当前农村人民调解方式的认同调查与思考
——以山西省晋中市农村为例

冀建峰

（山西农业大学马克思主义学院，山西太谷 030801）

当前农村人民调解方式的认同调查与思考
——以山西省晋中市农村为例

冀建峰

（山西农业大学马克思主义学院，山西太谷 030801）

农村人民调解制度是当前实现人民调解、行政调解、司法调解有机结合的 “大调解格局”的重要组成部分。经过实地调研，实证分析得出农民群众更偏好采用民间调解机制来化解民事纠纷的结论，并从法社会学角度深入分析造成这一现象的成因。对当前农村人民调解制度实行现状进行了阐述，并对当前其组织机制、经费机制、人民调解委员会和指导机关的关系、人民调解协议的法律性质等方面进行了建设性的探讨。

“大调解格局”；农村人民调解制度；人民调解协议；机制完善

我国和谐社会建设离不开广大农村的和谐，和谐农村是和谐社会的重要方面。如同有学者在论述和谐社会与司法功能的关系时所言：“如果构建和谐社会的重心在于及时有效地解决社会转型过程中涌现的各种矛盾，那么，司法在构建和谐社会方面的突出地位和宏伟使命也就呼之欲出了。”［1］当前运用多元化纠纷解决机制解决农村领域的民事纠纷是实现和谐农村的有力法律保障。而无论从历史或实证角度观察，农村人民调解制度在化解农村民事纠纷中始终起着不可替代的作用。

一、当前农村对人民调解方式认同度的实证分析

农村领域的人民调解制度发轫于现代中国，最早出现在第一次国内革命战争时期共产党领导下的农会和在一些地区建立的局部政权组织。［2］其 “人民调解委员会”名称、机制基本运行方式等沿用至今，已成为一项具有中国特色的民主法制制度，并与其它领域的人民调解制度一起被国外誉为 “东方经验”、“东方一枝花”。

从实证角度来看，当前阶段农村人民调解制度的运行存在着深厚的实践土壤，仍发挥着举足轻重的功能。以山西省晋中市为例，2012年到2013年，本文作者以晋中市100个新农村建设示范村为对象，采用调查问卷、集体座谈、入户访谈等形式进行了两次社会调查。调查内容主要涉及农民群众在遭遇民事纠纷时，对不同纠纷解决机制的偏好程度。

调查结果显示，当遇到土地财产纠纷问题时，有5%的受访者选择武力解决或直接发生冲突；有12%的受访者愿意通过向法院起诉的途径来解决；有23%的受访者表示愿意找村里的权威中间人说合调解；有55%的受访者表示愿意找村委会调解。可见，在村民认可的纠纷解决方式上，民间调解与诉诸法院的比例为78∶12。甚至对交通肇事的刑事案件，47%的受访者首选“私了”，而首选找 “公家解决”的只占40%。而当被问及 “假如你的耕地未到承包期被村委会收回”时，58%的受访者选择找村委会 “闹”或找上级政府上访告状的方式，24%的受访者选择通过法院 “打官司”来保护合法权益。

以上调查结果表明：在农村的纠纷解决方式上，村民对民间调解方式的认同程度远远大于诉讼方式。而且，此次调查得到的数据显示，选择采用民间调解方式解决民事纠纷的受访者中，70%的群众表示愿意去村民调解委员会调解纠纷。

此次调查对象中农民群众对诉讼机制的普遍排斥和对农村人民调解的 “一边倒”青睐并非属于我省农村特例，相反具有一定的普遍性。不少学者在外省所作的调研也得出类似结果，如有的调研地区大量出现的村民 “只认乡规不认法”现象；［3］又如有学者以全国统计数据基础，采用数理分析方法得出农民群众采用 “法律办法”比例最低 （16%）、而采用 “调解办法”的比例高于“法律办法”的数据。［4］

