的法律后果。政府机构承担的责任包括：政治责任，如行政首长引咎辞职、政府部门机构缩减等，以使其付出“合法性减损”或“信用减等”的代价；经济责任，主要是指比照其不当财政支出的数额而调整财政支出数额，如扣减预算拨付资金、扣减转移支付资金、返还转移支付资金和补足转移支付资金等；“作为”的责任，即对于应当实际支出的项目而没有支出时，相关部门应承担实际支出的责任；“修正”的责任，即对相关部门的不当财政支出决定加以纠正，如撤销不适当的决定和命令、限期改正等。直接责任人承担的责任包括：行政责任，违反财政支出的相关责任人，应当承担被罢免或撤职等责任，如我国《预算法》第 73、74、75条规定了擅自变更预算、动用库款、违法收支行为的法律责任；经济补偿责任，如对于贪污浪费、公款消费等不当、不法财政支出行为，直接责任人应该比照贪污、浪费和公款消费的数额予以补偿。