成安县扎实推进水资源使用权确权登记工作

成安县水利局副局长 崔新玲

成安县总面积481km2，辖4镇5乡2个工业区234个行政村，总人口43.8万人，其中农业人口34.9万人，耕地面积52.37万亩，全部为有效灌溉面积，其中井渠双灌面积约10万亩，其余为井灌面积。目前全县农用机井7096眼，灌溉干渠 3条，总长度 37.84km，支渠23条，总长度138.2km。成安县是一个农业大县，同时也是资源型缺水县，长期以来对地下水掠夺式的开采已造成县城周边17km2的浅层地下水漏斗区和县城东北部约60km2的深层地下水超采，成为河北省地下水超采综合治理县。对地下水的超采治理，成安县积极探索农业水价改革模式，运用市场机制优化配置水资源，开展水资源使用确权登记工作。

1. 开展水资源确权登记工作的背景

水权制度是落实最严格水资源管理制度的重要市场手段，是促进水资源节约和保护的重要激励机制。河北省是水资源严重短缺的省份，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，培育水权交易市场，构建行政管理与市场机制相结合的水权制度体系，加快推进全省水权制度改革，以市场手段实现水资源优化配置、节约和保护，可持续利用，显得尤为重要和迫切。2005～2013年，河北省在成安县对农业用水水权交易进行了初步探索，虽取得了一些经验，但均因缺乏政策、法律、监管等支撑而没有持续。为了全面落实科学发展观，优化水资源配置、节约和保护，实现可持续利用，落实河北省政府批准的《河北省地下水超采综合治理方案 （2014年）》要求，充分发挥市场在水资源管理中的决定性作用，培育水权交易市场，推进产权制度改革，形成地下水超采综合治理的长效机制，结合河北省经济社会发展的用水需求，依据《水法》、《取水许可和水资源费征收管理条例》、《水利部关于开展水权试点工作的通知》、《河北省地下水超采综合治理试点区县域水权确权登记办法》（征求意见稿）制定《成安县水资源使用水权分配方案》，促进水资源节约保护，做好地下水超采综合治理试点工作。

2. 水资源使用确权登记工作的思路

2.1 指导思想

以党的十八届三中全会精神为指导，仅仅围绕大力推进生态文明建设的新要求，针对水资源短缺、水资源配置能力不强等主要矛盾，按照“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路，坚持社会主义市场经济改革方向，正确发挥市场和政府的作用，以控制地下水超采为首要目标，开展用水户的水资源使用权分配、确权登记，将水资源的使用权落实到取用水户，实现市场配置水资源，破解缺水难题。

2.2 基本原则

一是政府调控，市场调节的原则；二是总量控制，留有余量的原则；三是生活优先，保障生产的原则；四是公平公正，效率优先的原则；五是现状为准，适时调整的原则。

2.3 工作步骤

按照可以持续、留有余量，生活优先、注重生态，市场配置、有偿使用的原则，公平合理地将县域内可以持续使用的水量分配给取用水单位和个人，对水资源使用权（以下简称“水权”）进行确权登记。

生活、非农生产、生态环境用水以取水许可的形式确定各用水户的水权。生活用水量，包括城乡居民生活用水和城镇公共用水，以人均用水量和用水人口进行核定。人均用水量以近3年平均值进行合理分析，且不高于《河北省用水定额》。各企业合理用水量按近3年实际平均用水量、水平衡测试等方式核定，且单位产品取水量不得高于《河北省用水定额》；农业用水按耕地面积确定各用水户的水权，分水到户，水随地走。

县级水行政主管部门负责组织编制水权确权登记实施方案。具体做法：资料搜集摸底、可分配水量的确定、预留水量的确定、各行业可分配水量的确定、用水户水权确权、分配方案合理性分析。

3. 主要措施及预期效果

3.1 主要措施

一是加强组织，强化协调。成立由县政府主要领导参加的水权分配管理组织，负责县域内的水权分配工作，强化各行业基层用水户管理组织建设，尤其是农民用水者协会建设，形成从上到下的水权水市场管理组织网络。各级管理组织分工协作，主要负责收缴水费，协调处理水事纠纷，监督监管水量交易，解决水权改革和水市场建设中出现的各种矛盾和问题。做到从上到下的组织到位、人员到位、责任到位、措施到位、保障到位，确保水权分配方案的顺利落实。

二是夯实基础，扎实推进。对全县的供水、用水、水利工程、节水设施、计量设施、用水户节水的具体情况，进行全面的摸底排查，广泛征求用水户意见，保证分配措施能落到实处，符合实际。确实做实做细全县可分配水总量、预留水量、各行业可分配水量、用水户水权确权的各个环节，确保水权确权登记工作的顺利实施及水权改革工作的稳步推进。

三是政府主导，公众参与。县、乡（镇）两级政府及水行政主管部门，周密安排，制定落实方案，明确责任、考核问责。同时落实过程要体现民主、公开、公平的原则，调动用水户参与水权分配的积极性，要高度重视农民用水者协会的组建工作，强化用水户协会的主导作用，由用水户协会将水权配置到户，执行“自主经营，自负盈亏，利益共享，股份合作”的法人实体，经营管理本着“平等自愿，风险共担，谁投资、谁建设、谁管理、谁受益”的原则，切实处理好所有权、经营权、管理权的关系，首先解决好管理人员的待遇问题，实行责、权、利挂钩，充分调动他们的积极性，确保工程系统的良好、长效运行，使工程发挥最大的效益。同时让农民参与用水协会管理，切实按照他们的意愿行事，保证农民利益不受侵犯。