二、当前农村认同人民调解制度的原因分析

我国相关历史传统和当代社会条件等共同构成了我国农村地区出现上述调研结果的因素。

（一）传统 “法律意识”在农村根深蒂固

无须过多论证，相比于城镇地区，大量中国传统意识仍在我国农村得到保留，其中传统 “法律意识”是农民群众 “重民间调解、轻司法诉讼”的历史根源。

有学者通过历史考证后认为，传统中国社会之所以如此重视调解正是与儒家伦理中 “和谐为贵”、 “讼则终凶”、主张 “无讼”、 “息诉”的“法律意识”相关的。［5］另外，传统家长制和宗法伦理观念在农村地区仍长期存在，并深刻影响着农民群众对纠纷解决机制的偏好。笔者曾对此现象进行过描述：“在一个有名望、有势力的家族中，小孩子可以不被同龄孩子欺负，成人可以继承性地得到旁人的尊重与敬畏。这样的家族是大家共同的渴望……”［6］正因为传统的伦理规则还在广大农村占据着相当的地位，农村民间调解也就成为解决农村纠纷的主要方式。

（二）传统 “熟人社会”尚未退出农村

如果说我国当代城镇已进入 “半熟人社会”的判断未失公允的话，那么在城乡二元结构大背景下，当代农村地区并未彻底告别我国传统 “熟人社会”的环境。

“熟人社会”具有重人伦、轻法制的特征，即使面对纠纷，人们最看重的还是人际关系的和谐与所处社会关系的稳定。从本文作者的调研结果上看，即使交通肇事已达到刑事公诉标准，仍有近半数受访者选择 “私了”的非诉 （也非法）调解形式。

（三）当代法律制度在农村尚未根植

上述历史原因均造成了当代国家法律在农村领域难以得到很好的法律实效，或者说即使法律依靠其强制力发挥了其应有效力，但在农村某些领域仍无法获得期待的效用。诚如梁治平所言，“我们的现代法律制度包括宪法、行政法、民法、诉讼法等许多门类，它们被设计来调整社会生活的各个领域，为建构一个现代社会奠定基础，同时，它们也代表了一种精神价值，一种在久远的历史中逐渐形成的传统。问题在于，这恰好不是我们的传统。这里不但没有融入我们的历史，我们的经验，反倒常常与我们 ‘固有的’文化价值相悖。”［7］

一个不可忽略的现象是农民对乡土规范、风俗的遵从和依赖，而大量的 “土规矩”有些并不符合我国现行法律规定。如我国法律规定子女对父母具有法定的赡养义务，该义务不得放弃，而农村中现实存在着为数不少的 “分家”现象，此种 “分家”是家长生前将财物在儿子中间进行的分割，村民认为它不单纯是财产的分割，而且意味着负担的分割和独立地位。对于这类不符合《婚姻法》和 《继承法》相关规定的乡规民约，农民群众基本上没有人对分家作 “应该”或 “不应该”的评价。［6］

以上这些因素，是农村人民调解制度长期存在的原因，同时，从另一个角度讲，这些现实因素也是农村人民调解制度存在的必要性所在。此外，农村人民调解制度与民事诉讼制度相比，具有方便快捷、成本低、效率高的优点，有着广泛的可适用性，这对农村来讲，更是显得可贵。

三、当前农村人民调解制度的相关建议

当代我国农村人民调解制度包括所有人民调解制度的确立和实施不仅是对传统调解文化合理内核的继承，更是对传统调解文化的创造性改造。继1989年 《人民调解委员会组织条例》颁布实施以来，国家高度重视新时期人民调解制度的法治建设，从2002年起相关国家机关颁布了《人民调解若干规定》、《人民调解委员会及调解员奖励办法》等一系列司法解释和部门规章，将全国人民调解工作逐步纳入全面法制化、规范化轨道。近年来，各地还在继续大力推行 “人民调解年”等活动，人民调解受案范围也逐步扩大，山西省晋中市在2009年就逐步形成了以县级人民调解委员会为龙头，以村 （居）和企业事业单位调委会为基础、以乡镇 （街道）调委会为骨干、以行业调委会为节点的人民调解新型组织网络，提升人民调解整体水平和调解效能。

然而，人民调解工作特别是农村人民调解制度的建设是一项长久的系统工程。从整体上看，该制度下的许多具体机制构建仍存在进一步探讨的空间。

（一）应进一步重视并完善农村人民调解组织机制建设

首先，应进一步重视和肯定村民调解委员会的地位和作用。农村的村民调解委员会调解属于我国人民调解制度的一部分，也是 “大调解格局”的要素之一。农村人民调解作为我国最基层的调解机制，能够及时把纠纷消灭在萌芽状态，避免矛盾的进一步恶化，有利于社会的稳定；农村人民调解更密切联系当地乡规民约，有利于在体现并保障当事人依法自愿原则的基础上，最大限度地使当事人心理上接受并乐于调解，并有利于调解协议的履行；人民调解还极大地节约了社会成本，同时也减轻了人民法院 （庭）的工作压力。近年来的实践早已证明，农村人民调解制度作为一种诉讼外的纠纷解决机制符合我国国情、民情。

然而，正如有的学者所观察到的，我国农村人民调解制度组织机制建设并不平衡。虽然大部分基层乡镇、村都建立了调解组织，也相应健全了工作制度。但仍有个别基层单位领导调解意识淡漠，对调解工作重视程度不够，如有些基层乡镇虽然建立了人民调解委员会，但调解机构的办公场所、制度建设、人员配备、待遇落实等软、硬件建设不到位，有的只是搞形式，被动应付上级机关检查、验收，致使基层调解组织不能很好地发挥职能作用。

其次，应充分重视和肯定农村 “说和人”这支队伍的作用。农村民间调解中广泛存在的通过“说和人”进行调解的方式代表着传统文化在当前农村社会的继续保留。这类 “说和人”的当地威望、对乡规民约的熟悉均是其在民间调解制度中存在的优势。从农村人民调解制度整体法制化、规范化的角度上看，亟需将 “说和人”调解方式进行法治化转移，如可按照现行法律法规，通过村民选举或村民人民调解委员会的聘用方式将 “说和人”吸纳进人民调解员队伍当中。

再次，农村人民调解制度的组织建设不仅仅关注组织本身，更应重视对组成组织的个体——人民调解员的各项素质进行全面提升。鉴于村民调解委员会在解决农村纠纷中发挥的巨大作用，可以说，人民调解员的素质成为了推动整个农村法治化的重要力量。调解人员不仅肩负着调解任务，而且承担着法律宣传工作，不仅要有满腔热情、较高的威望、丰富的社会经验，还要具备较强的法律意识和业务素质。但现实情况是，人民调解员大多没有受过正规的法律教育，指导调解的观念陈旧，难以全面地掌握法律法规。

本文通过相关调研发现，表示发生民事纠纷时愿意采取民间调解的78%的受访者中，对于村委会调解，57%的受访者认为最主要的是靠“讲情理”，只有21%的受访者认为村委会调解人员有一定的法律知识，可以做到 “讲法律”。虽然 “情理”、“威望”是基层人民调解工作最有力的传统工具，这也是农村人民调解工作中总结出的宝贵经验和其自身特色，但面对法律观念和意识日益增强的群众，面对农村生活中日益复杂的法律关系和纠纷，单纯靠这样的传统显然无法使农村人民调解工作得到进一步推进。

因此，进一步提高村民调解员的法律素质显得尤为必要。要对基层人民调解人员进行定期法律培训，适当增加专项经费改善办公设施、补充法律资料，并建立农村人民调解机构和基层人民法院的长期联系沟通机制，以不断提高调解人员运用法律调停纠纷的能力。

（二）应进一步落实并完善农村人民调解制度经费机制建设

2007年财政部、司法部下发的 《关于进一步加强人民调解工作经费保障的意见》（以下简称 《意见》）中明确将人民调解相关经费分为司法行政机关指导人民调解工作经费、人民调解委员会补助经费和人民调解员补贴经费三类，并提出了相应的人民调解工作保障办法。

其中，《意见》明确规定司法行政机关指导人民调解工作经费列入同级财政预算。并提出地方财政根据当地经济社会发展水平和财力状况，适当安排人民调解委员会补助经费和人民调解员补贴经费。乡镇 （街道）、村 （居）委会、企事业单位等设立人民调解委员会和人民调解员的机构应继续在各方面对其提供支持。

上述制度安排改革了1989年 《人民调解委员会》对于上述三类经费仅由村委会等基层自治组织自我保障的旧规定，为农村人民调解制度的进一步发展提供了财政保障。然而不难看出，两部委对于后两项经费进行财政保障的规定仅仅具有示范指导性质。这就需要地方各级人民政府进一步提高重视，在财力等条件允许的情况下向人民调解制度、特别是农村人民调解制度倾斜，最后实现国家层面的统一规定。