四是加强计量设施建设，实现农业智能化管理。按照河北省人民政府关于印发《河北省地下水超采综合治理试点方案（2014年）》的通知要求，在整合统筹现有地下水监测设施基础上，尽快完善工业尤其是农业灌溉终端取水计量设施，在井灌区确保一井一表，在渠灌区完善量水设施，支渠上修建标准量水桥、测桥，斗、农渠设专用计量设备，对所有取用水户按照不同取用水类别，分别安装水表和量水设施，为全县落实水权交易、超定额累进加价、“一提一补”节水激励措施提供计量保障。

2011年，成安县在水利局建立了智能节水灌溉系统，该系统可自动采集灌溉水量、地下水位、田间温度、湿度、土壤水分等参数，县水利局监控中心通过对检测数据进行汇总和分析，通过LED显示屏及时向农户发布灌溉信息，指导农户科学节水灌溉。同时，该显示屏还可以发布气象、农业管理技术等农业信息，让广大农户更方便、更及时的掌握农业常识和气象信息。智能灌溉管理系统实施后，使灌溉更科学、方便、节水、节能，实现了农技服务一体化、种植科学化和灌溉自动化，为水权分配奠定基础。

五是充分发挥舆论宣传和监督作用。利用大众媒体，广泛开展宣传，提高广大人民的水危机意识。采取编印宣传手册、专家讲座等办法加大宣传教育力度，使群众普遍了解试点的基本水情和水权改革的目的。大力增强全民水忧患意识，转变用水观念，推进水权、水市场建设。

六是建立合理的水价形成机制。充分利用省内外农业、水利等科研院所、高等院校的科研成果和科技能力，完善水资源价值核算体系，市县水行政主管部门和科技部门要对全县水资源进行调查评价、水资源可利用量估算、水资源演变情势分析、水价的核算等，尤其是创新农业水价形成机制，为试点区实现农业超定额加价制度提供经验。

到2015年，在全县范围内建立能够反映工程供水成本、农民可承受、促进农业节水的农业水价机制；决策科学、调整灵活、程序合法的农业水价管理制度；探索实行定额内农业用水享受优惠水价、超定额用水累进加价的农业终端水价制度；全面实施按量收费，农业水费收取率达到95%以上。

3.2 预期效果

一是规范了县域各行各业用水秩序，促进了社会稳定。随着一系列工程建设的深入，水资源管理日趋有序，水事纠纷也减少。此外，随着工作进程的推进，区域水资源的开发利用更加有序和规范。

二是农业用水效率提高的同时也提高了农民当地生产的收入，促进了农村生产发展和生活富裕，有力地推进了农村民主政治化进程，同时也为农民外出务工解决了农业灌溉的后顾之忧。

三是农业用智能管理，农田灌溉的用水量、地下水的水位通过收集、整理提供给水资源管理部门应用，为水资源管理提供了科学有效的数字。各级领导对成安县的农业终端水价和水费征收工作给予了肯定，认为成安县在水资源综合管理工作和超采治理工作上，领导重视、宣传到位、措施得力、成效明显，全县上下节水意识明显加强。

四是实现农业灌溉 “统一建设、统一管理、统一灌溉”的建管一体化管理模式，专业化服务组织负责按照制定的各项管理制度安排灌溉秩序、负责工程管理、维修及水费的征收等工作。

五是成立基层水利站、农民用水者协会、专业化服务组织等组织，并制定相关规章制度，保证建管一体化。

4. 下一步工作注意事项及展望

4.1 注意事项

一是要实事求是，编制好方案。一个好的工作方案是做好这项工作的前提。存在的问题在哪里，试点的目标、思路以及内容和措施是什么，时间怎么安排，如何验收评价、推广等问题都要认真研究，在方案中予以具体体现。

二是要勇于创新，依靠科技支撑。以市场手段实现水资源优化配置、节约和保护，实现可持续利用，关键在于水资源的分配，水权明晰，从方案中可以看出，以前我们只敢想没敢做的，甚至想都没敢想的事都写进去了。因此要勇于突破前规，开拓创新。但创新要有科学作基础，使试点工作沿着科学的路走下去。

三是要认真总结，适时调整。工作只有在不断实践、不断推进中才能知道是否对与错，成安县水资源使用确权登记工作以及方案的制定，虽然有理论有实践，但在今后的工作中可能困难重重，只有不断总结，适时调整才能把工作开展下去 。

4.2 工作展望

一是加强农田计量安装，推广农田智能灌溉管理。我们深刻地认识到，计量是搞好水资源管理工作的基础，没有计量，就没有管理，节水与不节水就无从考量。农田智能灌溉能准确、及时统计农业用水量，为农民对农田的灌溉和管理工作提供了极大的方便，使农民降低投资、投劳，节约用水；同时为水资源利用和管理提供科学保障。成安县抓住成为河北省农业灌溉取水计量设施建设8个试点县之一的机会，计划在全县范围推广实现农业智能灌溉管理。

二是优化水权分配，完善用水协会和用水组织组织机构建设，在全县开展水权分配和管理工作。成安县水权管理以“总量控制、定额管理、超额征收”为总体思路。水权分配工作至关重要，直接关系到整体项目的运行，关系到水权管理能否长效运行。为此，成安县水利局委托河北省水利科学研究院制定了《成安县水资源使用水权分配方案》，目前方案已经通过审查，下一步报县政府批准后，开展实施工作，同时派工作人员实地调查研究，帮助有条件的村庄建立和完善用水自制组织，为农业用水水权分配工作奠定基础。