在这一方面，有不少地方已作出了积极尝试，具有一定的表率和借鉴作用。如重庆市财政下拨专款补贴人民调解员经费，在2008年时就在全国率先实现了由省级财政统一解决人民调解员补贴经费。河南省郑州市政府也曾下发 《关于进一步加强我市人民调解工作的意见》，对人民调解经费保障提出明确要求，市级财政按每年100万元拨付，县 （区）、乡镇 （街道）按常住人口数分别以每年人均0.5元和1元计算，由同级财政保障。专职调解员聘用经费以所在地农民的平均收入70%为标准由市县财政按1∶1分担，调解员的办案补助由乡镇财政根据县区司法局核定的调解成功案件数以每件30、50元标准解决。［8］

（三）应进一步理顺农村人民调解委员会与有关国家机关的关系

按照我国 《民事诉讼法》、《人民调解委员会组织条例》和 《人民调解工作若干规定》的规定，基层人民法院、地方人民政府、地方司法局、乡司法所均对农村人民调解委员会具有指导职能。在当前的农村人民调解工作中，应进一步落实上述指导机关的积极指导，杜绝其消极或“异化”指导。

首先，法律法规均规定了指导机关应对农村人民调解委员会有关人民调解员的选举、聘用、法制培训和具体调解等工作的指导义务，甚至县、市、省三级财政的专项补贴也是其履行指导职能的具体体现。是为积极指导职能。实践中这些法定义务并未得到充分履行，指导机关应严格按照法律法规的规定合法、及时履行上述职能，可尝试将上述职能指标化，纳入相关机关、部门考核机制，以起到督促作用。

其次，与有些国家机关一样，指导机关也存在 “该作为时不作为、不该作为时乱作为”的情况。据本文作者观察，近年来在实践中基层人民法院乱作为的现象比较突出，是为 “异化”的指导。

典型的乱作为形式是，有的基层人民法院歪曲理解了当前 “能调则调”和 “大调解格局”的国家政策。当事人将民事纠纷起诉至人民法院时，人民法院采取 “以劝压调”， “以拖压调”，“以判压调”，“以诱压调”、“强制调解”等方式强制要求当事人必须在立案前进行人民调解，当调解不成方进行民事立案审查。这严重背离了人民调解中当事人意思自治原则，并有主动放弃人民法院民事审判权之嫌 （因要求立案前调解，故根本没有启动司法程序）。这既是在司法诉讼中的不作为，又是在人民调解中的乱作为，应当坚决予以杜绝。

［1］仇鹏.和谐社会与我国的民事调解立法［J］.江苏大学学报（社会科学版），2006（3）：42-45.

［2］张福森.解决新时期人民内部矛盾的一种好方式——坚持和完善人民调解制度［J］.求是，2004（21）：46-88.

［3］白呈明.农村土地纠纷及其解决机制的多维观察——以陕西省为例［J］.调研世界，2009（8）：8-10，26.

［4］沈明明.中国农民解决经济纠纷解决偏好分析［J］.北京大学学报（哲学社会科学版），2007（3）：120-130.

［5］张晋藩.中国法律的传统与近代转型（第二版）［M］.北京：法律出版社，2005：267-286.

［6］冀建峰.农村家庭合法财产的分割——对山西省平遥县段村的调查 ［J］.山西农业大学学报 （社会科学版），2003（3）：222-226.

［7］姚建宗.信仰：法治的精神意蕴载［J］.吉林大学学报（社会科学版），1997（2）：1-12，93.

［8］司法部官方网站［EB／OL］.（2008-08-05）［2013-10-01］.http：／／www.legalinfo.gov.cn／moj／jcgzzds／2008-08／05.

（编辑：佘小宁）

Investigation and Anakysis of the Identification with Rurak Peopke's Mediation System

JI Jian-feng
（College of Marxism，Shanxi Agricultural University，Taigu Shanxi 030801，China）

Rural people's mediation system is an important part of the organic combination of"mediation pattern"of the current implementation of the people's mediation，administrative mediation and judicial mediation.Through field research，this paper draws the conclusion that the peasant masses prefer using private mediation mechanism to resolve civil disputes，and analyzes the causes of this phenomenon from the perspective of sociology of law.This article elaborates on the current status of the people's mediation system in rural areas，the current organizational mechanisms，funding mechanisms，the relationship between People's Mediation Committee and the Steering organs，the legal nature of the agreement and other aspects of people's mediation.

Mediation protocol；Mechanism of rural people；People's mediation system；Perfecting"mediation pattern"

D927

A

1671-816X（2014）02-0129-05

2013-10-26

冀建峰 （1976-），男 （汉），山西平遥人，副教授，硕士，主要从事农村法制方面的研究。